Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все статьи/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Раскин, Д. И.
Институт товарищей министров в системе
министерского управления Российской Империи /Д.
И. Раскин.
//Правоведение. -2005. - № 2. - С. 132 - 144
  • Статья находится в издании «Правоведение :»

  • Материал(ы):
    • Институт товарищей министров в системе министерского управления Российской империи.
      Раскин, Д. И.

      Институт товарищей министров в системе министерского управления Российской империи

      Д. И. Раскин[*]

      Должность товарища министра была предусмотрена для пяти из вось­ми министерств, учреждаемых Манифестом 8 сентября 1802 г. По ст. VIII этого Манифеста министры внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов и народного просвещения должны были иметь «каждый своего помощника с званием товарища министра». Статья XVI Манифеста так определяла полномочия и круг обязанностей товарищей министра: «Това­рищ как помощник министра употребляется им по всем делам вверенных ему частей и везде заступает его место, где по каким либо причинам он сам присутствовать не может, но отвечает только за те дела, кои им самим под­писаны будут».[1]

      Если в русском административном языке XVII — начала XVIII в. слово «товарищ» означало соправителя, человека, отправляющего совместно с данным должностным лицом одну и ту же должность, равного по положению члена коллегии (например, «президент [коллегии] не может без соизволе­ния товарищев своих ничего учинить»), а в Учреждении для управления губерний 1775 г. понятие подчиненного заместителя обозначалось словом «поручик» (например, вице-губернатор именовался также «поручиком пра­вителя»[2]), в 1802 г. слово «товарищ» употреблено в значении не совместителя, а заместителя, помощника.

      Кроме того, должность товарища министра вводилась с целью уравно­весить влияние назначенных на большинство министерских постов старых екатерининских вельмож, товарищами этих министров — «молодыми друзья­ми» Александра I (по крайней мере, для министров иностранных дел, юсти­ции и народного просвещения это не вызывает сомнения).

      Но введение должности товарища министра не было лишь данью конъюнктуре. Общее учреждение министерств, утвержденное 25 июня 1811 г. и остававшееся основой законодательной регламентации деятельно­сти министерств вплоть до 1917 г., содержало развернутое описание прав и обязанностей товарищей министров. Но Общее учреждение министерств ограничивало полномочия товарищей министров по сравнению с Манифе­стом 8 сентября 1802 г. Параграф 17 этого Учреждения гласил: «В отсутствии министра или во время болезни его управление вверяется товарищу

      132

      его в тех министерствах, где звания сии ныне состоят или впредь установлены будут», а § 214 и 215 конкретизировали данное положение: «Во время от­сутствия министров или за болезнию, товарищи их исполняют все их обя­занности, занимают во всех установлениях их места и имеют равную им степень власти и ответственности. Товарищи министров вступают в права их и обязанности не иначе, как по высочайшему повелению, в Правительст­вующем Сенате объявленному во всеобщее известие». Параграфы 216—218 определяли обязанности товарищей министров в присутствии министров: «В присутствии министров, товарищи их сами собою не вступают ни в ка­кое управление и не имеют власти исполнительной, но присутствуют в со­вете министра, имея голос совещательный наравне с прочими членами того совета. Дела, в коих министры по законным причинам не могут участво­вать, поручаются их товарищам. По делам сим они вступают во все права и обязанности министров. Сверх сего от усмотрения министра зависит с вы­сочайшего дозволения поручить товарищу какую-либо отдельную часть или департамент в управление; и тогда товарищ управляет сим департамен­том на праве и с обязанностью директора».[3]

      Таким образом, товарищ министра имел определенные полномочия в случае отсутствия министра. В обычное же время его компетенция была ограничена правом совещательного голоса в совете министра и выполнением отдельных разовых поручений министра. Какими-то отдельными частями министерства товарищ министра мог управлять только на правах руководи­теля этой части, т. е. директора соответствующего департамента. Такой по­рядок делал должность товарища министра ненужной или, по крайней мере, декоративной во всех случаях, когда министр был здоров, не находился в отъезде или иной законной отлучке. Не случайно отсутствовали или не были замещены должности товарища министра внутренних дел с 1811 по 1826 г., министра финансов — с 1810 по 1840 г., юстиции с 1811 по 1826 г., народного просвещения — с 1807 по 1827 г. и иностранных дел — с 1810 по 1850 г.[4]

      Довольно скоро выяснились все неудобства такого порядка. В 1826 г. Николай I ввел должности товарищей министра в министерствах юстиции и народного просвещения. В рескрипте министру народного просвещения А. С. Шишкову от 26 декабря 1826 г. он писал: «Общим учреждением ми­нистерств постановлено иметь товарищей министров. Признав за благо положение сие привести в действо, назначением товарища по вверенному вам министерству, Я нужным нахожу обратить к вам утвержденные Мною дополнительные статьи к заключающимся в Общем учреждении мини­стерств об отношениях и обязанностях товарищей министров. Удостоверен будучи в усердии вашем к службе, не сомневаюсь Я, чтоб правила сии, на первый случай изданные, не доставили вам удобства употребить с пользою товарища, в министерство вам вверенное, определенного, и к собственному вашему в трудах ваших облегчению». 30 декабря того же года рескрипт ана­логичного содержания получил и министр внутренних дел В. С. Ланской.[5]

      133

      Одновременно император утвердил дополнительные статьи к Общему уч­реждению министерств, касающиеся должности товарища министра. Эти статьи расширяли полномочия товарищей министров. Новое определение должности содержало указание на постоянный характер обязанностей то­варища министра, а не только на замещение им министра в случае отсут­ствия последнего: «Товарищи министров определяются для облегчения министров в занятиях их, для споспешествования безостановочному ходу дел и для управления министерством в случае болезни или во время отсут­ствия министров». Далее указывалось, что хотя товарищ министра по-преж­нему «при управлении министра никакой власти не имеет и никаких пред­писаний не дает от имени своего; но сообщает оные по препоручению министра», но «товарищу предоставляется право, находиться при рассмот­рении министром представлений, относящихся до распоряжений, кои вы­ходя из круга обыкновенного исполнения, должны обращаемы быть в Госу­дарственный совет или Комитет министров». Кроме того, «товарищ имеет право требовать сведений о делах в департаментах министерства и канцеля­рии, к коему он принадлежит, находящихся; дабы в случаях, кои статьями 1-ю и 2-ю объяснены, мог он всегда с полным знанием вступать в отправле­ние обязанностей его». Дополнительные статьи со ссылкой на § 218 Обще­го учреждения министерств указывали, что «товарищу может быть предо­ставлено временно главное управление какой-либо части или департамента для приведения их в лучший порядок или по другим уваженьям. При тако­вом распоряжении товарищ входит с представлениями к министру, на том основании, как сие предоставлено директорам; и когда представления сии должны обращаться на высочайшее усмотрение, тогда должны они быть утверждены подписью министра и товарища его». Товарищ министра полу­чал также право «представлять министру о всем том, что может послужить к исправлению неудобств, по управлению министерства открыться могущих, или, что может заключать меры или распоряжения полезные по частям министерству вверенным. Таковые представления, буде они будут уважены министром, поступать должны на высочайшее усмотрение установленным порядком, за общим подписанием министра и товарища. Если же не будут они уважены министром, то, доводя об оных до высочайшего сведения, как выше сказано, должен министр изъяснить мнение, почему сделанное ему предложение признает он неудобным». В заключение министру предостав­лялось право «поручать товарищу все те дела, рассмотрение коих требовать может особенного внимания, или, кои с лучшим успехом, посредством та­кого частного занятия в действие приведены быть могут».[6]

      2 июня 1828 г. было высочайше утверждено представленное мини­стром юстиции кн. А. А. Долгоруким положение, которым, в дополнение к статьям Общего учреждения министерств были определены права и обя­занности товарища министра юстиции по делам, производившимся в пра­вительствующем Сенате, по делам, поступавшим от министра юстиции на высочайшее усмотрение, в Государственный совет и в Комитет министров, а также по делам губернского судебного управления. Товарищ министра в отношении этих дел получал особые права, причем в случае разномыслия его с министром юстиции в предложениях Сенату, во всеподданнейших

      134

      докладах и представлениях в Государственный совет или Комитет мини­стров, наряду с заключением министра юстиции следовало излагать также и мнение товарища министра. А § 35 проекта положения о состоящей при министерстве юстиции консультации гласил: «Мнение товарища мини­стра, как долженствующее, на основании изданных по сему предмету уза­конений, иметь особенное действие и силу, записывается всегда отдельно в конце журнала».[7]

      Но уже через два года после введения в действие дополнений к Общему учреждению министерств и восстановления должности товарища министра в МВД произошел конфликт между товарищем министра внутренних дел Д. В. Дашковым и вновь назначенным министром А. А. Закревским. Закревский не только не был склонен делиться властью со своим товарищем, но вообще предпочитал держать его подальше от текущего управления ми­нистерством. Дашков настаивал на точном исполнении дополнительных статей к Общему учреждению министерств, толкуя их положения несколько расширительно. В ответ на предложение министра изложить свои пожелания письменно, он представил записку, в которой писал: «Двух начальников, конечно, не может быть в одном месте. Но товарищ при министре совсем не есть начальник, ибо, по точной силе статьи 2-ой означенных правил, он не имеет никакой власти и не дает от себя никаких предписаний, разве бы ему поручена была какая-либо отдельная часть в главное управление (ст. 7). Но товарищ должен иметь полное знание о делах в департаментах и канце­лярии министерства находящихся, и иметь право требовать об них сведе­ния (ст. 6). Он присутствует при рассмотрении министром представлений касательно всех распоряжений, кои выходят из круга обыкновенного ис­полнения (ст. 5). Он представляет министру о всех замеченных им неудоб­ствах, и равно и о полезных, по его мнению, мерах, или распоряжениям по всем частям вверенным министерству. Таковые представления, буде они будут уважены министром, поступать должны на высочайшее усмотрение установленным порядком, за общим подписанием министра и товарища. Если же не будут они уважены министром, то, доводя до высочайшего све­дения, как выше сказано, должен министр изъяснить мнение, почему сде­ланное ему предложение признает он неудобным (ст. 8). Таковы суть осно­вания, от коих ни Ваше превосходительство, ни я, отступить не имеем права и которые с точностью, сколько мне известно, наблюдались и других мини­стерствах со времени обнародования высочайше утвержденных дополни­тельных статей... Ваше превосходительство изволили мне заметить, что я не могу присутствовать при докладах директоров, ибо они просто присылают Вам бумаги и записки в портфелях и таким же образом получают их обратно. Посему единственным средством к исполнению 5-ой статьи дополнительных правил, представляется сохранение порядка, который был и при Василье Сергеевиче Ланском, а именно: чтобы все записки следующие непосред­ственно на высочайшее усмотрение, в Государственный совет, в Комитет гг. министров и в Правительствующий Сенат (ибо все оные относятся к де­лам, выходящим из круга обыкновенного исполнения и превышающим власть министра) были сообщаемы предварительно мне, дабы я мог о сих важных действиях министерства иметь заблаговременно сведение. Те из сих

      135

      записок, по коим не находил я никакого сомнения, были мною по прочтении немедленно возвращаемы директорам, а те, по коим представлялись мне какие-либо неправильности или неудобства, привозил я сам к министру и объяснял ему мои сомнения... По прочим делам, производимым в мини­стерстве, дабы я имел сведение о ходе их вообще, Василий Сергеевич Ланской приказывал директорам присылать ко мне самые краткие еженедельные мемории. Но для избежания излишнего письма в департаментах и канце­лярии, я мог бы довольствоваться сообщением прямо от Ваших срочных меморий, кои, вероятно, представляются Вашему превосходительству».

      В ответ на это А. А. Закревский распорядился: «поступающие к мини­стру из канцелярии, департаментов и прочих установлений министерства докладные записки, или проекты представлений, донесений, отношений и предписаний, заключающие в свете предметы особенной важности Закрев­ский непосредственно от себя будет препровождать к товарищу в пакетах на имя, для изъявления мнения, желая при том, чтоб оное писано было не на тех же самых бумагах, а отдельно. Таким же образом они могут и возвра­щаться от товарища к министру. Как Закревский имеет неослабное наблю­дение, дабы движение дел не коснело, то надеется, что и товарищ министра не оставит с своей стороны следовать сему же правилу. Такие дела, которые по самому существу своему или по иным побуждениям предлагаемы будут от министра на рассмотрение его совета, нет надобности передавать това­рищу предварительно, ибо он всегда будет видеть их присутствуя в совете... Что касается до всех прочих дел, производимых в установлениях министерства, товарищ в праве требовать оные к себе непосредственно от директоров, на основании высочайше утвержденных правил, действуя и во всех других слу­чаях с оными согласно».

      Отстаивая свою позицию в конфликте, министр писал императору: «Цель г. Дашкова явно клонится к тому, чтоб без согласия и мимо его ми­нистр не подступал ни на какие действия и отношения, более или менее важные, к высшим правительствам и к Вашему величеству. На сей конец г. Дашков подводит таковые представления, без всякого изъятия, под статью дел, выходящих из круга обыкновенного исполнения, хотя оные на основа­нии § 130 и 223 Общего учреждения министерств почти всегда предвари­тельно рассматривается в совете министерства, в коем и товарищ министра имеет заседание. По мнению г. Дашкова, должно, чтоб все подобные бумаги, по изготовлению их в департаментах, доставляемы были прежде к нему, с тем, что он несомнительные будет возвращать к директорам для поднесения министру, а неправильные или неудобные станет сам привозить к министру и словесно излагать на них свои замечания. В принятом мною распоряжении дела Департамента полиции исполнительной, по множеству их,  поступают ко мне ежедневно ввечеру, прочих же департаментов доставляются ко мне от иных по два, от других по одному разу в неделю, но сие относится только до дел обыкновенных, а требующие особенной поспешности подносятся ко мне во всякое время тотчас по изготовлении. Дела     Щ доставляются ко мне и возвращаются от меня в портфелях, от коих один  ключ хранится у меня, другой — у директора. Дабы же сей чиновник напрасно не отвлекался от своих занятий, он является ко мне или тогда, как  имеет что-либо для изустного пояснения, или будучи призван при сомнении по какому-либо делу. Я уверен, что никто не может сделать мне упрека,

      136

      чтоб я заставил себя дожидаться. Теперь, если дела подвергнутся предвари­тельному чтению товарища, надобно, чтоб он или ежедневно находился при министре, или бы безотлучно был на своей квартире, дабы не причи­нять в движении оных остановки. При всем том нельзя не предположить, что буде бы одобренная или не одобренная товарищем бумага не показа­лась в таком виде министру, то случаи сии породят споры, иногда раздра­жительные, а когда бы министр согласился на словесное замечание товари­ща против изготовленного в департаменте исполнения, тогда директор, по § 153 Учреждения министерств, увольняется от скрепления бумаги. Долж­но упомянуть, что на основании §§ 279 и 286-го того Учреждения, министр один за все то отвечает, что утверждает своим подписанием, товарищ же, исключительно перед всеми прочими чиновниками министерства, не под­вергается никакой отчетности по существующим ныне постановлениям, и остается всегда в стороне. Г. Дашков требует еще, что буде бы мнение его в совете министерства не уважилось министром, то обстоятельство сие должно представлять к Вашему величеству на благоусмотрение. В § 130 Общего уч­реждения министерств сказано: «От министра зависит принять мнение его совета, но во всех случаях, когда дело представляется от него на высшее усмотрение, мнение совета излагается кратко в докладе, или записке, а по­том уже поставляется заключение министра». Из сего явствует, что когда все дела особенной важности, проходя через совет министерства, поступают в высшие правительства, то там уже не дается ничьим мнениям предпочте­ния. Если же г. Дашков полагает, что в случае разделения мнений в совете министерства, министр обязывается преклоняться на ту сторону, к которой присоединился товарищ, хотя бы она не составляла большинства голосов, то он желает сего преимущества в явное нарушение коренных законов».

      В результате конфликта 22 февраля 1829 г. Д. В. Дашков был отставлен от должности товарища министра внутренних дел (он был назначен на долж­ность сначала товарища министра юстиции, а вскоре затем министра по тому же министерству), а А. А. Закревскому было предоставлено избрать себе нового товарища.[8]

      Конфликт между Закревским и Дашковым показал, что как Общее уч­реждение министерств, так и в особенности дополнительные статьи к нему содержат положения, допускающие двоякое толкование и чреватые воз­можными конфликтами между министрами и их товарищами. Не случайно такие влиятельные министры, как Е. Ф. Канкрин и К. В. Нессельроде, про­должали обходиться без товарищей, а когда в 1840 г. из-за болезненного состояния и связанного с этим продолжительного отсутствия Канкрина в Министерство финансов все же пришлось назначить товарища министра, на эту должность был назначен бесцветный и не пользовавшийся влиянием Ф. П. Вронченко.

      Но стремление министров к самовластию приходило в противоречие с ростом числа подчиненных им структурных частей и постоянным увеличе­нием количества дел, подлежащих их личному рассмотрению.

      Именно по этой причине, например, главноуправляющий путями со­общения и публичными зданиями К. Ф. Толь, предлагая в 1839 г. создать в составе вверенного ему главного управления два номерных департамента

      137

      и объединить управление этими департаментами в одном лице, считал не­обходимым этому лицу «присвоить звание товарища главноуправляющего путями сообщения и публичными зданиями с тем, чтобы он присутствовал в Совете путей сообщения и публичных зданий, заведывая тут равномерно производством дел по указанию главноуправляющего, а также чтобы он присутствовал собственно по делам ведомства путей сообщения и публич­ных зданий в Правительствующем Сенате, где дела сии беспрестанно реша­ются, а между тем там нет еще ни одного сенатора, которому бы не были чужды многие технические соображения, столь тесно связанные с делами ведомства путей сообщения и публичных зданий».[9]

      Поэтому постепенно должности товарища министра (главноуправляю­щего) вводились во всех центральных учреждениях: с 1840 г. — в Министер­стве государственных имуществ, с 1843 г. — в Государственном контроле, с 1864 г. — в Синоде (должность товарища обер-прокурора Синода с правами, аналогичными правам товарища министра).

      В МИД эта должность была восстановлена в 1850 г., а в Военном мини­стерстве — в 1848 г., но с 1861 г. должность товарища министра не замеща­лась, а в 1906 г. была восстановлена под другим наименованием. Как вспо­минал военный министр А. Ф. Редигер, «у всех министров были товарищи, причем в больших министерствах по несколько таких должностей. В Воен­ном министерстве такая должность тоже когда-то существовала; послед­ний, занимавший эту должность, был Д. А. Милютин; назначенный с нее министром, он ее упразднил, предоставив всем начальникам главных уп­равлений права товарищей министра. В большинстве случаев министра за­мещал начальник Главного штаба, и это его отвлекало от прямого дела, с которым ему и без того не удавалось справиться. Новой должности я решил присвоить название не товарища, а по-военному — помощника военного министра...».[10]

      В 1871 —1880 гг. существовала должность товарища морского мини­стра, окончательно установленная с 9 января 1906 г.

      С 4 декабря 1893 г. была введена должность помощника министра им­ператорского двора и уделов с правами товарища министра.[11]

      Особенно заметно ощущалась перегрузка министров повседневными делами в «многодепартаментных», по выражению П. А. Валуева,[12] мини­стерствах и главных управлениях.

      В 1856 г. министр внутренних дел С. С. Ланской обратил внимание на необходимость использовать товарища министра прежде всего для разгруз­ки министра от текущих дел. В своем всеподданнейшем докладе от 12 ок­тября 1856 г. он указывал: «Ни Общим учреждением министерств, ни по­следующими узаконениями не определены положительно круг действий, права, обязанности и ответственность товарища министра внутренних дел. Вся его деятельность заключается в председательствовании в совете мини­стра и в учреждаемых временно комитетах и комиссиях и в исполнении

      138

      лично поручаемых ему министром дел; но собственно в текущей части де­лопроизводства он не принимает никакого участия... Между тем в других министерствах, как то Военном, Морском, Иностранных дел, Юстиции и Государственных имуществ, товарищам министров отделены или некото­рые части управления, или предоставлена в известных случаях переписка по делам текущим». Ссылаясь на успешный опыт последних двух месяцев, когда действовали временные правила, по которым к непосредственному заведованию товарища министра была отнесена некоторая часть делопро­изводства и переписки по министерству, он предлагал узаконить этот порядок на будущее.[13] В тот же день приложенное к докладу Ланского «Положение об особых обязанностях товарища министра внутренних дел по текущему делопроизводству» было утверждено императором.

      Это положение предусматривало передачу товарищу министра дело­производства по ряду вопросов, ранее входивших в переписку самого ми­нистра, в том числе сношения с учреждениями и должностными лицами в тех случаях, когда речь шла о сообщении сведений без изложения личного мнения министра, а также по сбору сведений, требовавшихся по делам, воз­никшим по высочайшим повелениям и запросам, передача на заключение поступивших в МВД жалоб и просьб частных лиц, сношения с начальника­ми губерний о скорейшем исполнении ими требований «посторонних» ве­домств и переписка по арестантским делам. При этом все исходящие бумаги должны были подписываться товарищем министра с формулировкой «за министра», а ответные должны были быть адресованы министру.[14]

      Но радикально проблема разгрузки министра внутренних дел за счет делегирования ряда полномочий товарищу министра решена не была, хотя в 1868 г. появилась должность второго товарища министра внутренних дел.[15]

      Поэтому в 1868 г. А. Е. Тимашев вновь занялся этим вопросом. В за­писке многоопытного М. С. Каханова указывалось: «Еще во времена управ­ления министерством Д. Г. Бибикова замечено было министром, что к нему поступает на разрешение масса дел, кои легко могли быть распределены между товарищем министра и директорами. Д. Г. Бибиков, как могут засвидетель­ствовать лица, служившие с ним, имел терпение выслушивать несколько докладов сряду, не подписывая ни одной бумаги, и после последнего доклада объяснил директорам, что более половины бумаг не следовало ни докладывать министру, ни обременять его громадной и излишней перепиской. Обстоя­тельство это и подало повод министру поручить некоторым лицам соста­вить соображение о правильном распределении занятий по министерству; но выход Д. Г. Бибикова в отставку был причиной оставления означенного предположения без всякого движения. Меры эти не были приисканы, как доказал опыт, и при последующих министрах». Каханов считал, что «при­чина неуспеха всех предпринимаемых мер к облегчению занятий министра внутренних дел заключалась в том, что на этот предмет смотрели как-то боязливо, как на вопрос законодательный, что вопрос этот связывали с воп­росом усиления власти то товарищей министра, то власти директоров де­партаментов, как бы в отмену Общего наказа министерствам, основного

      139

      законоположения, глубоко обдуманного талантливейшим законодателем, каков был граф Сперанский». Он полагал, что перераспределение дел между министром и его товарищами возможно в рамках существующих узаконе­ний. Но при этом «единственный законный способ облегчения занятий министра есть передоверие им самим части власти товарищу министра. Всякая переуступка министром своего права департаментам противоречит общему духу нашего законодательства, ибо, в последнем случае, департа­мент из исполнительного органа власти становится распорядительным. Передоверие министром части своего права товарищу не есть, в строгом смысле слова, децентрализация власти министра, ибо подобное передове­рие, во всякое время, может быть, без законодательной власти, изменено, ограничено и отменено самим министром в порядке, узаконенном зако­ном». Каханов предлагал распределить департаменты МВД между товари­щами министра, и все дела, кроме требующих разрешения на уровне импе­ратора или высших государственных учреждений, а также особо важных, докладывать соответствующему товарищу министра. Центральный статис­тический и Техническо-строительный комитеты МВД как учреждения, не имеющие административного характера, предполагалось подчинить това­рищу министра по принадлежности. Товарищам министра предполагалось предоставить также право присутствия в Сенате со всеми правами министра.[16]

      Эти предложения были учтены в дальнейшей деятельности МВД.

      В Министерстве финансов товарищ министра не только заменял ми­нистра в Сенате по делам кодификационным и питейным, но и разрешал ряд дел по всем департаментам.[17]

      Новым шагом на пути делегирования товарищам министров ряда ми­нистерских полномочий по руководству отдельными частями министерства стало введение в МВД особой должности товарища министра, заведующего полицией.[18] Хотя в 1896 г. должность товарища министра внутренних дел, заведующего полицией была упразднена, причем общее заведование поли­цией и высший надзор возвратились к министру и была учреждена долж­ность помощника шефа жандармов (т. е. министра), но уже 13 декабря 1897 г. помощнику шефа жандармов были предоставлены права товарища министра. 25 февраля 1900 г. была учреждена должность третьего товарища министра внутренних дел, причем за вторым товарищем министра было закреплено звание командира Отдельного корпуса жандармов (должность помощника шефа жандармов при этом упразднялась). 22 сентября 1904 г. на второго товарища министра было возложено общее заведование поли­цией.[19] 3 ноября 1905 г. должность товарища министра, заведующего поли­цией была вновь упразднена, но уже 10 ноября того же года восстановлена третья должность товарища министра внутренних дел и отдельно от нее — командира корпуса жандармов, а с товарища министра снято заведование

      140

      полицией.[20] 24 марта 1909 г. товарищу министра вновь было вверено заве­дование полицией и он стал командиром Отдельного корпуса жандармов.[21] И, наконец, 13 июля 1914 г. министр внутренних дел получил звание главноначальствующего над корпусом жандармов (взамен звания шефа), но при этом товарищ министра сохранил заведование полицией и должность ко­мандира корпуса.[22]

      Все же остальные, не относящиеся к полиции, структурные части МВД распределялись между товарищами министра по решению министра. На­пример, когда министром внутренних дел стал В. К. Плеве, товарищем министра, заведующим Департаментом полиции был П. Н. Дурново. По­скольку Плеве не желал иметь никаких посредников между собою и Депар­таментом полиции, Дурново было предложено «вполне самостоятельно за­ведовать Главным управлением почты и телеграфов, представлявшим по своей обширности целое министерство». В результате «Дурново фактически был совершенно устранен от всякого участия в собственно политической деятельности этого министерства».[23] В таком положении П. Н. Дурново и пребывал до 23 октября 1905 г., когда стал министром внутренних дел в ка­бинете С. Ю. Витте. В эти же годы Н. А. Зиновьев сначала совмещал долж­ность товарища министра с должностью директора Хозяйственного депар­тамента (с 15 февраля 1902 г. по 8 апреля 1904 г.), а после преобразования этого департамента в Главное управление по делам местного хозяйства он занимался в основном ревизиями земских и городских учреждений на местах.[24] А третий товарищ министра — А. С. Стишинский ведал главным образом делами по крестьянскому вопросу. При этом степень самостоятельности руководителей структурных частей МВД зависела большей частью от лично­сти министра и его товарищей. При Д. С. Сипягине департаменты занимались в основном составлением справок, «даже решение текущих дел перешло к товарищам министра».[25] А при В. К. Плеве роль товарищей министров за­метно упала, самостоятельность же руководителей отдельных структурных частей возросла.

      Аналогичные процессы происходили и в другом «многодепартаментном» ведомстве — Министерстве финансов. С 7 сентября 1892 г. в этом ми­нистерстве была введена вторая должность товарища министра.[26] 5 июня в составе центрального аппарата министерства были образованы Центральные учреждения Министерства финансов по части торговли и промышленности. Для управления ими была введена особая должность товарища министра финансов для управления торговлей и промышленностью, на которую был назначен В. И. Ковалевский.[27] Таким образом, в Министерстве финансов оказалось три товарища министров, из которых один ведал самостоятель­ной частью, между двумя остальными обязанности распределялись по на­значению министра.

      141

      Когда при учреждении Министерства торговли и промышленности учреждения по управления этой частью были переданы из Министерства финансов в новое ведомство, три товарища министра в Министерстве фи­нансов были оставлены, а в Министерстве торговли и промышленности с самого начала были предусмотрены две должности товарища министра.

      С 1902 г. была введена вторая должность товарища министра в Мини­стерстве земледелия и государственных имуществ,[28] а с 1906 г. и в Мини­стерстве путей сообщения.[29] Этот процесс затронул и министерства со срав­нительно простой структурой. С 1901 г. два товарища министра стало в Министерстве народного просвещения.[30] И, наконец, в 1906 г. появилась вторая должность товарища министра в Министерстве юстиции.[31] Мини­стры все больше и больше ощущали необходимость передачи некоторых своих полномочий товарищам министра и ради этого готовы были посту­питься частью власти.

      Распределение обязанностей между товарищами министра зависело от структуры министерства и особенностей стиля руководства данного ми­нистра. Выполнение же первоначальной функции товарища министра — замещения министра в случае его болезни или отсутствия — при наличии двух и более товарищей решалось, как правило, в зависимости от старшин­ства в чине и по времени назначения.

      Повышение роли товарищей министра проявилось в существовании так называемого Малого Совета министров. В соответствии с повелением императора от 23 мая 1906 г. (по докладу председателя Совета министров) при рассмотрении сравнительно второстепенных текущих дел администра­тивного и финансово-хозяйственного характера (входивших ранее в компе­тенцию Комитета министров) министров заменяли их товарищи. Совеща­ние товарищей министров под председательством одного из министров (сначала министра финансов В. Н. Коковцова, с 5 сентября 1911 г. — госу­дарственного контролера П. А. Харитонова, а после 20 февраля 1916 г. сна­чала министра юстиции А. А. Хвостова, потом министра путей сообщения А. Ф. Трепова, а впоследствии министров юстиции — последовательно — А. А. Макарова и Н. А. Добровольского) получило неофициальное наиме­нование Малого Совета министров.[32]

      В случае наличия в министерстве двух и более товарищей министра тот из них, кто замещал министра в случае болезни и заседал в Малом Со­вете министров, играл роль своего рода «первого товарища министра».

      Должность товарища министра относилась к 3—4-му классу, на класс ниже министерской. Для одних товарищей министра эта должность была вершиной их активной служебной карьеры, после чего чаще всего они по­падали в Государственный совет, реже (и в менее благоприятных случаях) — в Сенат. Для других пост товарища министра был ступенькой, непосред­ственно предшествующей назначению на министерский пост.

      142

      В МВД за 1802—1917 г. сменились 32 товарища министра (в том числе Н. А. Милютин — исправляющий должность товарища министра, а П. Г. Кур-лов был назначен два раза, во второй — исполняющим обязанности, но без распубликования через Сенат33). Из них О. П. Козодавлев, гр. А. Г. Строга­нов, Л. А. Перовский, Л. С. Маков, И. Н. Дурново, В. К. Плеве, Д. С. Си-пягин, И. Л. Горемыкин, кн. П. Д. Святополк-Мирский, П. Н. Дурново, А. Г. Булыгин были потом министрами внутренних дел, А. С. Стишинский, Н. Н. Кутлер, гр. А. А. Бобринский — главноуправляющими землеустройством и земледелием, а Д. В. Дашков и А. А. Макаров — министрами юстиции.

      С 1810 по 1826 г. эта должность была вакантной. За этот же период во главе МВД сменилось 34 товарища министра (в том числе В. П. Кочубей 2 раза).

      В Министерстве юстиции за 1802—1917 г. сменились 24 товарища ми­нистра (в 1811-1826, 1840-1843 гг. и с 13 августа 1870 по 18 февраля 1872 г. должность была вакантной). Из них кн. А. А. Долгорукий, Д. В. Дашков, гр. В. Н. Панин, Д. Н. Замятнин, гр. К. И. Пален, С. С. Манухин, А. А. Хвос­тов, И. Г. Щегловитов были потом министрами юстиции, а И. Л. Горемы­кин — министром внутренних дел и дважды председателем Совета мини­стров; Н. Н. Новосильцев впоследствии возглавлял Государственный совет, а М. М. Сперанский был государственным секретарем. За это время сме­нился 21 министр юстиции.

      В Министерстве финансов за 1802—1917 гг. сменились 33 товарища министра (в 1811 — 1826, 1840—1843 гг. и с 13 августа 1870 по 18 февраля 1872 г. эта должность была вакантной). Из них Д. А. Гурьев, Ф. П. Вронченко, П. Ф. Брок, С. А. Грейг, Н. X. Бунге, В. Н. Коковцов были потом мини­страми финансов, А. С. Ермолов, Н. Н. Кутлер и А. В. Кривошеий — ми­нистрами (главноуправляющими) земледелия, В. И. Тимирязев — министром торговли и промышленности, Н. Н. Покровский и С. Г. Феодосьев — госу­дарственными контролерами. Министров финансов за это время смени­лось 18.

      В Министерстве народного просвещения за 1802—1917 гг. сменилось 28 товарищей министра (1807-1827, 1833-1834, 1836-1842, 1853-1855 гг. и с 1863 по 1866 г. в министерстве эта должность отсутствовала или была вакантной). Из них С. С. Уваров, кн. П. А. Ширинский-Шихматов, А. С. Но­ров, И. Д. Делянов и Г. Э. Зенгер были потом министрами народного просве­щения, Д. Н. Блудов — министром внутренних дел и юстиции, гр. Н. А. Про­тасов, П. П. Извольский и С. М. Лукьянов — обер-прокурорами Синода. Министров народного просвещения за это время сменилось 26 (в том числе Д. Д. Кузьмин-Караваев — временно управляющий министерством).

      В Министерстве иностранных дел за 1802—1917 гг. сменились 12 това­рищей министра (в 1804—1806 и 1810—1850 г. эта должность отсутствовала). Из них кн. А. А. Чарторыйский, Н. К. Гире и Н. П. Шишкин были потом министрами иностранных дел, а кн. А. Н. Салтыков — исполняющим долж­ность министра. Министров иностранных дел за это время сменилось 20 (в том числе 2 — исполняющих обязанности).

      В Министерстве путей сообщения (Главном управлении путей сооб­щения и публичных зданий) за 1809—1917 гг. сменились 20 товарищей

      Курлов П. Г. Гибель императорской России. М.,  1991. С. 236-237.

      143

      министра или главноуправляющего (до 1839 г. должность отсутствовала). Из них гр. В. А. Бобринский, гр. А. П. Бобринский, А. Я. Гюббенет, Э. Б. Кригер-Войновский были потом министрами путей сообщения, а А. П. Иващенков — товарищем министра финансов. Министров (главноуправляю­щих) с 1839 по 1917 г. сменилось 18, а с 1809 г. - 21.

      В Министерстве земледелия (Министерстве государственных иму-ществ, Министерстве земледелия и государственных имуществ, Главном управлении землеустройства и земледелия) за 1837—1917 гг. сменилось 25 товарищей министра или главноуправляющего (до 1840 г. должность отсут­ствовала). Из них А. А. Зеленой, кн. А. А. Ливен, П. X. Шванебах, А. В. Кри­вошеий, А. А. Риттих были потом министрами (главноуправляющими) в этом ведомстве, а В. И. Вешняков — временно управляющим министер­ством; Д. С. Сипягин — министром внутренних дел; А. Н. Куломзин — уп­равляющим делами Комитета министров. Министров (главноуправляю­щих) за это время в ведомстве земледелия сменилось 19 (в том числе В. И. Вешняков — временно управляющий).

      В Государственном контроле за 1843 — 1917 гг. сменились 11 товари­щей государственного контролера (до 1843 г. эта должность отсутствовала). Из них Т. И. Филиппов и Д. А. Философов были потом государственными контролерами, М. Н. Островский — министром государственных иму­ществ. Государственных контролеров за это время сменилось 14.

      В Синоде за 1864—1917 гг. сменились 11 товарищей обер-прокурора (до 1864 г. эта должность в Синоде отсутствовала). Из них В. К. Саблер и кн. А. А. Ширинский-Шихматов были потом обер-прокурорами Синода, а кн. С. Н. Урусов — министром юстиции. Обер-прокуроров Синода за это время сменилось 11.

      В Министерстве торговли и промышленности за 1905 — 1917 гг. сме­нились 10 товарищей министра. Из них М. М. Федоров был потом мини­стром торговли и промышленности, а П. Л. Барк — министром финансов. Министров торговли и промышленности за это время сменилось 7.

      Таким образом, должность товарища министра проделала эволюцию от сравнительно декоративной, предназначенной главным образом для за­мещения министра на случай болезни или отсутствия и в лучшем случае выполнения отдельных поручений министра до непосредственного руко­водства частью текущих дел министерства (в основном второстепенных), а затем — до заведования определенным направлением деятельности мини­стерства и курирования части департаментов. Последняя модель управления министерством, при котором министр осуществляет общее политическое руководство основными направлениями деятельности министерства и не­посредственно заведует лишь некоторыми его структурными частями (на­пример, канцелярией), а товарищи министра осуществляют повседневное руководство отдельными структурными частями и отдельными направле­ниями деятельности ведомства, приближается к современной. Эта модель стала вырабатываться лишь в конце существования Российской империи.

      144

      [*] Кандидат истор. наук, начальник отдела РГИА.

      [1] ПСЗ. Т. 27. № 20 406.

      [2] Там же. Т. 20. № 14 392.

      [3] Там же. Т. 31. № 24 686.

      [4] Высшие и центральные государственные учреждения России. 1810—1917. В 4 т. / отв. сост. Д. И. Раскин. Центральные государственные учреждения. Т. 2. СПб., 2001. С. 13, 82,  111; Т. 3. СПб., 2002. С. 119; Т. 4. СПб., 2004. С. 12-13.

      [5] РГИА.  Ф. 1341.  Оп. 28. Д. 9. Л. 10-12 об.

      [6] Там же.

      [7] Там же.  Ф. 1405.  Оп. 534. Д. 167. Л. 190-190 об.,  229.

      [8] Там же. Ф. 660. Оп. 1. Д. 48. Л. 2-19.

      [9] Там же.  Ф. 446.  Оп. 1. Д. 23. Л. 109-122 об.

      [10] Редигер А. История моей жизни. Воспоминания военного министра. В 2 т. Т. 2. М.,   1999.  С. 40-41.

      [11] ПСЗ. Т. 13. № 10 113.

      [12] РГИА.  Ф. 908.  Оп. 1. Д. 328. Л. 1-4.

      [13] Там же. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 21. Л. 2-5.

      [14] Там же.

      [15] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 2. С. 9.

      [16] РГИА.  Ф. 908.  Оп. 1. Д. 312. Л. 2-2 об.

      [17] Там же.

      [18] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 2. С. 9. — С 6 августа 1880 г. второй товарищ министра являлся шефом Отдельного корпуса жан­дармов, с 25 июня 1882 г. этот товарищ министра стал командиром Корпуса жандар­мов, а 12 февраля 1883 г. этот товарищ министра внутренних дел получил звание заве­дующего полицией.

      [19] Там же.

      [20] РГИА.  Ф. 1284.  Оп. 53. Д. 177.

      [21] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 2. С. 9.

      [22] Там же. С. 10.

      [23] Гурко В. И.  Черты  и силуэты  прошлого.  Правительство  и  общественность  в царствование Николая II в изображении современника.  М., 2000. С. 223—224.

      [24] Там же. С. 228.

      [25]  Там же. С. 88.

      [26] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 2. С. 111.

      [27] Там же. С. 166.

      [28] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 3.  С. 74.

      [29] Там же. С. 11.

      [30] Там же. С. 119.

      [31] Там же. С. 82.

      [32] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 1. Высшие го­сударственные учреждения.  СПб.,   1998.  С. 198—199.

    Информация обновлена:12.10.2005


    Сопутствующие материалы:
      | Книги, статьи, документы 
      

    Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст статьи, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

    Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

    Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
    Rambler's Top100 Яндекс цитирования

    Редакция портала: info@law.edu.ru
    Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
    Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru