Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все статьи/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Белкин, А. А.
Дело о референдуме 25 апреля 1993 года.
//Правоведение. -1994. - № 5 - 6. - С. 80 -
102
  • Статья находится в издании «Правоведение.»

  • Материал(ы):
    • Дело о референдуме 25 апреля 1993 года [Журнал "Правоведение"/1994/№ 5-6]
      Белкин А.А.

      Если учесть, что референдум, издавна упоминавшийся в советских конституциях, оставался в доперестроечное время практически неиспользуемым институтом государственного права, то 1991 —1993 гг. можно без преувеличения назвать эпохой плебисцита. Трудно сегодня предсказывать, продолжится она или нет. Скорее — нет. Но три минувших года вместили в себя столько референдумов разного рода — от общесоюзною до районных, что позволительно предположить: никогда уже российская история не предоставит нам столь насыщенного материала для анализа института референдума. И ведь любой из референдумов был по-своему замечателен. И почти каждый из них ставил «роковые» вопросы: «Нужно ли?», «Можно ли?», «А что потом?».

      Референдум 25 апреля 1993 г. эти вопросы не только повторил, но даже необыкновенно усилил, поскольку оказался взвешенным на весах конституционной юстиции и благословен якобы «истинно правовым» приговором. Вот только маленькая беда. Всего через пару недель после приговора появляется в прессе публикация под интригующим заголовком: «Тамара Морщакова, судья: подсчет голосов на референдуме сделан по неправильной формуле».1 Сама же публикация содержала, впрочем, лишь «особое мнение» судьи Конституционного Суда Т. Г. Морщаковой, которое, конечно, ль: ниже будем обсуждать, но прежде заметим; когда решение Конституционного Суда сопровождается сразу двумя «особыми мнениями», — еще также и судьи Э. М. Аметистова, — то нет лучшего случая, чтобы на самих официальных публикациях убедитъся в остроумии судей Конституционного Суда.

      Но не в этом одном, конечно, юридическая занимательность данного дела. Можно сказать, что решение Конституционного Суда по данному референдуму затронуло чуть ли не все основные и одновременно самые больные проблемы государственного права. А сам референдум 25 апреля 1993 г. трактовался и трактуется, как известно, в качестве основания для последовавших за ним президентских акций по государственному переустройству России. Так что в этом плане Постановление Конституционною Суда по рассматриваемому делу2 выделяется из ряда других. Оно уже не столько «рассуждало» о бывшем, сколько открывало дверь наступавшему.

      1

      Вообще-то Конституционный Суд (ст. 1, 2 Закона о Конституционном Суде) предназначался для определения соответствия законов и иных актов Конституции, а не текущему законодательству. И хотя в поданном в Конституционный Суд ходатайств содержалась просьба определить именно конституционность постановления девятого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума» от 29 марта 1993 г.,3 ходатайство апеллировало в конечном счете к Закону РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г.4 И если все-таки «конституционность» и оказывалась предметом настоящего дела, то она вытекала из ст. 5 предшествующей Российской Конституции 12 апреля 1978 г. На этом основании как в ходатайстве, так и в решении Конституционного Суда (Суд указал, что ст. 5 Конституции «конкретизирована» в ст. 1 Закона о референдуме) делался безусловный вывод о том, что конституционность Постановления Съезда должна поверяться именно Законом о референдуме. В результате перед Судом предстала следующая «триада»: Конституция — закон — постановление Съезда.

      Упоминание о «законе» было введено в ст., 5; Российской Конституции Законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России» от 9 декабря 1992 г.,5 принятым на седьмом Съезде народных депутатов Российской Федерации. До этого ст. 5 благополучно сохранялась в первозданном виде, в редакции еще 12 апреля 1978 г.: «Наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)», что никак не мешало проведению референдумов.

      В докладе, на седьмом Съезде народных депутатов Российской Федерации М. А. Митюков — Председатель Комитета. Верховного Совета по законодательству сообщал, в частности, что проектом изменений и дополнений Конституции «определяются и пределы осуществления такой формы прямого, непосредственного народовластия, как референдум. Он может проводиться только в порядке, установленном Конституцией и законами Российской Федерации, о чем внесены соответствующие поправки в статьи 5 и 104 Конституции Российской Федерации. Такой подход исключит все увеличивающийся поток предложений о параде референдумов».6 Данное объяснение новеллы не кажется нам достаточно внятным. Если предложения о референдуме инициированы в установленном порядке, то дополнение ст. 5 ограничить их не могло. Если же какие-то предложения инициируются вопреки такому порядку, то опять-таки пресечение или аннулирование подобных акций соответствующего дополнения в Конституцию не требовали. И поэтому с немалой степенью достоверности можно предположить, что названное нововведение было порождено именно политической конъюнктурой конца 1992 г., а точнее — стремлением Б. Н. Ельцина при поддержке его сторонников в депутатском корпусе провести «собственный» референдум, что доказывала и ссылка в модифицированной ст. 5 на порядок, устанавливаемый не только «законом», но и «Конституцией».

      Вопрос, однако, заключается сейчас в том, меняло ли что-либо данное нововведение в логической структуре регулирования порядка проведения референдумов, или не меняло?

      С точки зрения Конституционного Суда меняло и, кажется, весьма существенно. Во всяком случае, это позволило Суду связать ст. 5 Конституции со ст. 4 в следующем заключении: «При возникновении противоречия между законом и принятым позднее постановлением Съезда по тому же вопросу и наличии прямого указания в Конституции на регулирование отношений в этой сфере законом по общему правилу действуют положения закона до тех пор, пока они не будут изменены в установленном порядке. Иное ведет к нарушению статьи 4 Конституции Российской Федерации, возлагающей на все государственные и общественные организации, должностных лиц обязанность соблюдать Конституцию и законы, а также, применительно к данному делу, — к нарушению ст. 5 Конституции . . . ».

      В связи с этим приходится обратиться прежде всего к значению термина «закон» в ст. 4. Надо сказать, что данной статье, — на наш взгляд, чрезмерно абстрактной и даже нелепой: для чего же существуют Конституция и законы, как не для их соблюдения? — весьма «повезло» в плане ее неоднократной модификации в течение 1990—1992 гг. Однако в искомой части произведенные поправки ничего не меняли. Термин «закон» в ст. 4 не связывался ни с определенным содержанием юридического акта, ни с его определенной формой, ни даже с его определенным наименованием. Статья 4 формулировала принцип верховенства закона в его ипостаси законности и в этом смысле ничем не отличалась от ст. 15 (ч. 2) ныне действующей Конституции 12 декабря 1993 г.: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

      Отмеченные положения как прежней, так и нынешней Конституции не устанавливали и не устанавливают какой-либо иерархии юридических актов, не указывали и не укалывают круг актов, подлежащих соблюдению теми или иными органами, объединениями, должностными лицами, не формулировали и не формулируют признаки закона как особенного юридического акта. В противном случае пришлось бы, наверное, согласиться, что Конституция освобождала ранее, например, от соблюдения постановлений Совета Министров и решений местных Советов, а сегодня освобождает от соблюдения указов Президента и краевых, областных уставов. Термин «закон» в ст. 4 прежней Конституции был всего лишь распространенным синонимом нормативных актов, хотя с таким же успехом использовались и термины «законодательство», «законодательные акты». В постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР «Вопросы Свода законов РСФСР» от 13 февраля 1979 г. (Приложение 2) предусматривалось, в частности, что в «Свод законов РСФСР включаются законодательные акты и важнейшие постановления Правительства РСФСР общенормативного характера».7 И это, как нам кажется, вполне убедительно свидетельствует о том, что придавать термину «закон» в ст. 4 прежней Конституции тот буквальный смысл, который усмотрел в ней Конституционный Суд, было явно опрометчиво, хотя в самой ссылка на ст. 4 ничего страшного, конечно, не было. Эта ссылка была просто излишней — она ничем не служила для уяснения отношений в названной выше «триаде», хотя и придавала заключению Суда этакую умеренную торжественность.

      Совсем иная ситуация с термином «закон» присутствовала в ст. 5 предыдущей Российской Конституции.8 Здесь действительно (учитывая точно обозначенную область регулирования, а также предысторию: принятие за два года до конституционной новеллы специального Закона о референдуме) термин «закон» связывался с тем видом нормативных актов, принятие которых входило в компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.9 И такой способ обознамения вида актов был вполне традиционен для действовавшей к девятому Съезду редакции Российской Конституции: аналогичные указания содержались в ст. 10, 82, 83, 163, 183 и др., хотя нельзя не отметить, что какой-либо строгой последовательности в этой традиции Конституция не придерживалась, а неоднозначность термина «закон» в ее тексте не способствовала и должной строгости в организации правового регулирования. И все же для нашего случая ссылка на «закон» в ст. 5 достаточно ясна, как ясно и следующее утверждение Конституционного Суда: «Требование Конституции о вынесении вопросов на всенародное голосование (референдум) в порядке, установленном Конституцией и законами Российской Федерации, означает, что постановление Съезда не может выводить тот или иной конкретный случай из-под действия Конституции и закона».

      Итак, отношения в названной выше «триаде» актов были определены Конституционным Судом таким образом, что Постановление Съезда должно юридически «подчиняться» Конституции и Закону о референдуме.

      Справедливо ли было в этой части решение Конституционного Суда? Думается, было справедливо ровно настолько, насколько оно отражало в себе соответствующие противоречия и умолчания самой Конституции. И кажется, мы вправе подчеркнуть, что состветствующие конституционные конструкции воспринимались Конституционным Судом в различных делах неодинаково.

      Рассматривая дело о конституционности Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»» от 22 ноября 1991 г., Суд совершенно четко указал, что предусмотренное оспоренным Законом «изменение подчиненности Антимонопольного комитета противоречит пункту 2 Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 1 ноября 1991 года «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», которым Президенту предоставлено право самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти».10 Как видим, соотношение «законов» и «постановлений» Съезда в деле об Антимонопольном комитете трактовалось Конституционным Судом принципиально иным образом. И если в решении по настоящему делу Суд изложил иное мнение, то необходимо, наверное, исследовать те аргументы, которые возможно выдвинуть в защиту этого иного мнения.

      Первый аргумент приведен в самом решении Конституционного Суда. Апеллируя к ст. 5 Конституции, Суд одновременно оговорил следующее: «Общее положение части третьей статьи 109 Конституции о том, что законы и постановления, принятые Верховным Советом Российской Федерации, не могут противоречить законам и другим актам, принятым Съездом .народных депутатов Российской Федерации, необходимо соотносить с требованием статьи 5 Конституции о вынесении вопросов на референдум в порядке, установленном Конституцией и законами». Однако, рассматривая дело о конституционности образования Министерства безопасности и внутренних дел, Конституционный Суд не увидел ничего странного в издании пятым Съездом народных депутатов РСФСР указанного выше Постановления от 1 ноября 1991 г., по которому (ст. 2) «Президент РСФСР в соответствии с выделенными Верховным Советом РСФСР бюджетными средствами до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» самостоятельно решает вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти». Не увидел, хотя ст. 130 Конституции РСФСР (в редакции Закона РСФСР от 24 мая 1991 г.) говорила, что «структура Совета Министров РСФСР» определяется специальным законом об этом органе.11 И это, по-видимому, свидетельствует о том, что первый аргумент Суда отнюдь не опирался на безусловно однозначный тезис, а главное — противоречил той нормотворческой практике, которая все же имела несомненное достоинство в собственном воспроизводстве. Ведь было еще и постановление шестого Съезда «О председателе Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» от 21 апреля 1992 г.,12 которое не то что какому-то закону не соответствовало, но отклонялось уже от самой Конституции (ст. 123). Вследствие этого нет серьезных оснований считать достаточно убедительным аргумент об обязательном соответствии постановления Съезда специальному закону, названному в какой-либо статье Конституции.

      Вышеизложенное, — и здесь мы переходим ко второму аргументу, — может, правда, встретить следующее возражение: соотношение разных указанных Конституцией законов и разных постановлений Съезда порождало и разную взаимосвязь этих юридических актов. И в решении по делу о референдуме 25 апреля 1993 г. Конституционный Суд прямо подчеркнул, что «постановление Съезда не может выводить тот или иной конкретный случай из-под действия Конституции и закона». Или, обращаясь к внутренней логике этой ремарки, Конституция и Закон о референдуме являются актами нормативными, в то время как Постановление, Съезда от 29 марта 1993 г. по своему назначению — акт всего лишь правоприменительный.

      Для разбора данного мнения или, точнее, его сопоставления с иными мнениями полезно обратиться к обсуждению, состоявшемуся в ходе совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации 1 апреля 1993 г. В повестку заседания был вынесен вопрос «О проекте Закона о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР ,"О референдуме РСФСР"», которым предусматривалось внесение изменений в ст. 19, 28 и 35 Закона. Обсуждение сопровождалось, конечно, истерическими заклинаниями со стороны пропрезидентских депутатов о неконституционности и незаконности Постановления Съезда о референдуме и предложенного проекта, но эти заклинания в плане аргументов ничего в себе не содержали и просто неинтересны. Другое дело — мнения тех выступавших, кто рассматривал Постановление Съезда с прямо противоположных позиций.

      Докладчик Н. Т. Рябов, заместитель Председателя Верховного Совета, видел цель проекта в том, чтобы привести Закон о референдуме в соответствие с Постановлением Съезда, так как, принимая Постановление, Съезд тем самым уже внес «соответствующие дополнения и изменения в действующий закон». Отклонение предложенного проекта с точки зрения докладчика каких-либо последствий для референдума 25 апреля 1993 г. иметь не могло, поскольку все равно действует Постановление Съезда.13

      В. И. Казаков, Председатель Центризбиркома, посчитал, что Съезд из Закона о референдуме сделал «разовое изъятие на этот референдум», и референдум будет проводиться на основе Постановления Съезда, изменений же в Законе не требуется.14

      Депутат А. А. Вешняков обратил внимание на ст. 4 Закона о референдуме, в которой говорилось о том, что «вопросы подготовки и проведения всероссийского референдума регулируются настоящим Законом, иными законодательными актами РСФСР». Если Постановление Съезда является «законодательным актом», то никаких юридических нововведений, по мнению А. А. Вешнякова, уже не требуется. Ситуация и так отвечает Конституции и Закону.15

      Наконец, депутат С. А. Михайлов отметил, что Верховному Совету надо всего лишь принять «простое постановление о том, что впредь до изменения в законе о референдуме в случае противоречий с постановлением Съезда действует постановление Съезда, подтверждая тем самым то, что записано в статье 109 Конституции».16 Как видим, в пользу безусловной конституционности Постановления Съезда, его высшей юридической силы были приведены весьма интересные доводы, но только последний из них, как уже отмечалось, получил интерпретацию (отрицательную) в решении Конституционного Суда. Между тем выступления А. А. Вешнякова и В. И. Казакова содержали настолько значимые в плане юридической логики и взаимосвязанные между собой аргументы, что опустить их, конечно же, было нельзя.

      Допустимо ли воспринимать ссылку в ст. 4 Закона о референдуме на «иные законодательные акты» как совершенно «безразличную» для понимания правил регулирования референдума? Естественно, нет, поскольку это было бы уже искусственным моделированием статьи в противоречии с ее оригинальным текстом. Термин «законодательные акты» какой-либо общепризнанной определенности в отечественной литературе и практике не получил, подозреваем, что его выбор нередко обусловливался сугубо стилистическими соображениями составителей законов.17 Можно предположить, что в Законе о референдуме законодатель имел в виду как раз правоприменительные акты, которые в любом случае издавались бы при назначении или объявлении референдума. Но это предположение ничем не превосходит другое: законодатель оставлял здесь «открытое пространство» именно для нормативных новелл, включая, в частности, и временные изъятия из действия «настоящего Закона», сопровождаемые введением опять-таки временных специальных норм. В последнем случае, как этого требует юридическая техника, действительно издавался бы «иной законодательный акт». (С целью упрощения текста российский Закон о референдуме предусматривал, что отдельные операции референдума регулируются законодательством о выборах. Однако это не поглощает того логического значения, которое ст. 4 придавала ссылке на «иные законодательные акты».)

      Более того, история прошедших съездов народных депутатов России показывает, что известная группа принятых на съездах постановлений рассматривалась именно в качестве временных актов, устанавливавших исключения из действия Конституции и законов, хотя сами конституционные и законодательные положения при этом к непременной новеллизации не предполагались. Позднее задача приведения законов в соответствие с постановлениями съездов все же ставилась, но это мало меняло характер постановлений: будучи как бы «законопредварительными», они все равно принимались в качестве временных.18 Признать такую практику рациональной затруднительно, но это была именно конституционная практика, и не считаться с ней Конституционный Суд не мог.

      Впрочем, суд включил в свое решение чуть ли не как самый главный аргумент то, что девятый Съезд сам записал в Постановлении от 29 марта 1993 г.: «Провести всенародное голосование... в соответствии с Законом РСФСР „О референдуме РСФСР"». Однако на самом деле это ничего не доказывает, поскольку опять-таки отсылает нас к Закону о референдуме (ст. 4) и проблеме соотношения «закона» и «постановления» Съезда. Если уж и было желание «сшить» из этого пункта «шубу», то шить ее надобно было из различия лексем «в порядке» (ст. 5 Конституции Российской Федерации) и «в соответствии» (Постановление Съезда от 29 марта 1993 г.): какой простор открывался бы здесь для адвокатской юриспруденции! Но Суд в эту сторону не устремился и повода к обсуждению юридического значения указанных лексем не дал. А может быть, и напрасно?

      И все же если Конституционный Суд придавал столь глубокий смысл различию «закона» и «постановления» Съезда, то не стоит ли взглянуть на соотношение этих актов за пределами того контекста, в котором мы продвигались до сих пор?

      Ст. 104 Российской Конституции еще в редакции Закона от 27 октября 1989 г. установила, что Съезд принимает законы и постановления большинством голосов от общего числа народных депутатов.19 Никаких содержательных различий между названными актами Конституция, как видим, не закрепляла, но зато фиксировала процедурное тождество «закона» и «постановления». Так на что же мы должны опираться, различая «закон» и «постановление»? Полагаем, что выбор вида акта регулировался прежде всего сложившимися обыкновениями, а не каким-либо строгим соответствием между содержанием акта и его наименованием. Согласно этому обыкновению «закон» воспринимался как основной и стабильный нормативный акт. Но это нисколько не умаляло юридического значения и силы «постановлений», также нередко имевших нормативный характер, но обычно содержавших все-таки специальные нормы.

      Без обращения к конкретному содержанию акта и обстоятельствам его принятия игра на его наименовании по большому счету ничего не дает. Если уж и апеллировать к наименованию акта, то Конституционному Суду следовало проблему соотношения актов проверить и в плане связи «закона» с такими актами, как «декларация» и «регламент», о которых Конституция вообще не упоминала. Но без полного анализа связей между актами, принимаемыми одним и тем же властным органом, нельзя, наверное, рассуждать и об отдельном случае.

      Впрочем, даже и эти рассуждения ни к чему, если мы вернемся в лоно той конкретной ситуации, которая возникла вследствие решений девятого Съезда. Ведь было еще одно постановление Съезда — «О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации» от 29 марта 1993 г.,20 которое позднее также рассматривалось Конституционным Судом. И в этом случае Суд уже окончательно дискредитировал себя, записав в своем решении: «Часть третья статьи 109 Конституции Российской Федерации предусматривает обязательность соответствия законов и постановлений, принятых Верховным Советом Российской Федерации, законам и другим актам, принятым Съездом народных депутатов Российской Федерации».21 Судья А. Л. Кононов справедливо возмутился в особом мнении переменой позиции Суда. Но особое мнение есть лишь особое мнение. Мундир же у Суда на всех один.

      Наконец, в заключение данного раздела комментария надо остановиться еще на одной оппозиции, прозвучавшей уже не в Постановлении Конституционного Суда, а в особом мнении судьи Э. М. Аметистова, который подчеркнул, что ч. 2 п. 2 Постановления Съезда от 29 марта 1993 г. не соответствовала Конституции Российской Федерации не только по содержанию, как определил Суд, но и по форме и порядку принятия. Нарушение последнего критерия Э. М. Аметистов усмотрел в том, что ч. 1 ст. 117 действовавшей Конституции требовала от Съезда принятия законов и других решений, как правило, после предварительного обсуждения проектов соответствующими постоянными комиссиями палат или комитетами Верховного Совета, чего девятым Съездом сделано не было.

      Это замечание хорошо выражает обычную для Э. М. Аметистова скрупулезность составления особых мнений, но знаменитая конституционная оговорка — «как правило», наверное, лишает это замечание должной юрисдикционной силы. Другое дело, если бы Э. М. Аметистов доказал, что Съезд был способен реализовать это положение Конституции, но сознательно пренебрег им, и это решающим образом повлияло на содержание Постановления, степень его конституционности. А Суд это доказательство учел бы, как принял позже доказательства нарушения порядка принятия постановления «О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации».22 Но предъявление такого требования девятому Съезду лежало бы уже за пределами юридической разумности. Структура Съезда реально опиралась на редакционную комиссию, Президиум Верховного Совета, фракции и неформальные образования, в конце концов на «сгущения» вокруг лидеров. И часть 1 ст. 117 всему этому была уж явно неадекватна, как неадекватна и самим обстоятельствам проведения последнего Съезда.

      Поэтому гораздо важнее другое замечание Э. М. Аметистова: о несоответствии Постановления от 29 марта 1993 г. конституционным нормам по форме. Желая изменить Закон о референдуме, указал Э. М. Аметистов, Съезд должен был сделать это в форме специального закона, ибо закон может быть изменен только законом. «Съезд не принял такого закона. Вместо этого он внес изменения в Закон "О референдуме РСФСР" посредством принятия индивидуального акта — постановления по конкретному вопросу о проведении референдума 25 апреля, и применительно к конкретному случаю — подсчету голосов по результатам данного референдума. Таким образом, индивидуальным актом Съезда народных депутатов был изменен акт нормативный — закон, принятый Верховным Советом Российской Федерации». И далее 3. М. Аметистов еще раз подчеркнул: «Практика отмены, изменения и дополнения законов постановлениями Съезда народных депутатов, имеющими индивидуальный характер и к тому же принятыми без соблюдения установленной процедуры, нарушает конституционный принцип законности, является угрозой стабильности законодательства и подрывает уважение к законам России».

      Что касается лозунга «закон может быть изменен только законом», то это, несомненно, прекрасная доктрина, которой полезно было бы следовать в свое время не только Съезду, но еще более Президенту Российской Федерации. Однако доктрина — такой источник права, с которым еще надобно согласиться. Да и чем ущербнее противоположная доктрина: первенствующее значение имеет соблюдение компетенции, легитимность воли, а не форма решения? Были бы обстоятельства, а подходящая доктрина всегда отыщется.

      Вместе с тем есть в замечаниях Э. М. Аметистова еще один крайне интересный пункт — это определение Постановления от 29 марта 1993 г. в качестве индивидуального, а не нормативного акта. Как видим, Э. М. Аметистов также опустил вопрос о природе этого Постановления как устанавливающего специальные нормы ad hoc и ограничился собственным безусловным суждением. Но об этом уже говорилось выше. Примечательно же здесь то, что наличие Закона о референдуме позволяло в свете предшествующей советской юридической теории автоматически определять акт назначения отдельного референдума как акт индивидуальный. И над этим надо серьезно задуматься в свете практики последних лет.

      Полагаем, что акт о назначении референдума (а равно и выборов) по своему характеру таков, что даже при наличии специального закона его нельзя отнести к правоприменительным актам в обычном понимании. Здесь, скорее, следует говорить о «нормативно-специализирующих» актах.

      2

      Прежде чем перейти к иным дискуссионным элементам обсуждаемого решения Конституционного Суда, представляется уместным небольшими штрихами воссоздать ретроспективу отношения к институту референдума в российском обществе.

      Начать надо, конечно же, с Закона СССР «О всенародном голосовании (референдуме) СССР» от 27 декабря 1990 г., который в части, особенно интересной для настоящего исследования, устанавливал в ст. 24 единственный порядок подведения итогов: «Решение (закон или иное решение), поставленное на референдум, считается принятым, если в голосовании участвовали более половины граждан, внесенных в списки для голосования, и в результате референдума его одобрили более половины граждан, принявших участие в голосовании».23

      Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» от 46 октября 1990 г. опередил общесоюзный Закон во времени принятия, и в этом уже содержался некий политический жест: Россия, — пусть ненамного, — но обогнала Союз на пути демократических преобразований, а Закон РСФСР отличался от общесоюзного еще и большей демократичностью в определении результатов, поскольку содержал в ст. 35 два следующих правила. Первое: «Решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, принявших участие в референдуме». И второе: «При проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме».

      Любопытно вспомнить, что Б. Н. Ельцин посетовал на советскую отсталость общесоюзного Закона в этом пункте. Выступая 15 марта 1991 г. по радио, он заявил: «Успех референдума станет важной победой демократии и народа. Прошу россиян учесть и еще одно важное обстоятельство. По закону о референдуме России решение считается принятым, если за него проголосует не половина граждан, принявших участие в голосовании (как в Союзном референдуме), а половина от всех, имеющих право голоса. Решение в республике будет считаться принятым, если его поддержит не менее половины всех избирателей России. Я считаю это справедливым».24

      Объявление первого российского референдума 17 марта 1991 г. представляло собой своего рода детективную историю, освещенную в ряде публикаций того времени.25 Но референдум, если иметь в виду его суть — массовое волеизъявление, несомненно состоялся, а внесенный в бюллетени вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?», получил утвердительный ответ.

      Много позже в одном из газетных очерков утверждалось, что Закон РСФСР о референдуме был спешно разработан как раз под избрание Б. Н. Ельцина Президентом, и это не только сделало Закон «актом однократного действия», но и дало повод к размышлениям об оправданности подобного учреждения и избрания Президента. «Есть ряд вопросов о законности учреждения президентской власти в ходе проведения всероссийского референдума. Как известно, при его инициировании в 1991 году была использована процедура сбора подписей народных депутатов Российской Федерации. В точном соответствии с законом сбор необходимого числа подписей автоматически означал назначение референдума. Верховный Совет Российской Федерации своим постановлением подтвердил этот факт, однако не указал, обычный или конституционный вопрос ставился на голосование. Даже для неюристов было ясно, что голосуется вопрос об учреждении поста Президента, а следовательно, об изменении Конституции Российской Федерации. По закону для такого решения требовалось более половины голосов граждан Российской Федерации, включенных в списки для голосования (примерно 106 миллионов избирателей). Между тем официально порядок подведения итогов всероссийского референдума был установлен уже после проведения голосования, причем сделано это было Президиумом Верховного Совета, который в то время возглавлял Б. Н. Ельцин ... Планка всенародного голосования с конституционного уровня была понижена до обычного закона. Конечно, при наличии механизма конституционного контроля это разъяснение было бы наверняка опротестовано».26

      Разъяснение, о котором идет речь в процитированном отрывке, содержалось в постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР «О правилах подведения итогов референдума РСФСР 17 марта 1991 года» от 18 марта 1991 г.27 Но приведенная его оценка должна быть дополнена весьма важной деталью. Спор о законности разъяснения остался, так сказать, схоластическим, поскольку за введение поста Президента в России все равно проголосовало более половины граждан, имевших право на участие в референдуме. И ситуация с референдумом 17 марта 1991 г. не получила, таким образом, какой-либо юрисдикционной квалификации. Квалификация не требовалась, однако юридически значимое событие уже произошло: введение нового конституционного института путем «четвертного» референдума было признано (или по крайней мере не оспорено) в завершенном юрисдикционном процессе. И когда Конституционный Суд в деле о референдуме 25 апреля 1993 г. столкнулся с аналогичной ситуацией, то ему пришлось как бы «переоценивать» то обыкновение, которого старались придерживаться сторонники российской президентуры, а это многое объясняет и в общественных оценках самого решения Конституционного Суда по рассматриваемому здесь делу.

      В ретроспективе можно констатировать, что правящая в России политическая группировка, как бы ни менялся ее состав, настойчиво стремилась к представлению «всенародного» голосования результативным при согласии с конституционными нововведениями лишь четверти избирателей, причем проблема эта имела, конечно, не сугубо логико-юридический, а в первую очередь политический характер. Определенные, политические силы, как показывает история, сопротивлялись обозначившейся тенденции, но они проиграли. Правило «четвертного» референдума по конституционным вопросам окончательно восторжествовало в Указе Президента Российской Федерации «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» от 15 октября 1993 г. № 1633.28 Та демократическая декорация, которая была выдвинута на сцену в период конфронтации российского руководства с общесоюзным центром, в дальнейшем, при перемещении политической конкуренции в собственно российскую политическую жизнь, уже стала ненужной правящей группировке.

      3

      Третий и четвертый вопросы из вынесенных на референдум 25 апреля 1993 г. оказались центральными как в плане интереса к ним со стороны общественного мнения, так и с. точки зрения дискуссионности самого решения Конституционного Суда по соответствующему делу. В третьем вопросе спрашивалось, считают ли граждане необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации; в четвертом вопросе — досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации, что означало практически ликвидацию Съезда как высшего государственного органа.

      Если бы сторонники Б. Н. Ельцина могли высказывать совсем уж ничем не прикрытый политический интерес, то они, конечно, были бы удовлетворены следующим правилом подсчета голосов: за досрочные выборы депутатов необходимо проголосовать четверти избирателей, за досрочные выборы Президента — половине. Но такая постановка вопроса была бы уж слишком откровенной даже для нашей замечательной эпохи. Все еще требовалось, чтобы политическая акция выступала не просто как политическая, но как осуществление некоего всенародного права. А поскольку для конкурирующих политических сил взаимно признаваемого права быть не могло, то каждой стороне необходимо было хоть мало-мальски вразумительно объяснить собственную теорию вопроса.

      И здесь обозначились две линии, по которым могло проходить обоснование соответствующих политических позиций.

      Первая линия замыкалась на проблеме конституционных изменений. Именно она и доминировала при рассмотрении дела Конституционным Судом.

      Суд постановил, что решение девятого Съезда в части подведения итогов референдума по третьему и четвертому вопросам соответствует Конституции Российской Федерации, т. е. референдум в этой части должен проводиться как «половинный». В обоснование же своего Постановления Суд включил следующие тезисы. Положительный ответ на третий и четвертый вопросы референдума «влияет на конституционный статус Президента и народных депутатов Российской Федерации и предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в Конституцию, на основе которых только и возможны досрочное прекращение полномочий и досрочные выборы». А отсюда уже следует, что итоги голосования по третьему и четвертому вопросам должны определяться по правилам ч. 4 ст. 35 Закона о референдуме, которая предусматривала: «... по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме».

      С таким выводом не согласились судьи Т. Г. Морщакова и Э. М. Аметистов. При этом суть их возражений в данном пункте совпала, но в особом мнении Э. М. Аметистова аргументация выглядит гораздо разнообразнее, и мы возьмем для анализа именно этот документ.

      Э. М. Аметистов подчеркнул, что заключение об отнесении третьего и четвертого вопросов к числу тех, которые считаются внесением изменений и дополнений в Конституцию, можно сделать «лишь в результате толкования как нормативных актов, на основе и с учетом которых должен проходить референдум, так и подлинных намерений законодателя, издавшего эти акты».

      В качестве первого вывода Э. М. Аметистов указал на то, что плебисцитарные решения являются «самоисполнимыми актами прямого действия и не требуют для своей реализации принятия кем бы то ни было каких-либо дополнительных актов, обеспечивающих их исполнение». Поэтому если бы Съезд действительно имел в виду необходимость изменения и дополнения Конституции, то он должен был обеспечить условия для непосредственного исполнения плебисцитарного решения, вынеся на референдум проекты новых конституционных статей, чего Съезд не сделал.

      Далее Э. М. Аметистов отметил, что Постановление Съезда не преследовало цели внесения изменений и дополнений в Конституцию. Из преамбулы Постановления вытекало, что референдум назначался «в целях преодоления политического кризиса» и «учитывая предложения Президента Российской Федерации о проведении референдума о доверии Президенту».

      Третье. Буквальный смысл вопросов, выносимых референдум, не давал возможностей утверждать, что они задавались с целью внесения изменений и дополнений в Конституцию. Если же это все-таки предполагалось, то Съездом было нарушено требование ст. 17 (ч. 3) Закона о референдуме относительно четкой формулировки вопросов референдума.

      В-четвертых, назначение референдума имело в виду досрочные выборы не любого, а конкретного Президента, не любых, а конкретных депутатов, я речь, следовательно, не шла о введении «постоянной» нормы. «Разовые» же конституционные нормы российской правовой доктрине и практике неизвестны.

      Наконец, Э. М. Аметистов справедливо напомнил, что еще восьмой Съезд народных депутатов принял постановление «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации по вопросу, связанному с возможностью досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации и Президента Российской Федерации» от 13 марта 1993 г., которым Верховному Совету поручалось рассмотреть целесообразность разработки соответствующих новелл, но о вынесении их на референдум не упоминалось.29

      Таким образом, суммируя высказанные Э. М. Аметистовым (как и Т. Г. Морщаковой) аргументы, можно констатировать, что возражения опирались на отсутствие в Постановлении Съезда ясно выраженного намерения к изменению и дополнению Конституции, причем последнее презюмировалось именно как «текстуальная» модификация Основного Закона. Как записала в своем особом мнении Т. Г. Морщакова, «положительный ответ на предложенные вопросы обязывал бы лишь провести досрочно новые выборы. Из этого не вытекает необходимость внести изменения в Конституцию. Постановление Съезда о референдуме 25 апреля 1993 года и решение, принятое на данном референдуме, следует рассматривать как индивидуальные акты».

      Против исключительно «текстуального» понимания ч. 4 ст. 35 Закона о референдуме высказался судья В. О. Лучин: «Закон говорит не об изменении, дополнении, а по вопросам изменения и дополнения Конституции. В этом есть определенный нюанс. То есть не предполагается, что на референдум обязательно выносится конкретная формула статьи или отдельного положения Основного Закона».30 Однако, при всем уважении к некоторой тонкости этой мысли, признать се убедительной весьма трудно. Все-таки «изменения и дополнения Конституции» всегда связывались в отечественном юридическом лексиконе с текстуальной новеллизацией Основного Закона, и пренебрегать этим нельзя. А поэтому и возражения против определения вопросов референдума как вносящих изменения и дополнения в Конституцию (при положительном на них ответе) надо признать правильными, хотя не с каждым аргументом можно согласиться.

      Но тогда правильным надо признать и определение юридической природы предполагаемых плебисцитарных ответов как не имеющих прямого отношения к текстуальной модификации Конституции. Установление нормативного института и разовая политико-правовая акция — это все же различные вещи, которые тем не менее одинаково допускались предыдущей Российской Конституцией, даже если в отношении разовых акций такое допущение выступало в конклюдентной форме. Т. Г. Морщакова правильно, на наш взгляд, отметила, что «данные конституционные изменения для реализации положительного решения по указанным вопросам были бы безусловно необходимы лишь в том случае, если бы Конституция прямо исключала эту возможность. Но такой запрет в ней отсутствует».

      Характерно, что Конституционный Суд в своем Постановлении по настоящему делу ни разу не упомянул ст. 185 действовавшей ранее Российской Конституции. Между тем сама проблема возникла в немалой степени потому, что единый, казалось бы, вопрос — новеллизация Основного Закона — оказался искусственно расчлененным, когда был принят Закон о референдуме с его ст. 35. И это расчленение осталось незатронутым даже при модификации ст. 185 Конституции.31 Законодатель тогда довольно тщательно отреагировал на возникшие в пределах прежнего текста статьи разночтения, однако процедуру конституционного референдума в статью не включил. Конституционный референдум и изменение, дополнение Конституции остались как бы разными процедурами, и когда зашла речь об их сопряжении, то оказались возможными различные мнения.

      Небезынтересно, что даже текст ст. 185 Конституции в определенной мере свидетельствовал против выводов Суда. Суд постановил, напомним еще раз, что досрочное прекращение полномочий и досрочные выборы возможны только на основе соответствующих изменений и дополнений в Конституции, т. е. при условии введения досрочного прекращения полномочий и досрочных выборов в качестве обычных конституционных институтов с неопределенным сроком действия. Однако ст. 185 Конституции предусматривала возможность временного приостановления действия отдельных конституционных статей, т. е. разрешение ситуации прямо противоположным Конституции образом. Временное приостановление не является, конечно же, ни изменением, ни дополнением Конституции и все же, как видим, самой Конституцией допускалось.

      Собственно говоря, уже акты приостановления действия конституционных норм обращают нас к особой категории актов, которые мы однажды назвали девиантными.32 И в случае с Постановлением Съезда о референдуме 25 апреля 1993 г. мы, наверное, имеем дело не с индивидуальным актом или «разовыми конституционными нормами». Суть Постановления именно в его девиантности.

      Когда Э. М. Аметистов указал, что ни российская правовая доктрина, ни практика не знают, по его терминологии, «разовых конституционных норм», то он все же был не прав. Проблема эта, действительно, насколько можно судить, в отечественной теории не обсуждалась. Но девиантные акты тем не менее издавались в силу необходимости подчинять правовое регулирование определенным объективным обстоятельствам. Достаточно вспомнить, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об отсрочке выборов в Верховный Совет СССР» от 5 декабря 1941 г.: «Ввиду обстоятельств военного времени отложить на год выборы в Верховный Совет СССР. Продлить на означенный срок полномочия Верховного Совета СССР первого созыва».33

      Ни отложение выборов, ни продление полномочий Советов Конституцией СССР 1936 г. не предусматривались, но соответствующие институты были тем не менее реализованы на основе девиантных актов. Принимались такие акты и в последние годы, но время существования Съезда народных депутатов России.34 Более того, законодатель нередко вынужден вводить девиантные нормы как раз для того, чтобы обеспечить переход от прежнего законодательства к новому.

      Таким образом, представление Суда о жесткой заданности отдельных политико-правовых акций только нормами Конституции противоречит историческим фактам, так же как противоречит им и мнение Суда об обязательности включения в Конституцию тех новелл, которые получили бы поддержку в ходе референдума, но выносились на голосование без проектов законодательных актов. Если принимаются девиантные акты, то они никак не «предопределяют» обновление конституционных статей именно потому, что являются актами для экстремальных обстоятельств. Конституционные статьи могут впоследствии обновляться в соответствии с содержанием таких девиантных актов. Но это совсем не обязательно.

      В исповедании своей концепции Суд дошел даже до явного противоречия самому себе. Буквально в завершающих строках мотивировочной части Постановления Суд констатировал, что «прекращение, изменение или дополнение полномочий любого государственного органа или должностного лица в зависимости от ответа на вопросы о доверии Президенту, о досрочных выборах Президента и народных депутатов Российской Федерации неконституционно, пока такие последствия не предусмотрены Конституцией». И тем не менее Конституционный Суд не отрицал конституционности проведения самого референдума 25 апреля 1993 г., который и должен был дать ответы по перечисленным пунктам при отсутствии соответствующих конституционных норм или даже их проектов.

      Судья Э. М. Аметистов остроумно, между прочим, подметил: «... если исходить из необходимости изменения и дополнения Конституции Российской Федерации Съездом народных депутатов в целях реализации решения референдума 25 апреля 1993 года, то сам факт постановки им вопроса о внесении таких поправок посредством принятия соответствующего закона или постановления противоречил бы духу и букве упоминавшихся выше положений Конституции Российской Федерации и закона ..О референдуме РСФСР", которые ... придают решению референдума высшую юридическую силу и требуют непосредственного его исполнения, без принятия каких-либо дополнительных актов. Ведь при этом вполне реально возникновение следующей ситуации: Съезд не наберет необходимых двух третей голосов для внесения соответствующих поправок в Конституцию и при этом сможет ссылаться на то, что он все же не нарушил волю участников референдума, поскольку они не голосовали за внесение этих поправок, отвечая на вопросы, вынесенные на референдум».

      И надо отметить, что такая ситуация не была невероятной, если вспомнить о следующем факте. В проекте Постановления девятого Съезда о назначении референдума досрочные выборы Президента и депутатов (при положительном ответе) относились к 1993 г.35 Однако из принятого варианта Постановления этот срок исчез. Сначала (в ходе голосования поправок) исчез для четвертого вопроса референдума. Затем, правда, и для третьего. И мотивация, под соусом которой было сделано исключение, весьма походила на заподозренную Э. М. Аметистовым. Прозвучала эта мотивация в выступлении депутата В. А. Женина: «Исключить слова „В 1993 году", потому что восьмой Съезд определил порядок работы над Конституцией и этот порядок не нужно разрывать. Эти слова совершенно не нужны, их нужно исключить. Как только новая Конституция у нас будет, так и будет определен порядок выборов и назначен срок этих выборов».36

      Резонно добавить к сказанному и другой факт: отклонение Съездом в пятом заседании (28 марта 1993 г.) компромиссного проекта постановления «О преодолении кризиса власти и сохранении конституционного строя Российской Федерации», которым предусматривалось назначение одновременных досрочных выборов депутатов и Президента на 21 ноября 1993 г.37 Поэтому слова Р. И. Хасбулатова о том, будто голосование на Съезде показывает, что «депутаты не особенно цепляются за свои кресла»,38 едва ли с достаточной точностью соответствовали настроениям значительной части депутатского корпуса.

      В конце концов, свобода маневра в политике стоит немало. Но эта свобода и должна была быть обеспечена «конституционным статусом» третьего и четвертого вопросов референдума. А в том политическом противостоянии, которое и само уже приобрело характер «стабильного», решение Суда рассматривалось как политическая поддержка Съезда, а не юридическое искусство.

      4

      Вместе с тем в ходе дискуссий на девятом Съезде проявлялась, хотя и не слишком настойчиво, вторая линия методики обоснования правил подсчета голосов на референдуме 25 апреля 1993 г., которую Конституционный Суд не затрагивал в своем решении, но которая содержала далеко небезынтересные вопросы «конституционности». Речь идет о корреляции между характером обсуждаемой на референдуме акции и «представительностью» волеизъявления.

      Как было показано выше, в предшествующие годы формировалась тенденция «четвертного» референдума, что сдерживалось только правилом ч. 4 ст. 35 Закона о референдуме. Однако в дискуссиях по проблеме подсчета голосов все же присутствовали оттенки, не связанные напрямую с этой нормой Закона.

      Наиболее прагматичной в этом плане была позиция, высказанная Председателем Центральной избирательной комиссии В. И. Казаковым: «Думаю, совершенно ясно, что ни по вопросу о доверии, ни по вопросу о перевыборах получить одну вторую списочного состава невозможно. Это будет референдум с заранее ясным отрицательным результатом. Напомню, когда проводился референдум, в марте, два года назад, при высочайшем рейтинге Бориса Николаевича и при высокой активности (около 80 процентов явки), за него проголосовало 42,7 процента от списочного состава. Поэтому (я свое мнение высказываю) надо применять первую норму, то есть написать, что решение считается принятым, если за него проголосовала половина принявших участие».39

      Далее, видимо, надо назвать позицию, апеллировавшую к Закону РСФСР «О выборах Президента РСФСР» от 24 апреля 1991 г.40 Позиция эта была первоначально сформулирована в Указе Президента Российской Федерации «О деятельности исполнительных органов до преодоления кризиса власти» от 20 марта 1991 г. которым, в частности, постановлялось:

      «Назначить на 25 апреля 1993 года голосование о доверии Президенту Российской Федерации. Провести одновременно с голосованием о доверии Президенту Российской Федерации голосование по проекту новой Конституции Российской Федерации и проекту закона о выборах в федеральный парламент.

      Установить, что организация голосования и определение его результатов осуществляются применительно к правилам, установленным Законом Российской Федерации «О выборах Президента Российской Федерации»».41

      Однако в данной форме «голосование» все же не состоялось. Сохранился лишь вопрос о доверии Президенту, но здесь уже пошла борьба за снижение квоты голосов о доверии. Из сторонников Президента выступал, в частности, депутат В. К. Варов: «... мы, к сожалению, оказались опять „впереди планеты всей". То есть беспрецедентно выбирали Президента одним количеством голосов, относительным большинством ... а вот доверие ему оказывать должны в нарушение сегодняшнего Закона о референдуме конституционным большинством, тем большинством, которым принимается только Конституция. И в этом отношении, уважаемые коллеги, это беспрецедентно».42

      Что касается «беспрецедентности», так на то и существуют «прецеденты», чтобы соответствующие пробелы ликвидировать. Что же касается выборов Президента относительным большинством, то это было относительное большинство в сопоставлении с общим числом избирателей. Но в сопоставлении с числом принявших участие в выборах Б. Н. Ельцин был избран абсолютным большинством в 57,3%.43

      В противоположном сторонникам Президента духе выступил депутат Ю. М. Слободкин: «Поскольку избрание народных депутатов осуществлялось не по закону о выборах Президента, а по закону о выборах народных депутатов и подсчет голосов в первом туре голосования велся таким образом, что необходимо было набрать более 50 процентов от общего числа зарегистрированных избирателей, предложение представителя Президента товарища Шахрая вести подсчет голосов по результатам референдума в соответствии с законом о выборах Президента является более чем некорректным».44 Но корректностью не отличалось и мнение Ю. М. Слободкина, поскольку он «запамятовал» одну немаловажную для этого спора деталь. Задолго до девятого Съезда был принят Закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О выборах народных депутатов РСФСР"» от 3 ноября 1992 г., которым необходимая для избрания депутатом квота голосов была снижена.45

      Эти выступления показывают, что дискуссия на девятом Съезде протекала крайне хаотично, обмен аргументами не отличался должной последовательностью, а сами аргументы воспроизводили соответствующие данные не с должной точностью. И тем не менее обсуждение можно считать полезным, поскольку оно породило весьма занимательные вопросы.

      Прежде всего это вопрос о возможности трактовать голосование о «доверии» (положительное или отрицательное по результатам, — неважно) как «пересмотр» избирателями (в процедурном смысле) своего предшествующего выбора.

      Полагаем, что, казалось бы, естественная здесь корреляция встречает препятствия именно юридические. Сколько бы ни подозревали избирательные кампании в фальсификации, сколько бы ни рассуждали о случайностях избирательного процесса, суть избирательного порядка остается тем не менее прежней: арифметически точное и юридически достоверное определение результатов избирательной кампании. Однако это и возможно лишь для каждой отдельной избирательной кампании. Участники следующих друг за другом кампаний даже одного уровня совпадают лишь приблизительно. Но столь же не совпадают они, с одной стороны, в кампании избирательной, а с другой— в кампании «отзывной» (используем здесь старинную советскую терминологию). Перемена мнения избирателей во второй кампании могла бы быть признана юридически достоверной (пренебрегая другими деталями), если бы столь же достоверно могло быть установлено персональное совпадение участников обеих кампаний.46 Поэтому аргументы, обращенные к условиям или результатам прошлых голосований, лишь внешне могут выглядеть убедительными, но реальной корреляции между разными кампаниями они не выявляют.

      Но тогда естествен и второй вопрос: а можно ли вообще говорить о какой-либо предустановленной (не законодательной, а именно предустановленной) «конституционности» того или иного представительства в плебисцитарных кампаниях?

      Собственно, уже сама конструкция относительного большинства отрицает народное представительство в его количественном аспекте. Отрицается это и настойчивым законодательным снижением требуемого кворума избирателей или участников референдума. Впрочем, определение кворума даже в 50%, учитывая различие в позициях голосующих, никак не свидетельствует о «представительном» волеизъявлении большинства общества. В одной из газетных публикаций писалось, например: «Строго говоря, всенародное голосование необязательно есть выражение всенародной воли. Референдум ведет не к единому, но к одному-единственному мнению — мнению большинства. Всенародную волю можно выразить лишь тогда, когда такая воля существует. Если же ее нет? Тогда всенародное голосование позволяет выразить соотношение голосов и не более того, то есть определить волю большинства. Но это будет не большинство народных представителей, а изначальное, первозданное большинство самого народа».47

      Но какими же цифрами доказывается это «большинство самого народа»? Мы можем, конечно, ввести допущение: граждане, уклонившиеся от участия в кампании, считаются, согласными с любым результатом, а соответственно их голоса одинаково присоединяются и к той части участников кампании, которая определяется как победившая. И тем не менее это будет лишь морально-правовым оправданием абсентеизма, ничего не меняющим в главном, на чем не рискнули остановиться процитированные выше авторы. Результат плебисцитарной кампании определяется и должен определяться соотношением голосов любого числа участников кампании, а не соответствием числа участников и голосов каким-то заранее заданным процентам. Мы вовсе не утверждаем, что снижение числа действительных участников — это необратимый процесс. Слишком многое зависит от привлекательности кампании. Но современное конституционное право должно учитывать абсентеизм как политическую реальность, вовсе не противоречащую демократическому устройству, а лишь выражающую реальности всеобщего избирательного права. Противоположная концепция уже привела к тому, что во время региональных выборов 1994 г. немалое число российских городов и единиц самоуправления оказалось без представительных органов.

      Бесполезно рассуждать о каких-либо «изначально конституционных» кворуме и квоте для плебисцитарных кампаний. Единственный смысл, который кворум и квота имеют, — это смысл политико-конъюнктурный, как в случае с референдумом 25 апреля 1993 г. Снижение квоты голосов до четверти по третьему и четвертому вопросам давало сторонникам Б. Н. Ельцина реальную надежду на плебисцитарно обоснованное досрочное прекращение полномочий народных депутатов при сохранении одновременно полномочий Президента.48 Результаты референдума в отношении народных депутатов эти прогнозы подтвердили: за досрочное прекращение полномочий по четвертому вопросу было подано 43,1% голосов от общего числа граждан, имевших право участвовать в референдуме. Но реальное соотношение голосов по третьему вопросу свидетельствовало также о том, что большинство высказалось за досрочное прекращение полномочий и Президента: «за» было подано 34027310 голосов, «против» — 32418972.49

      Таким образом, если бы конституционное право руководствовалось не идеалистическими представлениями о неких конституционных параметрах плебисцитарных кампаний, а вполне реальным соотношением большинства и меньшинства голосов, то по итогам референдума 25 апреля 1993 г. должны были бы прекратить свои полномочия как народные депутаты, так и Президент.50

      5

      И все же правила подведения итогов, — эта как бы политико-арифметическая сторона плебисцитарной кампании, — вторичны по отношению к рассматриваемому институту досрочного прекращения полномочий. Насколько изначально конституционен этот институт, если депутаты или другие лица исполняют свои мандаты в законном порядке?

      Когда-то Поль Матте, видевший в праве роспуска парламента признание принципа народного суверенитета (поскольку, в частности, применение роспуска может быть вызвано не только конфликтом между властями, но переменами в самой «избирательной коллегии»), различал «роспуск добровольный, когда полновластное или учредительное собрание само объявляет себя закрытым, роспуск естественный, когда истекает законный срок полномочий, полученных парламентом от избирателей; роспуск законный, когда глава исполнительной власти, облеченный правом роспуска парламента до срока, пользуется своим правом, и, наконец, роспуск незаконный, когда народные представители разгоняются силой и лишены возможности собраться».51 И если применить эту классификацию к российской политической истории, то окажется, что она, весьма далекая от европейского парламентаризма, содержит тем не менее примеры буквально всех перечисленных вариантов роспуска представительных учреждений.

      Однако каких-либо серьезных доктринальных разработок этого института в послеоктябрьский период не проводилось, хотя отдельные эпизоды обращения к нему в конституционном законодательстве имели место. Статья 47 Конституции СССР 1936 г., которая в ряде моментов не прочь была уподобиться европейским образцам, предусматривала, например, что при отсутствии согласного решения палат (Совета Союза и Совета Национальностей) Президиум Верховного Совета СССР «распускает Верховный Совет СССР и назначает новые выборы». В действительности это совершенно фантастическое правило никакого интереса не вызывало и с переходом в 1977 г. к новому конституционному этапу унаследовано не было. Институт роспуска представительных органов был возрожден в российском законодательстве только с принятием новых законов о местном самоуправлении и краевых, областных государственных органах, что было резюмировано в Законе Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» от 21 апреля 1992 г.: «Дополнить Конституцию статьей 861 следующего содержания: «Полномочия краевого, областного Советов народных депутатов, Совета народных депутатов автономной области, Советов народных депутатов автономных округов, местных Советов народных депутатов могут быть прекращены досрочно по решению самого Совета, а также в случае неоднократного нарушения ими законодательства Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации — по решению Верховного Совета Российской Федерации или Верховного Совета республики в составе Российской Федерации, принятым на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации"».52 Наконец, надо иметь в виду, что досрочное прекращение полномочий было включено в число норм, регламентирующих статус Президента РСФСР, Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 24 мая 1991 г.53 Но здесь-то и возникло нарушение столь любезного отечественному конституционализму равновесия властей.

      Съезд народных депутатов оказался отгорожен Конституцией от любых вариантов досрочного прекращения полномочий, включая, казалось бы, и добровольный.54 Во всяком случае, Конституционный Суд записал в своем решении, что «действующая Конституция допускает возможность при определенных условиях досрочного прекращения полномочий, а следовательно, и досрочных выборов краевого, областного, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга Советов народных депутатов, местных Советов (статья 861). Относительно Съезда народных депутатов, Верховного Совета Российской Федерации, высших органов государственной власти республик в составе Российской Федерации такая возможность Основным Законом не установлена. Из положений статей 92, 103, пункта 24 части первой статьи 109 Конституции Российской Федерации вытекает возможность досрочногo прекращения полномочий, а следовательно, и досрочных выборов только отдельных народных депутатов Российской Федерации (вместо отозванных или выбывших по другим причинам), но не всех народных депутатов Российской Федерации, составляющих Съезд или Верховный Совет. Более того, ряд положений Конституции прямо запрещает досрочный роспуск Съезда народных депутатов, Верховного Совета, других законно избранных органов государственной власти (пункт 11 статьи 1215, статья 1216)».

      Ссылка Суда на ст. 92 Конституции кажется неуместной, поскольку речь в данной статье шла исключительно о прекращении полномочий как следствии несовместимости мандатов, т. е. о специальной ситуации, которая явно далека от рассматриваемой проблемы. Что же касается иных случаев, то здесь встает пусть гипотетический, но все же логически позволительный вопрос: возможно ли одновременное прекращение полномочий всех депутатов на основании их личных заявлений? Попятно, что «физически» такая акция тождественна роспуску представительного органа, но равна ли она роспуску юридически?

      К сожалению, отечественное государственное право не может похвастаться разработкой вопросов о взаимосвязи персональных мандатов с корпоративным статусом представительного органа, и сегодня пришлось бы, наверное, признать, что первенствующее значение необходимо было бы здесь отдать добровольности принятия депутатского мандата. Но поставленный вопрос помогает обнаружить, что нормы государственного права, во-первых, всегда были очень плохо приспособлены к тем поворотам, которые могут возникать во внутригосударственной политической борьбе, во-вторых же, не создавали условий для обязательности функционирования представительных органов при любых обстоятельствах. Поэтому сразу можно сказать, что Конституция, даже если принять за истину некую «запрещенность» перерыва в функционировании высшего представительного органа, все же не содержала препятствий для досрочного прекращения полномочий путем использования персональной инициативы депутатов.

      Конституционный запрет досрочного прекращения полномочий Съезда в решении Конституционного Суда явно преувеличен. Статьи 1215 (п. 11) и 1216 отрицали всего лишь «президентский роспуск», но не досрочное прекращение полномочий вообще.55 И апелляция Конституционного Суда к этим статьям объяснима единственно целью Суда «привязать» вопросы референдума (в данном случае — четвертый) к правилам изменения конституционного текста. Но абсолютно ясно, что названные статьи Конституции и четвертый вопрос референдума говорили о совершенно разных вариантах роспуска парламента. Роспуск, как бы предполагавшийся в четвертом вопросе, приближался к варианту «добровольному», но обставлялся таким образом, что эта добровольность выглядела весьма обманчивой.

      Здесь надо напомнить, во-первых, что седьмой Съезд все же внес однажды в Закон о референдуме дополнение о том, что недопустимо проведение референдумов пo вопросам о доверии и досрочном прекращении полномочий высших государственных органов.56 Во-вторых, на восьмом Съезде 6ыло принято постановление «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации по вопросу, связанному с возможностью досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации и Президента Российской Федерации» от 13 марта 1993 г., которым Верховному Совету поручалось рассмотреть вопрос «о целесообразности» разработки проекта соответствующего закона.57 В-третьих, еще риз отметим, что девятый Съезд народных депутатов отверг компромиссный проект постановления «О преодолении кризиса власти и сохранении конституционного строя Российской Федерации», которым предусматривалось назначение одновременных досрочных выборов депутатов и Президента на 21 ноября 1993 г. В-четвертых, нельзя не обратить внимания еще на одну деталь. Среди поправок к Постановлению Съезда о назначении референдума была и такая, которая предлагала провести голосование о досрочном прекращении полномочий депутатов не в целом по депутатскому корпусу, а по каждому из округов.58 Наконец, в пятых, полезно подчеркнуть, что в ходе обсуждения поправок к

      55 Поль Матте писал, в частности, о праве роспуска: «В начале парламентского режима это право служило грубым орудием давления правительства на народное представительство, и роспуск представлял собой лишь простое отозвание и увольнение того состава народных представителей, который чересчур серьезно относился к своему долгу. Но с развитием правового строя и парламентской практики право роспуска стало одним из лучших средств, обеспечивающих и восстанавливающих равновесие конституционных властей» (Матте П. Указ. соч. С. 5).

      Постановлению Р. И. Хасбулатов старался оставить для голосования снятую авторами поправку об объединении третьего и четвертого вопросов референдума в один.59

      Теперь, если проследить приведенную канву из «больших» и «малых» фактов, то можно предположить, что под прикрытием «конституционного запрета» (на самом деле в лучшем случае — пробела) досрочного прекращения полномочий высшего представительного органа и обсуждения соответствующего вопроса применительно к отдельной конъюнктурной ситуации Съезд народных депутатов, по сути дела, тщательно выдерживал линию на отказ от конституирования досрочного роспуска парламента в качестве конституционного института. быть может, особенно концентрированно это было выражено в выступлении на девятом Съезде депутата В. Н. Степанова: «Я считаю, что, с точки зрения государственной безопасности, мы не имеем права выносить на референдум вопрос о доверии Съезду. Фактически это будет означать уничтожение высшего органа государственной власти, ликвидацию статьи 104 Конституции Российской Федерации, приведет к правовому вакууму и даст возможность разным политическим жуликам создавать что угодно, в том числе любые органы. Я считаю, что здесь заложена попытка созыва учредительного собрания. Этот вопрос в такой форме ставить нельзя ни в коем случае, если мы с вами еще сознаем ответственность, возложенную на Съезд за Конституцию и за сохранение нашего государства».60

      Данная линия была продолжена и после референдума 25 апреля 1993 г. Характерно, что последний вышедший из Конституционной комиссии проект Российской Конституции не содержал (в отличие от положений о Президенте) никаких указаний о возможности досрочного роспуска федерального парламента. Более того, ст. 90 (ч. 1) проекта предусматривала, что вопрос о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти Российской Федерации не может решаться посредством референдума.61

      Согласившись на референдум 25 апреля 1993 г., Съезд оставлял за собой, как мы уже говорили выше, необходимое для политических и правовых маневров пространство. Но сейчас надо добавить, что Съезд вынес на референдум четвертый вопрос в условиях полнейшего отсутствия тех юридических правил, которые имманентно обязательны для соответствующих переходных ситуаций, если бы четвертый вопрос считался получившим удовлетворительный ответ. Одно это уже служило наглядной демонстрацией сопротивления досрочному роспуску, хотя надо признать, что именно практика работы Съезда свидетельствовала о необходимости введения данного института. Конечно, трудно не вспомнить, что для Съезда досрочный роспуск был сопряжен с той конфликтностью, которую перманентно провоцировали Б. Н. Ельцин и его окружение. Однако фактом остается и то, что в период деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации становления института досрочного роспуска парламентского органа не произошло. Институт не был осознан как объективно присущий современному конституционному устройству. И решение Конституционного Суда по делу о референдуме 25 апреля 1993 г. также не приблизило конституционную практику к оптимальному разрешению этой проблемы. А ведь именно институт досрочного прекращения полномочий непосредственно выражает то состояние общественного мнения, которое определяется формулами «доверия» или , «недоверия» властям, бывшими столь актуальными весной 1993 г.

      В перечне вопросов, вынесенных на референдум 25 апреля 1993 г., была явно нарушена политическая симметрия. Если в отношении Президента ставились три вопроса, то в отношении самого себя Съезд ограничился только одним.

      Трудно сказать, насколько осознанно каждый член депутатского корпуса стремился к сохранению предложенной схемы вопросов. Что же касается президентской стороны, то С. М. Шахрай в качестве представителя Президента заявил на девятом Съезде следующее: «Президент предлагал один простой вопрос: "Доверяете ли вы Президенту Российской Федерации?" В проекте постановления умышленно предлагается разделить этот вопрос на три вопроса: доверяете ли вы Президенту, доверяете ли вы его социально-экономическому курсу и надо ли проводить досрочные выборы Президента? Президент Российской Федерации публично, в том числе и здесь, на Съезде, и в распространенном в зале документе изложил свою позицию. В случае отрицательного ответа па вопрос о доверии Президенту 25 апреля он уйдет в отставку».62 Недовольство схемой вопросов высказывалось и в интервью Б. Н. Ельцина:

      1 Сегодня. (Москва). 1993. 4 мая.

      2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части второй пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума». 21 апреля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 18. Ст. 653.

      3 Там же. № 14. Ст. 501.

      4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 230.

      5 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 55.

      6 Российская газета. 1992. 9 дек.

      7 СП РСФСР. 1979. № 7. Ст. 35.

      8 Последняя редакция этой статьи (от 10 декабря 1992 г.) имеет, кстати, в нынешней Конституции определенную аналогию. Статья 3 (ч. 3) Конституции 12 декабря 1993 г. как бы возвращает тему референдума к тому виду, который был присущ еще первоначальной редакции Конституции 12 апреля 1978 г., добавляя, впрочем, необходимые «демократические» украшения: «высшее непосредственное выражение власти народа». Вместе с тем ст. 84 сопровождается ссылкой на некий «порядок», который должен быть установлен федеральным конституционным законом.

      9 Едва ли удачно определение Конституционным Судом связи между ст. 5 Российской Конституции и Законом о референдуме как «конкретизации». Последняя, к сожалению, воспринимается зачастую в отечественной юридической литературе как обозначение всего комплекса связей между конституционными и иными нормами, но это противоречит буквальному логическому смыслу конкретизации и «заслоняет» анализ действительного разнообразия межнормативных связей. Форма, в которой Закон о референдуме следовало считать развивающим конституционные положения, и состояла прежде всего именно в установлении порядка осуществления соответствующих норм Конституции (см. об этом: Рабинович П. М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979. С. 56—64; Белкин А. А. 1) К соотношению Конституции и государственно-правовых актов (производное нормотворчество) // Правоведение. 1985. № 5. С. 3—4; 2) Порядок осуществления Советской Конституции и текущее законодательство // Вестник Ленингр. ун-та. 1987. № 27. С. 59—65; Шмелева Г. Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. Львов, 1988).

      10 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 27. Ст. 1571.

      11 См. комментарий к делу о Министерстве безопасности и внутренних дел (Правоведение. 1993. № 1. С. 3—15).

      12 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 18. Ст. 988.

      13 Шестая сессия Верховного Совета Российской Федерации. Бюллетень № 22 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 1 апреля 1993 г. Ч. 1. С. 7, 10.

      14 Там же. С. 13.

      15 Там же.

      16 Там же. С.15.

      17 В одной из работ отмечалось, что Конституция СССР 1977 г. ввела собирательный термин «законодательные акты» для обозначения нормативных актов, принимаемых Верховным Советом и его Президиумом (см.: Поденина С. В. Теоретические проблемы советского законодательства. М., 1979. С. 4). Однако такое истолкование нельзя было все же и ранее признать безусловным, а ко времени принятия российского Закона о референдуме условия употребления данного термина и вовсе изменились.

      18 Н. Т. Рябов на заседании Верховного Совета 1 апреля 1993 г. сообщал, между прочим: «Редакционная комиссия этот проект закона подготовила на Съезд, но в целях экономии времени Съезда, скажем так, отнесли этот вопрос на рассмотрение Верховного Совета, учитывая решение Съезда, закрепленное в соответствующем постановлении» (Шестая сессия Верховного Совета... Бюллетень № 22. С. 9).

      19 Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона РСФСР» от 27 октября 1989 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.

      50 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 14. Ст. 503.

      21 Там же .№ 30. Ст. 1182.

      22 Там же.

      23 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 1. Ст. 10.

      24 Советская Россия. 1991. 20 марта.

      25 Вопреки своим же законам. Заявление народных депутатов РСФСР // Советская Россия. 1991. 2 марта; Мальков Н. Без уважения к закону // Там же. 14 марта; Сальников С., Чайковский А., Михалева Н. Как республика пришла к референдуму // Правда. 1991. 16 марта; В Татарии не будет проводиться референдум // Советская Татария. 1991. 13 марта, и др.

      26Иванченко А. Вчерашние ошибки исправят выборы // Российская газета. 1993. 31 марта.

      27 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 12. Ст. 429.

      28 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3995.

      29 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 441.

      30 Съезд не вышел за рамки Конституции // Российская газета. 1993. 28 апр.

      31 См.: Закон Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» от 21 апреля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.

      32 Белкин А. А. Институт выбытия депутата // Правоведение. 1992. № 4. С 54

      33 Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 42.

      31 См., напр.: Постановление седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О главах администрации» от 10 декабря 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 51. Ст. ЗО10.

      35 См. стенограмму четвертого (27 марта 1993 г.) заседания девятого Съезда народных депутатов Российской Федерации (Российская газета. 1993. 1 апр.).

      36 Девятый (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации. Бюллетень № 7. Заседание седьмое (утреннее). 29 марта 1993 года. С. 30.

      37 Российская газета. 1993. 1 апр. 38 Девятый (внеочередной) Съезд ... Бюллетень № 7. С. 18.

      39 Девятый (внеочередной) Съезд... Бюллетень № 8. Заседание восьмое (вечернее). 29 марта 1993 года. С. 3.

      40 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.

      41 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 13. Ст. 1102.

      42 Российская газета. 1993. 1 апр.

      43 Там же. 1991. 20 июня.

      44 Там же. 1993. 1 апр.

      45 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 47. Ст. 2665.

      46 При выборах Президента РСФСР в списки избирателей были внесены 106484518 граждан. В голосовании приняли участие 79498240 избирателей, или 74,66% от их общего числа (Сообщение Центральной избирательной комиссии по выборам Президента РСФСР // Российская газета. 1991. 20 июня).

      При проведении референдума 25 апреля 1993 г. число граждан, имеющих право участвовать в референдуме, составило 107 310 374 человека. Число граждан, получивших бюллетени для голосования, составило 69 222 858 человек. Число граждан, принявших участие в голосовании по первому вопросу референдума (о доверии Президенту), составило 68869947 человек, или 64,2% от имеющих право участвовать в референдуме (Сообщение Центральной комиссии всероссийского референдума об итогах референдума, состоявшегося 25 апреля 1993 года // Российская газета. 1993. 6 мая).

      Эти цифры, как нам кажется, достаточно наглядно демонстрируют, что в названных двух кампаниях заметно разнился как потенциальный, так и действительный электорат.

      47 Керимов Д., Черноголовкин Н. Закон о референдуме. Что он означает? // Правда. 1991. 15 янв.

      48 Об этом свидетельствовали не только аналитические прогнозы, но и многочисленные социологические опросы того времени (см., напр.: Конфликт властей в оценке горожан // Известия. 1993. 2 апр.; Настроения московских избирателей в преддверии референдума // Там же. 1993. 7 апр.; Эту просьбу Президента Петербург не уважит // Час пик. 1993. 14 апр.; Настроение москвичей между пасхой и референдумом // Известия. 1993. 20 апр., и др.).

      49 Российская газета. 1993. 6 мая.

      50 Примечательно, что в одном из анализов проведенного социологического опроса содержался следующий вывод: «С большой долей уверенности можно утверждать, что именно отрицательное отношение значительной" части избирателей к Президенту и проводимой социально-экономической политике является основной причиной абсентеизма, который в данном случае составляет серьезный фактор, обеспечивающий возможный успех Президента на предстоящем референдуме» (Бойков В. Что показал опрос // Деловой мир. 1993. 22 апр.).

      51 Матте П. Роспуск парламента на Западе. СПб., 1911. С. 5.

      52 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.

      53 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.

      54 Еще осенью 1992 г. стала формироваться соответствующая «оборонительная» позиция: «... пресс-центр Верховного Совета получил следующие разъяснения юридического отдела российского парламента. „Действующая Конституция Российской Федерации и Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» не предусматривают референдум в качестве основания для досрочного прекращения полномочий Съезда народных депутатов, членов Верховного Совета Российской Федерации, изменений численности и порядка его формирования. В соответствии с постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации «О защите конституционных органов власти» изменение и дополнение системы государственных органов Российской Федерации, создание новых органов власти, приостановление либо прекращение их деятельности вне порядка, предусмотренного Конституцией и законами Российской Федерации, не допускается"» (Российская газета. 1992. 20 нояб.).

      56 Российская газета. 1992. 16 дек.

      57 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 441.

      58 Из выступления депутата Р. З. Чеботаревского на девятом Съезде (в заседании 29 марта 1993 г.): «... я думаю, многие понимают, что в избирательном округе

      59 «Председательствующий: "....ведь самая лучшая формулировками снимают. Ладно. Может быть, еще кто-нибудь скажет"» (там же. С. 5.).

      60 Российская газета. 1993. 1 апр.

      61 Конституционный вестник. 1993. № 16. С. 45.

      62 Российская газета. 1993. 1 апр. проголосуют за досрочные перевыборы только тех депутатов, которые свой народ, своих избирателей здесь не представляют и не отражают их интересы» (Девятый (внеочередной) Съезд... Бюллетень № 8. С. 4).

      «Конечно, это подтасовка. Один вопрос нужен, а лучше два: доверяете ли вы Президенту, доверяете ли Съезду? И все будет ясно».63

      Однако, как бы там ни было, но в сопоставлении с последующими результатами референдума и решением Конституционного Суда утвержденная схема вопросов оказалась чрезвычайно «насыщенной» в плане теоретического анализа проблем референдума.64

      Прежде всего надо заметить, что Конституционный Суд ни словом не обмолвился о, так сказать, «законной допустимости» вынесенных на референдум вопросов, как бы придерживаясь буквально предмета ходатайства: правил определения результатов референдума. Между тем совершенно понятно, что оценивать последнее можно лишь при безусловном признании «законными» самих плебисцитарных вопросов, тем более что повод к такому обсуждению был дан еще дискуссиями на девятом Съезде.

      В уже упоминавшемся выступлении С. М. Шахрай, наряду с прочим, говорил и о сомнительности второго из предложенных проектом вопросов: «Можно ли в бюллетень для референдума включать вопрос о сути социально-экономической реформы? Посмотрите, уважаемые депутаты, Закон о референдуме. Этот закон прямо запрещает ставить на народное голосование вопросы о бюджете, о налогах и другие социально-экономические вопросы. По простой причине: такие вопросы на референдум ни в одной стране не выносятся. Это все равно, что спросить граждан: „Хотите ли вы быть здоровыми и богатыми или нищими и больными?" Во всяком случае, это прямое нарушение Закона о референдуме». Это мнение поддерживалось и в послесъездовской печати. Само собой разумеется, писал один из комментаторов событий, что социально-экономическая политика «теснейшим образом сопряжена с решением вопросов бюджета и налогов. Без этого она просто немыслима. Однако как раз вопросы о налогах и бюджете Закон... запрещает — притом совершенно уместно — выносить на всероссийский референдум».65

      Действительно, ст. 1 (ч. 2) Закона о референдуме устанавливала, что «на всероссийский референдум не могут выноситься вопросы об изменении статуса и территориальной целостности субъектов Федерации, о налогах, бюджете, об амнистии, помиловании, чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения». И в свете этого, казалось бы, С. М. Шахрай и другие оппоненты Съезда были правы. Но это па самом деле только кажимость правоты, поскольку Закон о референдуме включил в число «невыносимых» такие вопросы, которые составляют лишь отдельные моменты более широких по объему, а главное — первичных по отношению к «невыносимым» вопросов. Конкретный бюджет и конкретный налог могут, конечно, обсуждаться как отдельная проблема, но в любом случае они оказываются проявлением того или иного социально-экономического курса. Выносить же на референдум «более широкие» вопросы Закон не запрещал. Если Закон полагал возможными для референдума принятие, изменение и дополнение Конституции, то ясно, что тем самым он полагал возможными для референдума и конституционные положения, относящиеся к социально-экономической политике. Так что упрекать Съезд за нарушение законности во втором вопросе было неправильным, хотя констатация этого проблему не упрощает.

      Суд справедливо записал в своем Постановлении, что «социально-экономическая политика определяется и направляется актами не только Президента и Правительства Российской Федерации, но и Съезда, Верховного Совета Российской Федерации, реализуется федеральными, региональными и местными органами и организациями, всеми участниками политических и экономических отношений. Не ясно и то, что именно требуется оценить: направления, формы, методы, темпы, результаты осуществления социально-экономической политики. Конституция определяет фундаментальнее основы социально-экономической политики. Вопрос, выносимый на референдум, касается текущей социально-экономической политики, ее осуществления в конкретный период времени». И большего в существовавшей законодательной ситуации Суд, видимо, сделать не мог. Исходя из Закона о референдуме, признавать второй вопрос «неплебисцитарным» достаточных юридических оснований не было, хотя Суд понимал, так сказать, «исконную неплебисцитарность» данного вопроса.

      Первый вопрос, напротив, был воспринят Конституционным Судом как достаточно однозначный, хотя однозначность эта представлялась, конечно, не логической, а сугубо популитарной, т. е. такой, для которой какая-либо строгая логика совсем не обязательна, если только не предполагать здесь какой-то собственной логики, иногда именуемой «народной мудростью». Суд ограничился характеристикой первого вопроса как имеющего «преимущественно нравственно-оценочный и политический, а не юридический характер». В этой связи полезно все же выйти за рамки собственно судебного рассмотрения и обратиться к восприятию этого вопроса в системе с другими.

      Приведем прежде всего отрывок из выступления на девятом Съезде (заседание четвертое, 27 марта 1993 г.) депутата А. Л. Головина: «Сама постановка вопроса о доверии Президенту в принципе неконституционна, поскольку в Конституции нет указания (как, впрочем, и в Законе о референдуме) на возможность проведения подобного голосования. Однако Редакционная комиссия специально не стала трогать формулировку Президента, прекрасно понимая, что малейшее изменение в этой формулировке, даже перестановка запятой, приведет к тому, что Президент в очередной раз хлопнет дверью и попытается сам провести опрос и сам же — подсчитать результаты. Именно поэтому, кроме этой первой формулировки, внесены другие формулировки, которые ведут к прямым правовым последствиям, а именно — досрочным выборам Президента».66

      Между тем отличное от этого мнение прозвучало в выступлении докладчика от Редакционной комиссии Н. Т. Рябова: «Президент Российской Федерации, став высшим должностным лицом, главой исполнительной власти, является конституционной фигурой, и все вопросы, связанные с изменением его статуса, являются конституционными нормами».67

      Судя по данным выступлениям, даже Редакционная комиссия Съезда не была солидарна в трактовке первого вопроса, хотя Президент уверял, что с этим-то вопросом как раз все ясно. Но еще больше сомнений возникало как у депутатов, так затем и у общественности при соотнесении первого вопроса с третьим.

      Для депутата С. С. Перуанского, например, схема вопросов представлялась просто нарушением элементарной логики: «... надо оставить что-то одно. Либо вопрос о досрочных выборах Президента (и тогда не нужны другие вопросы), либо вопрос о доверии (тогда не нужен вопрос о досрочных выборах Президента). Ну что, мы в запале политической борьбы о логике совсем уже забыли?»68

      Другой пример («осторожных подозрений») высказал один из читателей в своем письме по поводу третьего вопроса: «С этим вопросом Съезд явно переборщил. Видно, стремление подстраховаться оказалось сильнее доводов логики и здравого смысла, либо последние вовсе не руководят действиями «коллективного разума». Ответив на первый вопрос определенным «да», я просто не могу не зачеркнуть «да» в этом вопросе. Конечно, возможны и варианты, но это на очень большого любителя политических пасьянсов».69

      Небезынтересен также призер явно «агрессивных» рассуждений по поводу первого и третьего вопросов: «... представьте себе варианты: „президенту доверяю, но желаю досрочных президентских выборов" или "президенту не доверяю, но досрочных выборов не желаю". Вот в чем все дело! В этом последнем, по нормальной логике невозможном варианте. Но именно к такому невозможному варианту толкают страну изобретатели вопросов!». И далее автор фантазировал, что если по результатам референдума сработает именно этот последний вариант, то для президентской оппозиции возникнет юридически благоприятная ситуация требовать отставки Б. И. Ельцина и передачи полномочий А. В. Руцкому без назначения досрочных выборов.70

      Ну что же, подозрения в возможном расхождении (казалось бы, столь нелогичном) персональных ответов на первый и третий вопросы в известной мере оправдались.71 И этот опыт свидетельствует о ток, что сколько-нибудь оптимальной методики постановки плебисцитарных вопросов в России выработано не было, хотя, скорее всего, у инициаторов схемы вопросов желания хоть как-то следовать обоснованной методике и не возникало.

      Но надо сказать, что не только нюансы сопряжения вопросов волновали депутатов и общественность. Дискуссия на Съезде в какой-то мере опередила рассуждения Конституционного Суда по первому и второму вопросам референдума, что ярко запечатлелось в судьбе поправки депутата А. Л. Головина.

      А. Л. Головин предложил не распространять правила определения результатов референдума, предусмотренные проектом Постановления Съезда, на первый и второй вопросы, мотивируя это следующим. «Эти вопросы не имеют прямых правовых последствий. Даже если доверие Президенту будет оказано одним процентом избирателей, это не означает ничего, это вовсе не является основанием для отставки Президента. Аналогичная ситуация — о поддержке курса, или социально-экономической политики. Даже если эту политику поддержат пять процентов избирателей, это вовсе не означает, что мы императивно должны изменить курс реформ, но, правда, еще невозможно будет и понять, как изменить. Поэтому эти вопросы имеют, скажем так, консультативно-моральный характер... В принципе по вопросам первому и второму (поскольку они не имеют правовых последствий) мы можем написать любую норму, это все равно не будет ничего означать. Мы, допустим, напишем норму такую, что доверие оказано, если, например, десять процентов проголосовало "за". Это ничего не означает. Нет правовых последствий. Мы точно так же можем написать, скажем, что доверие Президенту оказано, если проголосовало девяносто процентов. Это то же самое. То есть по этим двум вопросам мы просто сообщим цифру избирателей, поддержавших Президента, и цифру избирателей, поддержавших этот курс. И все. А дальше уже Президенту надо будет как-то этим руководствоваться, и нам, впрочем, тоже».72

      Поставленная на голосование, эта поправка все же не прошла (для принятия не хватило трех голосов). Однако А. Л. Головин и разделявшие его мнение депутаты оказались достаточно настойчивы и добились переголосования, завершившегося успехом автора поправки (при необходимой квоте в 517 голосов «за» было подано 591).

      Дискуссия, казалось, исчерпала себя. Но Съезд опять возвращается к пресловутому подсчету голосов на референдуме и благополучно опровергает собственное предыдущее голосование, прислушавшись (?) к выступлению депутата И. В. Муравьева: «То, что мы приняли поправку Головина, извините, это из серии „черт ли бес попутал". Я вам сейчас объясню примерно, что может получиться. Итак, 50,2 процента приходят на референдум. Из них 50,2 процента голосуют по первым двум вопросам. Итого получается 25 целых и столько-то там сотых. Но комиссия референдума, центральная, подводя итоги голосования в соответствии со статьей 35, выносит вердикт: решение, в частности о доверии Президенту, принято. И поверьте мне, никто не вспомнит об абсолютных цифрах, что это всего-навсего 25 процентов, то есть даже меньше половины, где-то около четверти. Но все будут говорить, телевидение день и ночь будет вам твердить о том, что решение о выражении доверия Президенту принято. Вот что мы приняли. Именно поэтому я прошу вас еще раз подумать и вернуться к первоначальной формулировке части второй пункта 2. Дело в том, что депутат Головин абсолютно прав: эта формулировка не порождает никаких правовых последствий. Она не обязывает Президента уходить. Ну и пожалуйста, пусть он трудится, с 25 процентами, или сколько там получится. Я прошу вас: еще раз подумать и вернуться к вопросу о восстановлении первоначальной формулировки . . . ».73

      Переголосование опять состоялось. За предложение депутата И. В. Муравьева было подано 554 голоса, причем это «исправление» вызвало, видимо, немалое оживление в зале. Во всяком случае, председательствовавший (Р. И. Хасбулатов) обронил после голосования: «Чему же радоваться? Ей-Богу, вы как дети. Нашли чему радоваться».74

      И если впоследствии, все же разделив правила определения результатов по вынесенным на референдум вопросам, Конституционный Суд смог представить свое решение в качестве компромиссного, то, не случись на Съезде последнего голосования по предложению И. В. Муравьева, позиция Суда была бы определенными политическими силами и вовсе заклеймлена как односторонне антипрезидентская.

      Но интересны все же именно аргументы Конституционного Суда, позволившие ему высказаться за «четвертное» голосование по первому и второму вопросам. Об определении Судом сути этих вопросов уже упоминалось, а выводы последовали такие.

      В отношении второго вопроса: «Многозначность содержания данного вопроса обусловливает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, и, следовательно, оно не влечет обязательных изменений и дополнений Конституции».

      В отношении первого вопроса: его содержание «не связано с изменениями или дополнениями Конституции и законов».

      В этих выводах Суда обнаруживается, рискнем сказать так: изрядная хитрость, что не было, кажется, замечено наблюдателями в период рассмотрения настоящего дела. Признав формулу определения результатов, установленную Съездом для первого и второго вопросов, не соответствующей Конституции Российской Федерации, Суд как в резолютивной, так и в мотивировочной части оставил без ответа другой вопрос: по каким же правилам должны подсчитываться голоса в отношении доверия Президенту и одобрения социально-экономической политики? Суд не записал прямо (опять-таки буквально придерживаясь предмета ходатайства), что результаты референдума в этой части должны определяться по правилам ч. 3 ст. 35 Закона о референдуме или как-то иначе. И в этом пункте Конституционный Суд нельзя не понять, поскольку он вынужден был принимать решение в условиях чрезвычайно упрощенной нормативной базы.

      Впрочем, Суд мог бы, пожалуй, использовать ту идею, на которую намекали сторонники Президента. Снова обращаясь к уже цитировавшемуся выступлению С. М. Шахрая, приведем из него и такую выдержку: «Здесь, конечно, обязательно будет дискуссия: какова юридическая сила Указа Президента о голосовании 25 апреля о доверии Президенту и о проекте новой Конституции. Президент прекрасно понимает, что ни Съезд, ни Конституционный Суд никогда не согласятся результаты голосования, о котором говорил Президент, признать юридически обязательными. Именно поэтому Президент использует не термин „всенародный референдум", а термин „голосование". Именно поэтому Президент не использует термин „досрочные выборы". Иначе он вступал бы в противоречие с законодательством. Именно поэтому Президент говорит: „Голосование 25 апреля — это нравственный и политический выбор Президента". Это нравственный и политический выбор его избирателей».

      Соответствующая поправка, — принять Постановление о проведении «голосования», а не «референдума», — вносилась депутатом С. Б. Шеболдаевым, но была Съездом отклонена.75 От имени Редакционной комиссии Н. Т. Рябов разъяснял, в частности: «Президент Указом от 20 марта 1993 года предписал назначить на 25 апреля 1993 г. голосование о доверии Президенту Российской Федерации, установив, что организация голосования, определение результатов осуществляются в соответствии с законом о выборах Президента Российской Федерации. В связи с этим мы считаем, что согласно упомянутому закону Президент Российской Федерации избирается на основе всеобщего равного и прямого голосования. В выборах имеют право принимать участие граждане, достигшие 18 лет. Следовательно, речь идет в данном случае именно о всенародном голосовании, а такое голосование согласно статье 5 Конституции считается референдумом. По наиболее важным вопросам государственной жизни. Каких-либо других видов всенародного голосования, кроме референдума, ни Конституция, ни текущее законодательство Российской Федерации не предусматривают, а очень много поправок, в которых предлагается убрать слово „референдум", убрать слова „всенародное голосование". А о том, что в данном случае речь идет именно о всероссийском референдуме, а не о каком-то другом голосовании, свидетельствует и содержащееся в Указе Президента предписание провести одновременно с голосованием о доверии голосование по проектам новой Конституции и закона о выборах Федерального парламента. И известно, что для принятия новой Конституции либо любого правового акта непосредственно народом существует только одна законная форма голосования — референдум. Таким образом, организация любого общероссийского всенародного голосования и определение его результатов должны производиться в порядке, установленном Законом РСФСР от 16 октября 1990 года «О референдуме РСФСР». Какого-либо другого порядка проведения таких голосований действующее законодательство Российской Федерации не знает».76

      Судя по принятому решению, Суд не то чтобы разделил эту последнюю позицию, но не рискнул и отстраниться от нее. Конституционный Суд не сумел (или не захотел?) констатировать консультативный характер первого и второго вопросов референдума, хотя формулировка Суда об отсутствии правовых последствий ответов на эти вопросы для отечественного конституционализма была все же важна. Решением Конституционного Суда был создан, по сути дела, прецедент признания невозможности установления правил определения результатов голосования по некоторого рода вопросам. И хотя этот прецедент остался незамеченным, он зафиксировал очень серьезную проблему интерпретации результатов референдума.

      7

      Самое, быть может, замечательное в референдуме 25 апреля 1993 г. как раз то, что еще до дня голосования сами результаты и правила их определения оказались не столь уж и существенными. Еще до дня голосования и даже опубликования решения Конституционного Суда77 стороны политического конфликта, а также «независимые» наблюдатели довольно дружно заговорили об интерпретации результатов референдума. Р. Г. Абдулатипов, который, между прочим, и представлял девятому Съезду проект Постановления о референдуме, размышлял, в частности, в одном из интервью: «Прежде чем затевать референдум, надо было подумать о его последствиях. Поскольку на Съезде не были четко и точно оговорены все моменты возможной интерпретации итогов референдума, я чувствую, что ничего, кроме их „интерпретации" не будет. Каковы бы ни были результаты, каждая из сторон будет их толковать в свою пользу. Потому что нет критериев, с которыми можно было бы соотнести итоги всенародного голосования».78 Еще решительнее высказывался советник вице-президента А. В. Руцкого: «Какими бы ни были фактические цифровые итоги референдума, принципиально важное значение приобретает то, кто, где и когда даст первую интерпретацию итогов и какие конкретные действия последуют за этими оценками».79

      Надо заметить, что последние опасения в немалой степени оправдались. Выступая по итогам референдума, Б. Н. Ельцин заявил: «Считаю главным итогом референдума поддержку, которую граждане России оказали Президенту, Правительству и той политике, которую они проводят».80 Однако Б. Н. Ельцин ни словом не упомянул о результатах ответов по третьему вопросу референдума, хотя намекнул, что ответы на четвертый вопрос показывают, что Съезд и Верховный Совет потеряли мандат доверия и не вправе принимать решения от имени народа.

      Материалы прессы после 25 апреля 1993 г., как и следовало ожидать, освещали результаты референдума неодинаково. При доминировавшей оценке результатов как «победных» для Президента высказывались, причем не всегда оппонентами Б. Н. Ельцина, и сдержанные мнения.81 Думается, что итоги голосования 25 апреля 1993 г. следовало рассматривать не в качестве прямых ответов на вынесенные вопросы, а как реакцию населения на сопоставление альтернатив, которые иногда упрощенно представляли в таких формулах: «возврат к прошлому или нежелание этого», «отстаивание реформ или сопротивление им». Подчеркнем, что этот аспект в анализе итогов референдума не был чужд опять-таки именно сторонникам президентского курса.82 И если продлить историю немного вперед, то окажется, что действительные результаты референдума, по крайней мере по «президентским» вопросам, обнаружились не 25 апреля 1993 г., а в ходе декабрьских выборов в Федеральное Собрание Российской Федерации.83

      Собственно юридические вопросы заключаются, однако, в другом.

      Во-первых, возможно ли рассматривать референдум как юридическую акцию, если его результаты интерпретируются неодинаково? Полагаем, что нет. Юридические акции по природе своей призваны к установлению некой определенности, а если посредством проведенной акции определенность не достигается, то ее результаты можно именовать политическими, социологическими, идеологическими, какими угодно, но только не юридическими. Различная (или односторонняя, или сомнительная) интерпретация, да к тому же ожидаемая до самого голосования, вновь показывает, что 25 апреля 1993 г. проходили два референдума — императивный и консультативный. И второй из них мог рассматриваться только как аргумент для каких-то иных, уже собственно юридических акций, изменяющих официальные правоотношения (или, наоборот, как аргумент для воздержания от них). Сам же, консультативный референдум (целесообразно, пожалуй, использовать здесь термин «опрос», как часто делалось в предыдущие годы) является1 акцией юридической только по процедуре проведения, но не по результатам.

      Во-вторых, заранее и вполне реально предполагаемая неоднозначность интерпретации не должна, как нам кажется, оставаться без внимания конституционной юстиции. Если, согласно Закону о референдуме, плебисцитарное решение обладало высшей юридической силой, то последняя характеристика просто несовместима с неоднозначностью интерпретации. Однако Конституционный Суд, не вынеся по первому и второму вопросам законченного суждения, по сути дела, открыл дорогу к тому, чтобы интерпретация ответов на эти вопросы все же опиралась (для тех, кому это было политически выгодно) на некую «законную» квоту голосов, хотя сам Суд подчеркивал, что ответы на первый и второй вопросы не порождают правовых последствий.84

      В-третьих, референдум 25 апреля 1993 г. обнаружил еще одну «интерпретацинную» сложность, опять-таки в немалой степени связанную с неадекватностью тех правил, которые устанавливались как «законные» для определения результатов. В абстрактной плоскости результаты референдума обычно рассматриваются как возможно положительные или возможно отрицательные. Но в отношении референдума 25 апреля 1993 г., наверное обоснованно, указывался и дополнительный вариант подведения итогов, при котором результат мог бы оцениваться как «ничейный».85 И надо признать, что фактически этот вариант был, пожалуй, наиболее характерным для российской «эпохи плебисцита». Другое дело, что граждане, которые якобы и являются носителями плебисцитарного волеизъявления, юридически неспособны интерпретировать результаты референдума, передавая это политическим структурам, для которых «ничейный» результат просто-напросто недопустим. Как заметил на одной из конференций заместитель Председателя Комитета Верховного Совета по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления И. В. Муравьев, «институт референдума, изначально направленный на отслеживание мнения избирателей, на легитимный способ коррекции деятельности государства в период между выборами, в конкретных условиях нашей страны и с учетом положений действующего Закона о референдуме превращается именно в средство осуществления межпартийной борьбы, вовлекая в это большинство народа, и средство борьбы между органами власти».86

      С этим невозможно не согласиться. Референдум как институт непосредственной демократий в обстоятельствах революционных (или переломных) оказывается сугубо политической акцией, для которой даже законодательно установленная юридическая форма не играет сколько-нибудь существенной роли. В лучшем случае она рассматривается как досадное условие, с которым приходится как-то считаться. И когда Конституционный Суд отнесся к этой форме чересчур серьезно, он оказался окончательно неугодным для обеих сторон того политического конфликта, который и породил референдум 25 апреля 1993 г. и который этим референдумом нисколько не разрешился.

      1 Сегодня. (Москва). 1993. 4 мая.

      2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части второй пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума». 21 апреля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 18. Ст. 653.

      3 Там же. № 14. Ст. 501.

      4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 230.

      5 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 55.

      6 Российская газета. 1992. 9 дек.

      7 СП РСФСР. 1979. № 7. Ст. 35.

      8 Последняя редакция этой статьи (от 10 декабря 1992 г.) имеет, кстати, в нынешней Конституции определенную аналогию. Статья 3 (ч. 3) Конституции 12 декабря 1993 г. как бы возвращает тему референдума к тому виду, который был присущ еще первоначальной редакции Конституции 12 апреля 1978 г., добавляя, впрочем, необходимые «демократические» украшения: «высшее непосредственное выражение власти народа». Вместе с тем ст. 84 сопровождается ссылкой на некий «порядок», который должен быть установлен федеральным конституционным законом.

      9 Едва ли удачно определение Конституционным Судом связи между ст. 5 Российской Конституции и Законом о референдуме как «конкретизации». Последняя, к сожалению, воспринимается зачастую в отечественной юридической литературе как обозначение всего комплекса связей между конституционными и иными нормами, но это противоречит буквальному логическому смыслу конкретизации и «заслоняет» анализ действительного разнообразия межнормативных связей. Форма, в которой Закон о референдуме следовало считать развивающим конституционные положения, и состояла прежде всего именно в установлении порядка осуществления соответствующих норм Конституции (см. об этом: Рабинович П. М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979. С. 56—64; Белкин А. А. 1) К соотношению Конституции и государственно-правовых актов (производное нормотворчество) // Правоведение. 1985. № 5. С. 3—4; 2) Порядок осуществления Советской Конституции и текущее законодательство // Вестник Ленингр. ун-та. 1987. № 27. С. 59—65; Шмелева Г. Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. Львов, 1988).

      10 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 27. Ст. 1571.

      11 См. комментарий к делу о Министерстве безопасности и внутренних дел (Правоведение. 1993. № 1. С. 3—15).

      12 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 18. Ст. 988.

      13 Шестая сессия Верховного Совета Российской Федерации. Бюллетень № 22 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 1 апреля 1993 г. Ч. 1. С. 7, 10.

      14 Там же. С. 13.

      15 Там же.

      16 Там же. С.15.

      17 В одной из работ отмечалось, что Конституция СССР 1977 г. ввела собирательный термин «законодательные акты» для обозначения нормативных актов, принимаемых Верховным Советом и его Президиумом (см.: Поденина С. В. Теоретические проблемы советского законодательства. М., 1979. С. 4). Однако такое истолкование нельзя было все же и ранее признать безусловным, а ко времени принятия российского Закона о референдуме условия употребления данного термина и вовсе изменились.

      18 Н. Т. Рябов на заседании Верховного Совета 1 апреля 1993 г. сообщал, между прочим: «Редакционная комиссия этот проект закона подготовила на Съезд, но в целях экономии времени Съезда, скажем так, отнесли этот вопрос на рассмотрение Верховного Совета, учитывая решение Съезда, закрепленное в соответствующем постановлении» (Шестая сессия Верховного Совета... Бюллетень № 22. С. 9).

      19 Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона РСФСР» от 27 октября 1989 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.

      50 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 14. Ст. 503.

      21 Там же .№ 30. Ст. 1182.

      22 Там же.

      23 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 1. Ст. 10.

      24 Советская Россия. 1991. 20 марта.

      25 Вопреки своим же законам. Заявление народных депутатов РСФСР // Советская Россия. 1991. 2 марта; Мальков Н. Без уважения к закону // Там же. 14 марта; Сальников С., Чайковский А., Михалева Н. Как республика пришла к референдуму // Правда. 1991. 16 марта; В Татарии не будет проводиться референдум // Советская Татария. 1991. 13 марта, и др.

      26Иванченко А. Вчерашние ошибки исправят выборы // Российская газета. 1993. 31 марта.

      27 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 12. Ст. 429.

      28 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3995.

      29 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 441.

      30 Съезд не вышел за рамки Конституции // Российская газета. 1993. 28 апр.

      31 См.: Закон Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» от 21 апреля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.

      32 Белкин А. А. Институт выбытия депутата // Правоведение. 1992. № 4. С 54

      33 Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 42.

      31 См., напр.: Постановление седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О главах администрации» от 10 декабря 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 51. Ст. ЗО10.

      35 См. стенограмму четвертого (27 марта 1993 г.) заседания девятого Съезда народных депутатов Российской Федерации (Российская газета. 1993. 1 апр.).

      36 Девятый (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации. Бюллетень № 7. Заседание седьмое (утреннее). 29 марта 1993 года. С. 30.

      37 Российская газета. 1993. 1 апр. 38 Девятый (внеочередной) Съезд ... Бюллетень № 7. С. 18.

      39 Девятый (внеочередной) Съезд... Бюллетень № 8. Заседание восьмое (вечернее). 29 марта 1993 года. С. 3.

      40 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.

      41 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 13. Ст. 1102.

      42 Российская газета. 1993. 1 апр.

      43 Там же. 1991. 20 июня.

      44 Там же. 1993. 1 апр.

      45 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 47. Ст. 2665.

      46 При выборах Президента РСФСР в списки избирателей были внесены 106484518 граждан. В голосовании приняли участие 79498240 избирателей, или 74,66% от их общего числа (Сообщение Центральной избирательной комиссии по выборам Президента РСФСР // Российская газета. 1991. 20 июня).

      При проведении референдума 25 апреля 1993 г. число граждан, имеющих право участвовать в референдуме, составило 107 310 374 человека. Число граждан, получивших бюллетени для голосования, составило 69 222 858 человек. Число граждан, принявших участие в голосовании по первому вопросу референдума (о доверии Президенту), составило 68869947 человек, или 64,2% от имеющих право участвовать в референдуме (Сообщение Центральной комиссии всероссийского референдума об итогах референдума, состоявшегося 25 апреля 1993 года // Российская газета. 1993. 6 мая).

      Эти цифры, как нам кажется, достаточно наглядно демонстрируют, что в названных двух кампаниях заметно разнился как потенциальный, так и действительный электорат.

      47 Керимов Д., Черноголовкин Н. Закон о референдуме. Что он означает? // Правда. 1991. 15 янв.

      48 Об этом свидетельствовали не только аналитические прогнозы, но и многочисленные социологические опросы того времени (см., напр.: Конфликт властей в оценке горожан // Известия. 1993. 2 апр.; Настроения московских избирателей в преддверии референдума // Там же. 1993. 7 апр.; Эту просьбу Президента Петербург не уважит // Час пик. 1993. 14 апр.; Настроение москвичей между пасхой и референдумом // Известия. 1993. 20 апр., и др.).

      49 Российская газета. 1993. 6 мая.

      50 Примечательно, что в одном из анализов проведенного социологического опроса содержался следующий вывод: «С большой долей уверенности можно утверждать, что именно отрицательное отношение значительной" части избирателей к Президенту и проводимой социально-экономической политике является основной причиной абсентеизма, который в данном случае составляет серьезный фактор, обеспечивающий возможный успех Президента на предстоящем референдуме» (Бойков В. Что показал опрос // Деловой мир. 1993. 22 апр.).

      51 Матте П. Роспуск парламента на Западе. СПб., 1911. С. 5.

      52 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.

      53 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.

      54 Еще осенью 1992 г. стала формироваться соответствующая «оборонительная» позиция: «... пресс-центр Верховного Совета получил следующие разъяснения юридического отдела российского парламента. „Действующая Конституция Российской Федерации и Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» не предусматривают референдум в качестве основания для досрочного прекращения полномочий Съезда народных депутатов, членов Верховного Совета Российской Федерации, изменений численности и порядка его формирования. В соответствии с постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации «О защите конституционных органов власти» изменение и дополнение системы государственных органов Российской Федерации, создание новых органов власти, приостановление либо прекращение их деятельности вне порядка, предусмотренного Конституцией и законами Российской Федерации, не допускается"» (Российская газета. 1992. 20 нояб.).

      56 Российская газета. 1992. 16 дек.

      57 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 441.

      58 Из выступления депутата Р. З. Чеботаревского на девятом Съезде (в заседании 29 марта 1993 г.): «... я думаю, многие понимают, что в избирательном округе

      59 «Председательствующий: "....ведь самая лучшая формулировками снимают. Ладно. Может быть, еще кто-нибудь скажет"» (там же. С. 5.).

      60 Российская газета. 1993. 1 апр.

      61 Конституционный вестник. 1993. № 16. С. 45.

      62 Российская газета. 1993. 1 апр.

      63 Борис Ельцин: «Я уже Съезду не принадлежу» // Смена (Санкт-Петербург). 1993. 1 апр.

      64 В связи с недовольством! Президента расширением круга вопросов для референдума уместно привести анекдот из книги специалистов по эротетической логике: «...мальчик из города Литл-Рок попросил маму объяснить, почему, когда щелкает выключатель, загорается свет. Мать предложила ему обратиться с этим вопросом к отцу, инженеру по профессия, па что мальчик резонно ответил, что не хочет так много знать по этому вопросу» (Белнап Н., С т и л Т. Логика вопросов и ответов. М., 1981. С. 25).

      65 Мамут Л. Второй вопрос референдума — вторая попытка импичмента? // Российские вести. 1993. 16 апр.

      63 Российская газета. 1993. 1 апр.

      67 Девятый (внеочередной) Съезд... бюллетень № 7. С ' 14.

      68 Там же. С. 30.

      69 Дерновой Г. Мой ответ антипрезидентской коалиции: три «да» и одно спет» // Российские вести. 1993. 9 апр.

      70 Чулаки М. Референдум будет — по иезуитский // Вечерний Петербург. 1993. 5 апр.

      71 Число граждан, ответивших «да» на первый вопрос референдума, составило 40405811. Число граждан, ответивших «нет» на трети вопрос, — 32418972 (Российская газета. 1993. 6 мая).

      72 Девятый (внеочередной) Съезд ... Бюллетень № 8. С. 9.

      73 Там же. С. 17.

      74 Там же.

      75 Девятый (внеочередной) Съезд... Бюллетень № 7. С. 27.

      76 Там же. С. 13.

      77 Впервые решение Конституционного Суда по делу о референдуме 25 апреля 1993 г. было опубликовано в «Российской газете» 23 апреля 1993 г.

      78 «Мы служим России ...» // Правда. 1993. 16 апр.

      79 Федоров А. Самое опасное — разная интерпретация итогов референдума // Независимая газета. 1993. б апр.

      80 Выступление Бориса Ельцина по телевидению // Российская газета. 1993. 8 мая.

      81 См., напр.: Цуканова Л. Реванш Советов не прошел. Народ России с Президентом // Российские вести. 1993. 27 апр.; За что голосовала Россия? // Деловой мир. 1993. 4 мая; Даниелов А. Референдум выигран. Пора платить по всем счетам // Известия. 1993. 5 мая, и др.

      82 См., напр.: Лацис О. Итоги референдума обязывают Президента действовать быстро и решительно // Известия. 1993. 27 апр.; Референдум показал: россияне не хотят возврата к старому // Деловой мир. 1993. 7 мая, и др.

      83 В опубликованном в отечественной печати, интервью Морис Дюверже привел замечательные слова Франсуа Миттерана: «Референдум — отличная и очень демократичная вещь, но проблема заключается в том, что, когда французам задаешь один вопрос, они отвечают на другой ...» (Референдум — мера исключительная // Известия. 1993. 15 февр.).

      84 Характерно замечание одного из публицистов, рассуждавшего о падении репутации Конституционного Суда в глазах общественности: «Но не будем забывать, что подсчет голосов на референдуме велся по его "методике". Возразят: не по "методике", а по закону. И все-таки: истолкуй Конституционный Суд закон по-иному, и прогрессивные позиции защищать было бы труднее. Не случайно же перед референдумом каждая из „первых" властей ждала от Конституционного Суда не правового арбитража, а поддержку своего интереса. После вердикта Президент сказал, что от этого Суда он иного и не ожидал, а спикер — что очень удивлен таким решением» (Феофанов Ю. Парламент идет на открытый саботаж // Известия. 1993. 4 мая).

      85 «И, наконец, последний из возможных вариантов: итоги референдума окажутся "нейтральными". Равное количество голосующих выразит доверие и недоверие Президенту, равное количество выскажется за досрочные выборы Президента и депутатов. Тогда никто не сможет апеллировать к поддержке народа, и начнется унылое и бесплодное перетягивание "властного каната"» (Мигранян А. «Ничья» означает поражение // Московские новости. 1993. 25 апр.).

      86 Научно-практическая конференция «Методология и методика подготовки и проведения референдумов»: Стенограф. отчет, документы. 8—9 февраля 1993 г. М., 1993. С. 48—49.

    Информация обновлена:26.04.2000


    Сопутствующие материалы:
      | Книги, статьи, документы 
      

    Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст статьи, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

    Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

    Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
    Rambler's Top100 Яндекс цитирования

    Редакция портала: info@law.edu.ru
    Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
    Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru