Правовое регулирование таможенного оформления : Сравнительно-правовое исследование :
Дзугаев, Р. В.
Дзугаев, Р. В. (Руслан Валерьевич).
Правовое регулирование таможенного оформления
:
Сравнительно-правовое исследование :
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук.
3
Общая характеристики работы
Актуальность темы исследования. В условиях глобализации экономических связей
и все большего включения России в мировое хозяйство возрастает роль таможенного
регулирования как механизма государственного регулирования отечественной
экономики.
Таможенное регулирование осуществляется посредством таможенного дела, которое
включает в себя совокупность таможенных средств реализации функций государства в
сфере внешнеэкономической деятельности. К числу таких средств относятся
различные административные процедуры, регулирующие порядок перемещения товаров и
транспортных средств через таможенную границу. Административной процедурой,
служащей цели помещения товаров и транспортных средств под таможенный режим,
является таможенное оформление.
На современном этапе доминирующей тенденцией модернизации таможенного
оформления на национальном уровне правового регулирования является его упрощение
и гармонизация с принципами и нормами международного права. При этом повышение
административно-правовой и экономической эффективности деятельности таможенной
службы Российской Федерации ставится в зависимость от успешной работы по
упрощению таможенных процедур, внедрению новейших технологий таможенного
оформления и таможенного контроля. О прогрессе в указанных областях говорит тот
факт, что по сравнению с уровнем 757,6 млрд. рублей в 2003 г., за
2004 г.
таможенными органами перечислено таможенных платежей в федеральный бюджет РФ
1219,5 млрд. рублей[1].
В рамках переговоров по вступлению РФ в ВТО соответствие российского
таможенного законодательства конвенционным нормам также и в области таможенных
формальностей и процедур выступает основным критерием соблюдения требований
ВТО.
Необходимость выхода на качественно новый уровень регулирования таможенных
процедур определяет актуальные задачи совершенствования таможенного дела РФ на
современном этапе. Это, прежде всего реальное приведение Таможенного кодекса РФ
(далее - ТК РФ) 2003
г. в соответствие с принципами и нормами международного
права, а также достижение существенного упрощения и ускорения производства
таможенного оформления по сравнению с условиями регулирования по ТК РФ 1993
года.
Кроме этого, представляется практически важным критическое осмысление
накопленных теоретических представлений о таможенном оформлении в условиях
действия
4
нового ТК РФ. В отличие от ТК РФ 1993 г. в ТК РФ 2003 г. введена новая система
категорий и понятий, в которой дефиниция «таможенное оформление» не определена.
Требуется систематизация доктринального и нормативного материала с целью
придания категории таможенного оформления достаточного уровня упорядоченности в
системе существующих научных представлений.
Актуальность темы обусловлена также необходимостью анализа основных правовых
моделей таможенного оформления наиболее развитых стран в области таможенного
дела. Выявление и сопоставление параметров зарубежных моделей с российской
правовой моделью позволило определить степень унификации таможенного
законодательства России с другими национальными законодательствами и
конвенционными нормами.
Не в последнюю очередь, выбор темы продиктован необходимостью анализа
преемственности норм таможенных кодексов РФ 1993 г. и 2003 г., позволяющего выявить
совокупность их положительных и отрицательных регулирующих качеств.
Применительно к ТК РФ 2003
г. этот анализ особенно актуален в связи с тем, что дает
возможность определить направления дальнейшего совершенствования механизма
таможенного оформления (упрощения и ускорения операций) при одновременном
обеспечении адекватного уровня защиты социально-экономических и политических
интересов страны при помощи средств таможенного регулирования.
Недостаточный уровень сравнительно-правового анализа таможенных процедур, а
равно отдельных теоретико-правовых аспектов таможенного оформления обусловили
выбор темы исследования.
Состояние научной разработанности темы, теоретическая основа и круг
используемых источников. Границы данного диссертационного исследования
обусловлены относительно непродолжительным, с 1.01.04, периодом действия нового
ТК РФ, существующими на сегодня объемом новых теоретических работ и практикой
деятельности таможенных органов РФ по таможенному оформлению и таможенному
контролю в условиях нового таможенного закона. При этом базу исследования
составляет и нормативный и теоретический материал, накопленный за 10 лет
действия ТК РФ 1993 года.
Исследование различных аспектов таможенного оформления в условиях действия ТК
РФ 1993
г. сосредоточивалось, преимущественно, на раскрытии
структуры, механизма и технологий таможенной процедуры. Недостаточное внимание
уделялось осмыслению теоретических основ таможенного оформления, вопросам
выявления соответствия материальных и процессуальных норм ТК РФ существовавшей
практике таможенного
5
оформления, исследованию значения конвенционных принципов в правовом
регулировании таможенных процедур.
Анализу концептуальных основ Таможенного кодекса 1993 г., его ключевых
особенностей и правовых новелл посвящены работы таких авторов, как О.Е. Зверева,
А.Н. Лисова, Ю.Н. Нечаева, Д.О. Осинцева, В.П. Печерского, В.Г. Храбскова.
Вопросы структуры, механизма и технологии таможенного оформления как
института таможенного права России рассматриваются в рамках фундаментальных
основополагающих работ Д.Н. Бахрахом, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Драгановым, А.Ф.
Ноздрачевым, И.В. Тимошенко, СВ. Халиповым и другими авторами.
В работах Н.А. Голощапова, А.В. Кулешова, А.Н. Мячина, В.М. Назаренко, К.С.
Назаренко, СЮ. Соболевской, О.В. Суходольской раскрываются правовые основы
организации, механизм и технологии производства таможенного оформления,
особенности операции декларирования и заполнения процедурных документов
применительно к конкретным таможенным режимам.
Современный актуальный подход к пониманию таможенного оформления как элемента
административного процесса и административного режима формулируется в работах
Д.Н. Бахраха, СВ. Кивалова.
Исследованию отдельных правовых проблем таможенного оформления и способов
совершенствования таможенных процедур в системе Таможенного кодекса РФ
1993 г.
посвящены работы Г.И. Бякина, П.В. Волынского, В.В. Головина, Н.И. Гусева, А.В.
Кулешова, А.В. Меретина, В.Г. Панскова, А.Г. Суокас, Г.Е. Фельдмана, Н.В.
Ширкуновой.
Вопросы использования информационных технологий таможенного оформления и
таможенного контроля освещаются в работах А.Д. Ершова, В.И. Луконькина, А.В.
Коровина, Н.А. Красновой, В.А. Шамахова и др.
Анализ некоторых новелл ТК РФ 2003 г. представлен в работах Ю.Ф.
Азарова, О.Ю. Бакаевой, Г.В. Баландиной, Я.И. Моравека, СВ. Омельченко, М.А.
Селивановой, А.В. Сизова и др.
На фоне существенного недостатка теоретических и практических работ в области
международного таможенного права, таможенного права зарубежных стран
исследование различных аспектов таможенных процедур нашло отражение в трудах
В.В. Безбаха, К.Г. Борисова, А.Д. Ершова, С.С. Жамкочьяна, О.В. Иванова, К.К.
Сандровского, Л.М. Энтина. Здесь необходимо отметить, что вопросы таможенных
процедур в системе международного права и таможенного права в различных
национальных правовых системах, за редким
6
исключением, рассматриваются в общем плане без должной теоретической
проработки и необходимого уровня систематизации.
Теоретическую основу диссертации образуют положения о таможенном оформлении
как о сложном таможенном производстве в системе административного процесса,
охватывающем совокупность всех таможенных операций, совершаемых таможенными
органами в целях оформления помещения товаров и транспортных средств под
таможенный режим.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации,
Таможенные кодексы Российской Федерации 1993 и 2003 годов, федеральные законы
Российской Федерации, нормативно-правовые акты Государственного таможенного
комитета Российской Федерации и правовые акты Федеральной таможенной службы
Российской Федерации, конвенционные нормы и принципы международного таможенного
права, нормы таможенного законодательства Европейского Сообщества, акты
таможенного законодательства Великобритании и Японии. Целый ряд указанных
законодательных актов отсутствует в русском переводе и, соответственно, не имеют
комментариев в отечественной юридической литературе, что осложнило работу,
поскольку вынудило диссертанта давать собственные переводы и комментарии.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные
отношения, возникающие при осуществлении процедур таможенного оформления товаров
и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской
Федерации.
Предметом исследования является комплекс социальных, политико-правовых и
юридических факторов, обусловливающих эволюцию процедур таможенного оформления в
условиях действия Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 года.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является
сравнительно-правовой, ретроспективный и формально-юридический анализ
формирования и развития представлений юридической науки и практики о процедурах
таможенного оформления.
Предмет и цель диссертации обусловили следующие задачи исследования:
выявление теоретико-правовой природы таможенного оформления и определение
содержания таможенного оформления как юридической категории;
характеристика процедурно-правовых моделей таможенного оформления зарубежных
стран (на примере Европейского Сообщества и Японии);
7
сравнительно-правовой анализ механизма таможенного оформления в РФ в период
становления рыночной экономики (ТК РФ 1993 г. и международное
таможенно-правовое регулирование);
исследование правоприменительной практики по ТК РФ 1993 г. как предпосылки
изменения таможенного законодательства;
сравнительно-правовой анализ современного механизма таможенного оформления в
РФ (ТК РФ 2003
г. и международное таможенное право, ТК РФ
2003 г.
и ретроспектива таможенного регулирования в России);
выявление недостатков и пробелов правового регулирования процедур таможенного
оформления в системе ТК РФ 2003 года;
выработка предложений по совершенствованию регулирования таможенного
оформления в системе ТК РФ 2003 года.
Методологическую основу диссертации составили системный подход,
диалектический метод, ряд общенаучных методов, а также частно-научные методы
(сравнительного правоведения, историко-юридического описания). Их совокупное
применение позволило исследовать объект в системной взаимосвязи его различных
элементов и свойств и в эволюционном движении.
Формулируя выводы и предложения, диссертант в качестве эмпирической базы
опирался на обобщение опубликованных в 1993-2003 гг. нормативно-правовых актов
Государственного таможенного комитета РФ по таможенному оформлению. В ходе
исследования анализировались опыт деятельности таможенных органов по
производству таможенного оформления в регионе Северо-Западного таможенного
управления, опыт работы российских складов временного хранения в условиях
трансформации технологий таможенного оформления, а также деятельность таможенных
служб зарубежных стран при осуществлении процедур таможенного оформления
(Великобритания, Япония).
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одним из
первых комплексных сравнительно-правовых исследований таможенного оформления в
системе ТК РФ 2003 года. Новаторской особенностью исследования является
параллельный сравнительно-правовой анализ таможенного оформления: в системе норм
и принципов международного таможенного права и таможенного права ЕС и норм
таможенного законодательства РФ 1993 и 2003 годов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
8
1.Таможенное оформление является интегрированным таможенным производством в
системе административного процесса, включающим разветвленную подсистему
таможенных процедур. Его сложность обусловлена следующими факторами:
- наличием в нем таможенных процедур, осуществляемых таможенными органами и
заинтересованными лицами до заявления сведений, необходимых в целях оформления
таможенного режима (1); процедур оформления таможенного режима: таможенного
декларирования, документального контроля, выпуска товаров (2); процедур и
операций, связанных с уплатой таможенных платежей (3).
- сложной документально-процедурной деятельностью, направленной на
документальное закрепление юридически значимых действий с товарами и
транспортными средствами при их перемещении через таможенную границу РФ;
- параллельным осуществлением контрольно-принудительных мер таможенного
контроля.
2.Необходимо осуществить нормативно-правовое разграничение в ТК РФ
2003 г.
процедур таможенного оформления и таможенного контроля. В рамках второго этапа
административной реформы представляется необходимым разграничить таможенное
оформление и таможенный контроль на основе закрепления за таможенным оформлением
статуса «государственной таможенной услуги», а за таможенным контролем
-административно-процедурного механизма обеспечения соблюдения таможенного
законодательства.
3.Национальная модель таможенного оформления не устанавливает сугубо
индивидуального механизма реализации материальных норм, который бы существенно
отличал ее от других моделей, либо оказывал трансграничное воздействие на
таможенные законодательства других стран. Модели таможенного оформления ЕС,
Японии и России являются национальными производными от универсальной модели,
которая в настоящее время представляет собой совокупность норм и принципов,
выработанных в рамках международных межправительственных организаций в сфере
таможенного дела и заключенных в системе многосторонних международных договоров.
Наличие универсальной модели - залог успешного решения задачи унификации и
гармонизации таможенного законодательства.
4.ТК РФ 1993
г. - это федеральный таможенный закон переходного периода,
обеспечивающий на основе международно-правовых принципов регулирования
таможенных процедур их модернизацию и адаптацию к практике таможенного дела
путем оперативного
9
регулирования правовыми актами федерального органа исполнительной власти,
уполномоченного в области таможенного дела, что определило негативные тенденции
расширения сферы ведомственного нормотворчества.
5.Нормотворческая деятельность Государственного таможенного комитета РФ,
порождающая огромный массив нормативно-правовых актов, приводила к
ограниченности и дестабилизации правового регулирования таможенных процедур в
системе ТК РФ 1993 года.
6.Основным механизмом совершенствования и стабилизации таможенного
регулирования стала кодификация процедурных таможенных норм в ТК РФ
2003 г.
в соответствии с международно-правовой доктриной в области регулирования
таможенных процедур, формируемой на базе новых конвенционных норм Всемирной
торговой организации и Всемирной таможенной организации.
7.Современная правоприменительная практика демонстрирует недостаточную
эффективность конвенционного международно-правового регулирования, воспринятого
ТК РФ 2003 года в области таможенных процедур при решении задач экономической
политики Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения и
выводы работы развивают теоретические представления о правовых основах
таможенного оформления и сравнительно-правовое направление в исследовании
таможенных процедур и могут быть использованы как в дальнейших исследованиях по
данной проблематике, так и при подготовке изменений и дополнений в действующее
таможенное законодательство РФ.
Диссертационное исследование может служить пособием для подготовки слушателей
учебных заведений при изучении соответствующих разделов по курсам
«Административное право», «Таможенное право», «Международное право», «Основы
внешнеэкономической деятельности».
Апробация работы. Материалы и результаты исследования были представлены на
научных конференциях и форумах в Северо-Западной Академии государственной
службы. В их числе: «Власть и управление в современном мире», «Государственная
власть и местное самоуправление в России: история и современность»,
«Административная реформа в России: концепция и пути реализации».
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в
опубликованных работах.
Материалы исследования были апробированы в ходе преподавания иностранного
(английского) языка на факультетах «Международные отношения» и «Юриспруденция» в
Санкт-Петербургском Институте внешнеэкономических связей, экономики и права.
10
При подготовке исследования осуществлялся перевод с иностранного
(английского) языка и проводился анализ аутентичности правовых источников
регулирования таможенных процедур в правовых системах ЕС и Японии.
Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры
административного и уголовного права юридического факультета СЗАГС.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав,
объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка и двух
приложений.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность проведенного исследования,
оценивается степень изученности проблемы, определяются цель и основные задачи
исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость.
В первой главе - «Механизм таможенного оформления в правовом обеспечении
таможенного дела» - рассматривается юридическое содержание категории «таможенное
оформление» с применением различных подходов к осмыслению ее правовой природы,
анализируются нормативные модели регулирования таможенного оформления в правовых
системах различных государств.
В первом параграфе - «Теоретико-правовая сущность таможенного оформления»
-проанализированы и подвергнуты критике имеющиеся взгляды на таможенное
оформление, согласно которым оно может являться синонимом таможенного контроля
(В.Г. Драганов, А.Ф.Ноздрачев), составлять элемент общего таможенного режима
(Д.Н.Бахрах, Ю.А. Тихомиров), а также выступать одной из стадий таможенного
производства в системе административного процесса (Д.Н.Бахрах, СВ. Кивалов).
Исследован вопрос о соответствии представленных теоретических позиций положениям
ТК РФ 2003 года.
Существенным недостатком ТК РФ 2003 г. является отсутствие определения
понятия «таможенное оформление», которое в ТК РФ 1993 г. являлось основной процедурной
категорией и рассматривалось как «процедура помещения товаров и транспортных
средств под таможенный режим и завершение действия этого режима после совершения
всех необходимых таможенных операций».
Можно считать, что отсутствие дефиниции таможенного оформления при наличии
таможенных отношений, охватываемых данным термином (подраздел 1 раздела 2 ТК
РФ), обусловлено, во-первых, формальным воспроизведением ТК РФ
2003 г.
положений международного права и прежде всего таможенного права ЕС в части
системы категорий и понятий, а во-вторых, - существенным пересмотром концепции
таможенных процедур в
11
таможенном деле РФ и выделением в ТК РФ 2003 г. системы таможенных процедур,
включающей в себя таможенное оформление, таможенные режимы и специальные
таможенные процедуры.
Анализ положений ТК РФ 2003
г. и доктринальных определений позволяет говорить о
таможенном оформлении как о таможенном производстве, направленном на оформление
специального таможенного режима товаров и транспортных средств. При этом
поскольку категория таможенного режима получила в системе действующего Кодекса
процессуальное содержание - «таможенная процедура», то правомерно
констатировать, что из-за наличия многих таможенных режимов, таможенное
оформление может рассматриваться как совокупность таможенных производств,
обусловленных конкретной процессуальной спецификой помещения товаров и
транспортных средств под определенный таможенный режим.
С точки зрения целевой характеристики, можно сделать вывод, что таможенное
оформление не исчерпывается помещением товаров под таможенный режим. Оно может
быть направлено на выполнение иных операций, в равной степени важных для
дальнейшего помещения товаров и транспортных средств под таможенный режим
(например, помещение товаров на склад временного хранения, внутренний таможенный
транзит).
Таможенное оформление неразрывно связано с разнообразной по своему объему,
форме, целям и субъектному составу документально-процедурной деятельностью.
Документально-процедурная деятельность таможенных органов как деятельность,
направленная на формирование таможенной документации, классифицирована в работе
по следующим основаниям: по субъекту; по использованию в отношении производства
документов специальных средств и технологий; по процедуре подачи документов; по
форме представления и способу обеспечения документооборота.
Анализ соотношения таможенного оформления и таможенного контроля показывает,
что непосредственное административно-процессуальное содержание таможенного
оформления и в системе ТК РФ 1993 г., и в системе ТК РФ
2003 г.
составляет документирование результатов таможенного контроля. Однако если по ТК
РФ 1993
г. основное таможенное оформление имело стадийность
(этапность), то в системе нового таможенного законодательства РФ основному
таможенному оформлению соответствует документальный контроль, а иным этапам
основного таможенного оформления -таможенные операции с иным контрольным
содержанием.
12
Осуществление в ходе таможенного оформления таможенных операций с контрольным
содержанием обусловливает необходимость разграничения таможенного оформления и
таможенного контроля.
В отличие от таможенного оформления таможенный контроль как «совокупность
мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения
таможенного законодательства РФ» связан с применением мер административного
принуждения. Результат контрольно-принудительных мер таможенного контроля
определяет результат таможенного оформления как таможенного производства по
оформлению помещения товаров под таможенный режим.
В соответствии с целями административной реформы в Российской Федерации в
2006-2008 годах на современном этапе развития отечественного таможенного дела на
первый план выходит задача повышения качества таможенного регулирования, решение
которой обеспечит условия для привлечения инвестиций в российскую экономику,
поступления доходов в федеральный бюджет, защиту отечественных
товаропроизводителей, охрану объектов интеллектуальной собственности. При этом
ключевым универсальным международно-правовым принципом выступает стандартизация,
совершенствование таможенного законодательства, разработка норм, правил и
процедур с учетом международных стандартов.
Учитывая принципы и задачи административной реформы, а также имеющийся
законодательный опыт, целесообразно нормативно разграничить таможенное
оформление и таможенный контроль на основе закрепления за первым статуса
«государственной таможенной услуги», предоставление которой будет сопряжено с
необходимостью соблюдения таможенного законодательства, а за вторым -
административно-процессуального механизма обеспечения соблюдения таможенного
законодательства.
Таким образом, таможенное оформление обоснованно рассматривать как
интегрированное таможенное производство в системе административного процесса.
Оно характеризуется наличием разветвленной подсистемы таможенных процедур,
многоплановой документально-процедурной деятельностью, параллельным
осуществлением контрольно-принудительных мер таможенного контроля.
Во втором параграфе - «Процедурные модели таможенного оформления в системе
международного таможенного права» - рассматриваются процедуры таможенного
оформления на примере Европейского Сообщества, Японии и России. Под моделью
понимается совокупность правовых признаков и принципов действий таможенных
органов и
13
заинтересованных лиц, направленных на помещение товаров и транспортных
средств под таможенный режим.
Последовательность административных процедур при перемещении товаров и
транспортных средств через таможенную границу выглядит в исследуемых моделях
схожим образом и включает в себя ввоз товаров на таможенную территорию;
предъявление товаров таможне; временное хранение; декларирование и разгрузку
товаров; помещение товаров под таможенный режим; выпуск товаров. Для моделей ЕС,
Японии и России характерны общие элементы, которые способствуют упрощению и
ускорению таможенного контроля на различных этапах таможенного оформления
(электронное декларирование, предварительные классификационные решения и решения
о происхождении товаров, рассрочка уплаты таможенных платежей, предварительное
декларирование, упрощенные процедуры для уполномоченных лиц). Во всех моделях
отмечается единая международно-правовая основа регулирования порядка определения
таможенной стоимости (статья VII Генерального соглашения по тарифам и торговле
(далее - ГАТТ)), общие формы и методы таможенного контроля, предусматривающие, в
частности, контроль после выпуска товаров и проведение таможенного аудита,
наличие правовых основ использования информационных (компьютерных) систем и
технологий обработки таможенных деклараций и производства таможенных
операций.
Наличие у всех моделей общей системы таможенных процедур, схожесть
процессуальных норм таможенного оформления, подверженность процедур таможенного
оформления всестороннему конвенционному регулированию позволили сделать
следующие выводы.
Во-первых, национальная модель таможенного оформления не устанавливает сугубо
индивидуального механизма реализации материальных норм, который бы существенно
отличал ее от других моделей, либо оказывал трансграничное воздействие на
таможенные законодательства других стран. Во-вторых, модели таможенного
оформления ЕС, Японии и России являются национальными производными от
универсальной модели, которая в настоящее время представляет собой совокупность
норм и принципов, выработанных в рамках международных межправительственных
организаций в сфере таможенного дела и заключенных в системе многосторонних
международных договоров. Наличие универсальной модели - залог успешного решения
задачи унификации и гармонизации таможенного законодательства. Особенности
таможенного оформления в конкретном государстве позволяют адаптировать модель к
практическим условиям и показывают уровень развития таможенной системы.
14
Во второй главе - «Регулирование механизма таможенного оформления по
Таможенному кодексу 1993 года» - проведено исследование факторов,
предопределивших концепцию и нормативный «облик» ТК РФ 1993 г., осуществлен
сравнительно-правовой анализ механизма таможенного оформления в системе ТК РФ
1993 года. Рассмотрены проблемы десятилетней правоприменительной практики на
основе ТК РФ 1993
г., сохранившие актуальность в настоящее время.
В первом параграфе - «Политико-правовые задачи таможенного кодекса Российской
Федерации 1993 года» - анализируется комплекс политических, социальных,
экономических и правовых задач, решавшихся на основе ТК РФ 1993 г. как закона
переходного периода.
Политические задачи были связаны с необходимостью создания механизма
таможенного регулирования в условиях перехода экономики России на рыночные
отношения, становления таможенной службы РФ и расширения сети таможенных
учреждений, организации процесса перемещения товаров и транспортных средств
через таможенную границу РФ в условиях необустроенности государственных границ
на пространстве бывшего СССР.
Экономические задачи включали в себя утверждение нового перечня товаров,
работ и услуг, экспорт которых лицензируется и квотируется, предложения по
порядку налогообложения экспортно-импортных операций, а также размеров ставок
налогообложения и таможенных тарифов, то есть включение новых рыночных
механизмов [2].
Задачи правового обеспечения были связаны с необходимостью создания новой и
эффективной нормативно-правовой базы по таможенному делу, адекватно отражающей
трансформацию экономической системы, создание рыночных институтов и
либерализацию
ВЭД.
Правоохранительные задачи диктовались резким возрастанием числа
правонарушений, связанных с незаконным перемещением товаров и транспортных
средств, валютных ценностей, предметов старины и требовали отражения в нормах ТК
РФ вопросов наказания за совершение таможенных преступлений и административных
правонарушений, а также системного урегулирования юрисдикционной деятельности
таможенной службы.
15
Таким образом, разработка и принятие ТК РФ 1993 г. происходили в условиях начала
глубоких экономических реформ, напряженной социально-политической обстановки,
перестройки системы государственного управления, а также процесса становления
таможенной службы РФ. Неоднозначность перспектив социально-экономического
развития, отсутствие практического опыта работы в системе рыночной экономики,
недостаточность опыта правового регулирования таможенных отношений в контексте
либеральной модели торгово-экономических связей предопределили переходный
характер ТК РФ 1993 года. ТК РФ 1993 г. стал первым таможенным законом
РФ, призванным регулировать общественные отношения, складывающиеся по поводу
перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу в условиях
отмены монополии внешней торговли и утверждения рыночных механизмов. В этой
связи он был запрограммирован на верификацию заложенных в нем норм и принципов,
на проверку жизнеспособности в системе регулирования международной торговли и
новых задач государственного регулирования внешнеторговой деятельности РФ.
Как законодательный акт, нацеленный на интеграцию России в систему
мирохозяйственных связей и максимальное содействие расширению
внешнеэкономических связей страны, ТК РФ 1993 г. объективно должен был отвечать
общепризнанным нормам международного таможенного права, а также предусматривать
систему таможенных процедур и механизмов, используемых в процессе международного
торгового обмена между экономически развитыми государствами. Кроме этого,
региональная специфика внешнеэкономических связей РФ предопределяла
необходимость интенсификации торгово-экономических отношений с
государствами-членами Европейского Сообщества (далее -ЕС). Это требовало учета в
нормах ТК РФ 1993
г. правовых особенностей регулирования таможенных процедур
в рамках Таможенного союза ЕС, совмещения правовых параметров таможенного дела
РФ с системой таможенно-правового регулирования, закрепленной в рамках
Таможенного кодекса ЕС и в других актах таможенного законодательства ЕС, в
частности, Постановления о выполнении Таможенного кодекса ЕС (ПОВТК ЕС).
В работе показано, в какой мере ТК РФ 1993 г. как кодекс переходного периода
воспринял конвенционные нормы международного таможенного права и нормы
таможенного законодательства ЕС в части регулирования таможенных процедур.
Второй параграф - «Механизм таможенного оформления в системе процедурных норм
Таможенного кодекса РФ 1993 года» - посвящен сравнительно-правовому анализу
механизма таможенного оформления в системе ТК РФ 1993 года.
16
Одним из основных принципов перемещения товаров и транспортных средств по ТК
РФ 1993
г. являлось обязательность таможенного оформления и
таможенного контроля (ст. 26). В отличие от источников международного права и
таможенного права ЕС ТК РФ 1993 г. содержал определение процедуры
таможенного оформления, под которой понималась «процедура помещения товаров и
транспортных средств под определенный таможенный режим и завершение действия
этого режима».
Механизм и структура процедур таможенного оформления по ТК РФ
1993 г.
проявляет значительное соответствие Международной Конвенции об упрощении и
гармонизации таможенных процедур (далее - Конвенции Киото), выделяющей
«таможенные формальности, предшествующие подаче декларации на товары» и этап
«подачи декларации».
Аналогично Конвенции Киото и ТК ЕС Таможенный кодекс РФ 1993 г. регулировал такие
предварительные операции, как представление товаров таможне (ст. 142 ТК),
доставку товаров под таможенным контролем (ст. 140 ТК), подачу краткой
декларации (ст. 143 ТК РФ), помещение товаров на склад временного хранения (гл.
23 ТК). Структура основного таможенного оформления, включающая в себя этапы
приема, регистрации и учета таможенных деклараций; контроля за правильностью
определения кода товара в соответствии с Товарной номенклатурой
внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД) России и страны происхождения, а также
за соблюдением законодательства РФ, устанавливающего запреты и ограничения;
валютного контроля и контроля таможенной стоимости; контроля таможенных
платежей; таможенного досмотра и выпуска, во многом совпадает с общей структурой
таможенных процедур по смыслу Конвенции Киото.
На этапе подачи декларации ТК РФ 1993 г. демонстрировал соответствие
конвенционным нормам в части возможности заявления сведений о товарах и
транспортных средствах в письменной, устной, электронной или иной форме (ст.
169), применения упрощенных форм декларирования (ст. 177, 178), возможности
продления сроков подачи таможенной декларации (ст. 171), изменения, дополнения и
изъятия таможенной декларации (ст. 176).
Источником процедуры принятия предварительных решений по ТК РФ (гл. 53)
являлись нормы ТК ЕС и ПОВТК в части предоставления юридически обязательной
информации о тарифной классификации (ВТ1) и происхождении (В01) товаров (ст. 12
разд. 3 ТК ЕС, гл. 1-5 разд. I ПОВТК). Однако в отличие от ТК ЕС, ТК РФ
предусматривал принятие предварительных решений также по таможенной стоимости,
размерам таможенных платежей и по другим вопросам применения актов
законодательства РФ по
17
таможенному делу (ч. 1 ст. 393), устанавливал взимание платы за принимаемое
решение (ч. 2 ст. 393), определял срок действия предварительного решения в один
год (ст. 395).
Основой для исчисления таможенной пошлины, акцизов и таможенных сборов
является таможенная стоимость товаров и транспортных средств, определяемая в
соответствии с Законом РФ «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 года. В названном
Законе установлено, что система определения таможенной стоимости (таможенной
оценки) товаров основывается на общих принципах таможенной оценки, принятых в
международной практике (п. 1 ст. 12). Актом, устанавливающим
международно-правовую основу регулирования вопросов таможенной стоимости,
является Соглашение о применении статьи VII Генерального соглашения по тарифам и
торговле (ГАТТ), многие нормы которого воспроизведены в российском законе.
ТК РФ (гл. 20) включал значительное количество норм, содержащихся в
Конвенции, ТК ЕС в области исчисления и уплаты таможенных платежей, а также
условий возникновения обязательств по их уплате. В их числе нормы о
предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты таможенных платежей (ст. 121), о
взыскании таможенных платежей (ч. 1 ст. 124), о возможности возврата излишне
уплаченных или взысканных платежей (ст. 125), о гарантиях и обеспечении уплаты
таможенных платежей (ст. 122). В то же время ТК РФ предписывал предоставление
отсрочки или рассрочки уплаты таможенных платежей в исключительных случаях (ч. 1
ст. 121), а также взимание процентов по ставкам, устанавливаемым Центральным
банком РФ по предоставляемым этим банком кредитам (ч. 5 ст. 121).
Основное таможенное оформление завершалось путем принятия решения о выпуске
товаров и транспортных средств либо о невозможности их выпуска. Особенностью ТК
РФ 1993
г. являлось то, что он не выделял выпуск в качестве
отдельного объекта правового регулирования, как это сделано в Конвенции Киото и
ТК ЕС, но аналогично ТК ЕС ТК РФ предусматривал проведение таможенного контроля
после выпуска товаров и транспортных средств (ч. 1 ст. 193).
Таможенное законодательство России переходного периода включало и такое
концептуальное положение Конвенции Киото, как использование системы управления
рисками при производстве таможенного контроля и таможенного оформления.
Таким образом, ТК РФ 1993
г. проявлял высокий уровень соответствия конвенционным
нормам и нормам ТК ЕС и являлся законом развитого в таможенно-правовом отношении
государства. Акцент правового регулирования был сделан на дальнейшее
совершенствование технологий таможенного оформления и таможенного
18
контроля, сокращение времени на производство таможенного оформления, а также
на повышение эффективности таможенного контроля. Развиваясь в этом ключе,
нормативная правовая база эволюционировала по пути восприятия из зарубежного
опыта новых элементов и технологий таможенного оформления. Однако реализация
дополнительных операций неизменно приводила к усложнению таможенных
процедур.
В третьем параграфе - «Практические проблемы применения Таможенного кодекса
Российской Федерации 1993 года (процедурный аспект)» - рассматриваются вопросы
практической реализации процедурных положений ТК РФ 1993 года.
Несмотря на то, что ТК РФ 1993 г. появился в начале системных
реформ, его действие позволило обеспечить заложенную в Конституции РФ гарантию
единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и
финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.
Многие положения Кодекса 1993
г. получили позитивные оценки, большинство из которых
отечественными исследователями связывается с тем, что он имел четко выраженную
экономическую направленность, структурно и содержательно был ориентирован на
Таможенный кодекс ЕС, отличался полнотой регулирования составляющих таможенного
дела, обусловил значительное обновление таможенного права РФ. На протяжении
всего срока действия Кодекса отмечалась устойчивая положительная динамика
пополнения доходной части федерального бюджета. Доля таможенных платежей в ВВП
России в 2000-2003 годах стабильно превышала уровень 5%, а в доходной части
федерального бюджета на протяжении последних лет составляла 40%.
Таким образом, основной таможенный закон страны достаточно адекватно выражал
новую систему экономических отношений, вводя многие институты таможенного дела,
никогда не применявшиеся в советский период и выступал эффективным инструментом
фискальной политики государства.
Вместе с тем за десятилетие функционирования ТК РФ 1993 г. по мере развития
таможенного дела отчетливо обозначились недостатки и пробелы в правовом
регулировании таможенных отношений, оформились основные аргументы критики по
поводу реализации отдельных норм. В ТК РФ содержалось более 80 отсылочных норм,
в том числе регулирующих представление документов и дополнительных сведений,
необходимых для таможенных целей, порядок взятия проб и образцов товаров, сроки
и порядок их исследования, а также распоряжения ими, случаи и условия применения
упрощенного порядка таможенного оформления. Это создавало почву для расцвета
ведомственного нормотворчества. Существенной проблемой правового регулирования в
системе ТК РФ 1993
19
г. стал рост числа нормативных правовых актов, издаваемых ГТК России.
Интенсивность правотворческой деятельности и расширявшийся круг общественных
отношений, по которым ГТК России осуществлял издание нормативных правовых актов,
дали основание говорить в юридической литературе о феномене «ведомственного
права» в регулировании таможенных отношений.
ТК РФ 1993
г. отличало наличие значительного числа норм, допускающих
совершение административно-правовых действий по субъективному усмотрению
таможенных органов.
Не в пользу участников ВЭД ТК РФ 1993 г. регулировал возможность
получения информации и консультации по таможенным вопросам.
Одной из ключевых проблем таможенного дела РФ на протяжении всех 90-х годов
XX века являлась продолжительность таможенного оформления. Большая
продолжительность таможенного оформления обусловливает рост как временных,
материальных, людских и финансовых затрат таможенных органов, так и издержек
участников ВЭД.
Проблемы правового регулирования в системе ТК РФ 1993 г. также возникали в
связи недостаточной правовой регламентацией использования таможенных режимов, в
частности, режимов переработки на таможенной территории и временного ввоза.
В целом, несмотря на высокую степень соответствия ТК РФ 1993 г. конвенционным нормам
международного права, к концу 90-х годов в свете переговорного процесса по
вступлению России во Всемирную торговую организацию потребовалось привести их в
максимально полное соответствие с нормами соглашений, входящих в Заключительный
акт Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Кроме этого,
наметилось существенное отставание ТК РФ 1993 г. от конвенционных новелл,
выработанных позднее в рамках Всемирной таможенной организации.
Помимо замедления в восприятии конвенционных норм ТК РФ 1993 г. проявил отставание и
от общего уровня развития федерального законодательства РФ, так или иначе
регулирующего сферу внешнеэкономической деятельности. Нормы ТК РФ постепенно
стали входить в противоречие с принятыми позднее нормами Гражданского,
Уголовного, Налогового, Бюджетного кодексов РФ, а также Кодекса РФ об
административных правонарушениях. Внесенные в ТК РФ 1993 г. изменения не смогли
преодолеть потребность качественного пересмотра ТК РФ.
Таким образом, анализ правовых основ механизма таможенного оформления товаров
и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу, эволюции
нормативной
20
правовой базы в области регулирования таможенного оформления и обозначенных
проблем правового регулирования дают основания оценивать ТК РФ
1993 г.
как документ «переходного периода». Инновационность многих норм и институтов ТК
РФ 1993
г. не опиралась на какую-либо правоприменительную практику
предыдущих лет и не могла иметь достаточной отечественной эмпирической базы для
формирования адекватных и эффективных норм регулирования таможенных отношений в
новых экономических условиях. Одновременно ТК РФ 1993 г. составил правовой фундамент для
последующей выработки новых норм с учетом стратегических направлений
качественной модернизации таможенного дела РФ и необходимости гармонизации
таможенного законодательства РФ с принципами международного таможенного права. В
этой связи ТК РФ 1993
г. представлял собой неотъемлемый плацдарм эволюции
нормативных правовых актов, обеспечивающих переход к более развитому таможенному
законодательству, рассчитанному на расширение внешней торговли РФ и учитывающему
потребности участников ВЭД в упрощении и ускорении процедур таможенного
оформления и таможенного контроля.
В третьей главе - «Модернизация механизма таможенного оформления в Таможенном
кодексе Российской Федерации 2003 года» - рассмотрены ключевые направления
модернизации таможенного оформления в системе ТК РФ 2003 г., а также проведен
анализ проблем, связанных с правовым регулированием таможенных отношений в
условиях нового таможенного закона.
В первом параграфе - «Правовые новеллы регулирования таможенных процедур в
контексте новой стратегии таможенного дела» - проведен анализ основных факторов
трансформации таможенного законодательства РФ, а также исследованы ключевые
новеллы в правовой регламентации процедур таможенного оформления в системе ТК РФ
2003 года.
Несмотря на необходимость проведения планомерной реформы в таможенной сфере,
осуществить переход к новому таможенному законодательству и модернизации
таможенного механизма на протяжении 90-х годов XX в. оказалось крайне сложно.
Экономическая, политическая и социальная нестабильность, отмечавшаяся на
протяжении нескольких лет, ограничивала возможности качественной трансформации
правовой основы таможенной системы и принятия новой правовой доктрины
таможенного дела.
Формирование благоприятной экономической конъюнктуры, финансовое оздоровление
и политическая стабилизация в России на рубеже 2000-2001 гг. создали предпосылки
для смены приоритетов: отхода от обеспечения собираемости таможенных платежей
как единственного ключевого направления развития таможенной системы. Становилось
все более очевидным, что фискальные задачи оттесняют на второй план иные
21
значимые внутренние экономические факторы (рост деловой активности,
благоприятную экспортную конъюнктуру и др.), которые могут быть реализованы
средствами таможенного регулирования.
В ходе подготовки России к вступлению во Всемирную торговую организацию
критериями качества таможенного администрирования выдвинулись ускорение
таможенного оформления, прозрачность и предсказуемость для участников ВЭД
действий таможенных органов, партнерский подход в отношениях таможенных органов
с участниками ВЭД. Соответственно, основным направлением деятельности ГТК России
становилось совершенствование таможенного администрирования в РФ, связанного с
таможенными процедурами. Согласно Целевой программе развития таможенной службы
РФ на 2001-2003 годы достижение этой цели планировалось осуществить посредством
упрощения процедур таможенного оформления и таможенного контроля, максимального
развития информационных технологий и автоматизированных систем управления,
развития института таможенных брокеров, развития партнерских отношений между
таможенными органами и деловыми кругами, усиления борьбы с коррупцией.
Вступление в силу ТК РФ 2003 г. знаменовало собой принятие
новой доктрины таможенного дела, устанавливающей принципиально новые приоритеты,
подходы и технологии таможенного дела. Как отмечалось в Целевой программе
развития таможенной службы РФ на 2004-2008 годы, «с введением ТК РФ на первый
план выдвигается задача регулирования ВЭД. Таможенная служба РФ становится одним
из важнейших инструментов улучшения эффективности внешней торговли,
макроэкономической ситуации в целом. При этом фискальная функция таможенной
службы отодвигается в ряд прочих приоритетов». Одним из последних является
переход на новую систему организации таможенного оформления и таможенного
контроля.
Таким образом, на первый план вышел комплекс проблем процедурного
характера.
В ТК РФ 2003
г. внесен ряд важных структурных изменений, в результате
которых закон приобрел существенную процедурную составляющую. Предметом самого
значительного раздела ТК РФ 2003 г. (раздела II) являются
таможенные процедуры (главы 8-26).
Значение процедурной части ТК РФ 2003 г. основывается на концептуальном
принципе, согласно которому таможенное оформление не может являться нетарифной
мерой регулирования перемещения товаропотоков через таможенную границу.
В отличие от ТК РФ 1993
г. новый Кодекс подробно регламентирует процедуру
разрешения таможенного органа на совершение таможенных операций,
представление
22
документов и сведений, необходимых для таможенного оформления,
предусматривает необходимость уведомления таможней лица о причинах отказа в
принятии документов, исключает возможность использования нормативных правовых
актов, не доступных для непосредственного пользования участников ВЭД.
Одной из ключевых новелл ТК РФ 2003 г., обусловленных содержанием
Конвенцией Киото, является использование предусмотренных ст. 68 специальных
упрощенных таможенных процедур для отдельных лиц.
Значительное количество изменений внесено в процедуру декларирования товаров.
В частности, новый ТК РФ исчерпывающе определяет перечень случаев, когда товары
подлежат декларированию. Появились новые формы декларирования, урегулирована
процедура предварительного декларирования товаров, конкретизирован перечень
основных сведений, которые могут быть указаны в таможенной декларации,
закреплена возможность подачи таможенной декларации любому таможенному органу,
правомочному принимать таможенные декларации. В отличие от ТК РФ
1993 г.
в новом ТК РФ существенно расширены права и сокращен круг обязанностей
декларантов. Установлена прямая норма, регламентирующая продление сроков подачи
декларации, сформулирован исчерпывающий перечень документов, представляемых при
декларировании товаров, определен закрытый перечень случаев, когда таможенный
орган может отказать в принятии таможенной декларации в день ее получения.
Однако новый ТК РФ оказался одновременно и документом, содержащим
недоработки, обнаружившееся еще до введения его в действие.
В ТК РФ непоследовательно воспроизведены подходы ТК ЕС в части
структурирования правовых норм, регулирующих тарифную классификацию товаров,
происхождение товаров, таможенную стоимость. В ТК РФ 2003 г. законодатель
разъединил категории тарифной классификации, страны происхождения и таможенной
стоимости. Это представляется не обоснованным, поскольку, во-первых, все три
категории составляют логическую совокупность факторов, на основе которых
взимается таможенная пошлина, а, во-вторых, в системном виде эти факторы
изложены и в законе «О таможенном тарифе», и в ТК ЕС, и в других базовых
правовых документах по таможенному делу. Следует вывод, что положения закона «О
таможенном тарифе» должны быть инкорпорированы в ТК РФ с установлением системной
связи института таможенных платежей с категориями тарифной классификации, страны
происхождения товара, таможенной стоимости, прежде всего, в части процедурного
регулирования. При этом будет достигнута цель закрепления в ТК РФ понятия и
структуры механизма таможенно-тарифного регулирования.
23
Характеризуя модернизацию механизма контроля таможенной стоимости в системе
нового таможенного законодательства РФ, автор положительно оценивает привнесение
в отечественную модель таможенного оформления новых элементов, используемых в
моделях таможенного оформления зарубежных стран и акцентированных в Целевой
программе развития таможенной службы РФ на 2004-2008 годы. В их числе: принцип
четкой дифференциации применения форм таможенного контроля по категориям
товаров, а также перенос таможенного контроля с этапа основного таможенного
оформления на последующие этапы обращения товаров (контроль после выпуска). В то
же время контроль после выпуска товаров оказывается менее эффективным с точки
зрения нарушения таможенных правил.
Анализ содержания изменений ТК РФ 2003 г., касающихся видов, порядка
исчисления и уплаты таможенных платежей, обеспечения их уплаты, возврата
таможенных пошлин, налогов и иных денежных средств позволяет сделать вывод, что
новый кодекс, с одной стороны, делает качественный шаг в направлении еще более
глубокого восприятия международных конвенционных норм. С другой стороны, нормы
нового ТК РФ об уплате таможенных пошлин и налогов существенно развивают
положения ТК РФ 1993
г. в части разграничения таможенного и налогового
законодательства, что отражает желание законодателя максимально полно
урегулировать отношения в сфере фискальной деятельности таможенной службы
нормами прямого и безальтернативного действия.
Важной новеллой ТК РФ 2003
г. является включение в его структуру главы о выпуске
товаров. Сокращение сроков выпуска товаров эксперты называют «ключевой
идеологией ТК РФ 2003 года». В соответствии со ст. 152 ТК РФ таможенные органы
осуществляют выпуск товаров не позднее трех рабочих дней со дня принятия
таможенной декларации, представления иных необходимых документов и сведений, а
также со дня предъявления товаров таможенным органам. Однако такое сокращение
времени на принятие решения о выпуске не было достаточно обосновано с точки
зрения хронометража отдельных таможенных операций и на практике может быть
недостаточным.
Прогрессивными новеллами ТК РФ, соответствующими Конвенции Киото, являются
возможность выпуска товаров в случае возбуждения дела об административном
правонарушении (ст. 154), а также выпуск товаров до подачи таможенной декларации
(ст. 150). При этом ст. 154 ТК РФ, как и ряд других, оказалась в значительном
противоречии с положениями Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Важным направлением развития таможенного дела в России на современном этапе
определено максимально широкое внедрение информационных технологий в
процедуру
24
таможенного оформления и таможенного контроля. Это прежде всего обусловлено
необходимостью ускорения и упрощения таможенных формальностей, а также снижением
экономических издержек, связанных с продолжительной таможенной очисткой товаров.
В этой связи, необходимо отметить, что как и в Конвенции Киото (гл. 7) в новом
ТК РФ разработка, создание и использование информационных систем
регламентируется отдельной главой: «Информационные системы и информационные
технологии в таможенном деле» (ст. 423-427). В то же время автор приходит к
выводу, что данные положения являются во многом программными, перспективными, не
отражающими современное состояние технических и информационных средств
российской таможенной системы.
На основании изложенного сделан вывод, что ТК РФ 2003 г. является результатом
нового этапа унификации таможенного законодательства РФ с нормами международного
права. ТК РФ 2003
г. демонстрирует принятие практически всего комплекса
конвенционных норм основных международных межправительственных организаций в
области таможенного регулирования - Всемирной торговой организации и Всемирной
таможенной организации. Урегулированность вопросов таможенных процедур нормами
прямого действия, включение всего комплекса упрощенных форм и процедур
таможенного оформления и таможенного контроля подтверждают направленность ТК РФ
2003 г.
на упрощение и ускорение процедур таможенного оформления, на реализацию
дифференцированного подхода к применению форм и методов таможенного контроля в
терминологии современного международного таможенного права.
Во втором параграфе - «Проблемы правового регулирования в системе Таможенного
кодекса Российской Федерации 2003 года» - исследован круг процедурных проблем,
возникших в практике правового регулирования в условиях действия ТК РФ 2003
года.
Имеющийся объем правоприменительной практики с 01.04.2004 г. показывает, что
к настоящему времени обозначились проблемы в связи с действием как отдельных
норм ТК РФ, так и некоторых его концептуальных институтов.
Реформа системы федеральных органов исполнительной власти и процесс
реализации мер по совершенствованию системы государственного управления выявили
существенную проблему нормативного обеспечения таможенного дела в системе ТК РФ.
Изъятие нормотворческой функции у Федеральной таможенной службы Российской
Федерации (далее - ФТС РФ)[3] и ее распределение между Министерством
экономического развития и
25
торговли Российской Федерации (далее - МЭРТ РФ)[4] и
Министерством финансов Российской Федерации (далее - МФ РФ)[5] привело к
бюрократизации процесса принятия решений в сфере таможенного дела. Вследствие
разбалансированности функции нормативно-правового обеспечения таможенного дела и
отсутствия у ФТС РФ реальных полномочий по оперативному регулированию таможенных
процедур, возникла необходимость установления механизма межведомственной
координации на уровне МЭРТ РФ. Однако современная практика правотворческой
деятельности МЭРТ РФ и МФ РФ показывает низкую эффективность.
Целый ряд сложностей возник при реализации ст. 68 ТК РФ («Специальные
упрощенные процедуры для отдельных лиц»), С точки зрения представителей
производственного сектора российской экономики, ст. 282 ТК РФ («Ввоз и вывоз
товаров и транспортных средств для личного пользования и применение таможенных
пошлин, налогов в отношении таких товаров и транспортных средств») недостаточно
защищает права отечественных производителей.
Недостатки некоторых статей ТК РФ выявила практика таможенного контроля после
выпуска товаров. Статья 391 ТК РФ («Дополнительные полномочия таможенных органов
при обнаружении товаров, незаконно ввезенных на таможенную территорию РФ») не
только ухудшает положение добропорядочных участников рынка и вызывает сомнений в
ее соответствии Конституции РФ, но и не имеет четкого порядка и оснований для
реализации.
Одной из концептуальных проблем развития таможенного дела является построение
современной околотаможенной инфраструктуры. Таможенные брокеры и владельцы
складов временного хранения считают установленные ст. 339 ТК РФ размеры
обеспечения таможенной деятельности необоснованно завышенными, указывая на
резкое уменьшение количества участников в этом секторе и на снижение
конкурентоспособности при вытеснении малого и среднего бизнеса из сферы
таможенных услуг.
Одним из принципов проведения таможенного контроля является взаимодействие
таможенных органов с участниками ВЭД, перевозчиками и иными организациями,
деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, и их
профессиональными объединениями (ассоциациями) (п. 6 ст. 358 ТК РФ). В то же
время
26
взаимодействие таможни и бизнеса развивается на фоне значительных потерь
федерального бюджета вследствие необоснованного возврата НДС по экспорту, зачета
НДС по импорту, занижения размера таможенных платежей при импорте, а также роста
судебных исков в связи с действиями и решениями таможенных органов. Все это
демонстрирует неразрешенность вопроса о границе между партнерством власти и
бизнеса и бескомпромиссной защитой экономических интересов государства, а также
условиях, при которых доктрина партнерских отношений должна уступать место
жесткому таможенному администрированию. Автор приходит к выводу, что идея
указанных партнерских отношений должна получить в ТК РФ четкое процедурное
обеспечение, обрести форму при установлении конкретного содержания.
К числу концептуальных проблем ТК РФ относится формирование единообразного
применения таможенными органами таможенного законодательства РФ.
Обнаруживаются новеллы ТК РФ, проверка жизнеспособности которых и их
адаптация к условиям и специфике экономического развития РФ еще далеко не
завершена. В их числе, например: нормы об отмене ограничений по месту
декларирования товаров (ст. 125 ТК РФ), об особенностях декларирования товаров
различных наименований, содержащихся в одной товарной партии (ст. 128 ТК РФ), о
применении договора страхования в качестве обеспечения уплаты таможенных
платежей (ст. 347 ТК РФ).
ТК РФ 2003
г., ориентированный на присоединение России к ВТО,
соответствует концепции неолиберализма, имеющей своих сторонников и противников,
реализует экономическую политику, нацеленную на расширению внешнеэкономических
связей, на дальнейшую интеграцию в современную систему глобальных
мирохозяйственных связей. Теоретико-правовая конструкция ТК РФ
2003 г.
имеет достаточно оптимальный характер, однако она не обеспечивает его бесспорную
практическую эффективность по ряду следующих причин:
Традиционное отсутствие необходимого числа подзаконных актов, призванных
обеспечивать правоприменительную практику ТК РФ 2003 года.
Отсутствие технологических и инфраструктурных условий организации таможенного
оформления, на которых базируются зарубежные аналоги ТК РФ.
Отличие правосознания субъектов таможенного процесса в РФ от контактирующих с
ними зарубежных субъектов.
В заключении диссертации обобщены основные выводы, результаты и рекомендации
по проведенному исследованию.
По теме исследования опубликованы следующие работы:
1.Дзугаев Р.В. Проблемы правового регулирования в системе Таможенного кодекса
РФ // Власть и управление в современном мире: материалы совместной
междисциплинарной аспирантской конференции РАГС - СЗАГС. Выпуск 5.1 Под общ.
ред. В.К. Егорова, А.С. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А. Кашиной. - СПб.: Изд-во
СЗАГС, 2005. - 0,25 пл.
2.Дзугаев Р.В., Новиков А.Б. Таможенное оформление в системе административных
процедур таможенного дела // Таможенное регулирование. Вып. 1: сб. статей / Под
общ. ред. А.Б. Новикова. - СПб.: 2005. - 2,3 п.л.
3.Дзугаев Р.В., Новиков А.Б., Административная реформа: особенности
разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере
таможенного дела Российской Федерации // Ш Международный научный форум:
Государственная власть и местное самоуправление в России. / Под общ. ред. А.С.
Горшкова, В.А. Волкова. - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2005. - 0,8 п.л.
[1] Таможня. № 1-2.2005. 25
января.
[2] Указ Президента РСФСР от
15 ноября 1991
г. "О либерализации внешнеэкономической деятельности на
территории РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР. 1991. № 47. Ст. 1612.
3Постановление Правительства
Российской Федерации от 21 августа 2004 г. № 429 «О Федеральной таможенной
службе» // Российская газета. 2004. 26 августа.
[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля
2004 г.
№ 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» // Российская газета.
2004. 13 апреля.
[5] Постановление Правительства Российской Федерации
от 7 апреля 2004
г. № 187 «Вопросы Министерства экономического развития и
торговли Российской Федерации» // Российская газета. 2004.
13апреля.
