Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все статьи/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Савицкий, П. И.
Система высших органов государства и органов
субъектов федерации в Бельгии.
//Правоведение. -2000. - № 4. - С. 74 - 88
  • Статья находится в издании «Правоведение :»

  • Материал(ы):
    • Система высших органов государства и органов субъектов федерации в Бельгии.
      Савицкий, П. И.

      Система высших органов государства и органов субъектов федерации в Бельгии

      П. И. Савицкий*

      Эволюция государственного устройства Бельгии от унитарной формы к федеративной в процессе существенного реформирования Конституции 1831 г. сопровождалась как изменениями в системе высших органов госу­дарства, так и созданием новых органов в связи с образованием на территории страны субъектов федерации. Согласно измененному (новому) тексту Конституции 1831 г. в редакции от 14 июля 1993 г.1 Бельгия является федера­тивным государством, которое состоит из сообществ (Французского, Фламандского и Немецкоязычного) и регионов (Валлонского, Фламандского и Брюссельского) (ст. 1-3). Кроме того, Бельгия разделена на четыре «языковых» (лингвистических) области: область распространения фран­цузского языка, область распространения нидерландского языка, область распространения немецкого языка и двуязычная область — Брюссель-столица (ст. 4). Границы сообществ и регионов не всегда совпадают с областью распространения того или иного языка.

      Создание субъектов федерации и образование «языковых» областей отразилось на порядке формирования и структуре высших органов государ­ства: произошла реорганизация палат парламента, структуры правительства; претерпели изменения состав палат парламента, порядок их формирования и принятия ими законов, компетенция, полномочия главы государства и правительства и т. д. Произошли изменения во взаимоотношениях между центральными органами, возникли новые отношения между федеральными органами и органами субъектов федерации. Конституцией учреждены такие органы, как Арбитражный Суд, Государственный Совет и др.

      В Бельгии сохранилась двухпалатная система парламента (нижняя палата — это Палата представителей, верхняя — Сенат), который стал отныне федеральным органом, как, впрочем, и бельгийское правительство. Согласно Конституции порядок избрания Палаты представителей остался в основном прежний (прямыми выборами на основе системы пропорционального представительства). Вместе с тем установление федеративной формы государственного устройства повлекло изменение порядка образования Сената, члены которого занимают места в верхней палате по-разному: одна часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, имеющими право голоса, на тех же принципах, что и депутаты Палаты представителей, другая — назначается представительными органами сообществ, третья — кооптируется двумя первыми категориями сенаторов. Бельгийский государствовед Е. Ван Нюэнхове считает, что сенаторов первых двух категорий «можно рассматри­вать как представителей субъектов федерации в федеральном парламенте».2

      Статья 67 Конституции, предусматривая разное представительство от сообществ и регионов, закрепляет следующий порядок замещения мест в Сенате: 1) 25 сенаторов избираются посредством прямых выборов нидер­ландской избирательной коллегией; 2) 15 сенаторов избираются аналогичным путем французской избирательной коллегией (выборы сенаторов первых двух групп проводятся в тот же день, что и выборы в Палату представителей); 3) 10 сенаторов назначаются Советом Фламандского сообщества, именуемого Фламандским Советом, из своего состава; 4) 10 сенаторов назначаются Советом Французского сообщества из своего состава; 5) 1 сенатор назначается Советом Немецкоязычного сообщества из своего состава; 6) 6 сенаторов кооптируются сенаторами, указанными в п. 1 и 3; 4 сенатора — указанными в п. 2 и 4 (§ 1 ст. 67). По языковому признаку в общее число сенаторов (71) входят 29 франкоязычных, 41 — нидерландоязычный и 1 — немецкоязычный. К. Легаст пишет, что, «гарантируя представительство федеральных образований внутри верхней палаты, сенаторы сообщества вписываются, следовательно, в логику федерального бикамерализма. Прямое избрание части сенаторов позволяет, впрочем, предоставить Сенату некоторую народную легитим­ность».3 Аналогичную позицию занимают и другие авторы, считая, что состав Сената вполне отражает биполярную структуру бельгийского государства, основанную на двух крупных сообществах, не оставляя без внимания региональный фактор, поскольку по крайней мере 7 сенаторов, из которых 6 франкофонов, должны иметь местожительство в двуязычной области Брюссель-столица.4

      Конституция (§ 2 ст. 67) содержит специальные нормы, касающиеся представительства в Сенате от двуязычной области Брюссель-столица, указывая, сколько и каких категорий сенаторов (франкоязычных и нидерландоязычных) должно постоянно проживать в двуязычной области на день избрания в верхнюю палату. Как отмечалось на бельгийско-российском коллоквиуме, на современном этапе произошло «преобразование Сената в палату мудрейших, представляющую собой форум сообществ и регионов... И хотя Бельгия не создала своего рода бундесрата немецкого типа, все же федеративный характер государства получил отражение».5

      Избранные депутаты и сенаторы в каждой палате подразделяются на две «языковые» (лингвистические) группы: французскую и нидерландскую. Конституция конкретизирует и порядок распределения сенаторов на языковые группы. Так, например, сенаторы, указанные в п. 1, 3 и 6 § 1 ст. 63, образуют нидерландскую языковую группу верхней палаты, а сенаторы, указанные в п. 2, 4 и 7 § 1 ст. 63, образуют французскую языковую группу Сената. Распределение членов палат парламента по двум языковым группам производится для принятия законов по вопросам, которые перечислены в Конституции и в решении которых заинтересованы обе языковые группы, представляющие соответственно интересы населения Валлонии и Фландрии (например, законы об изменении или уточнении границ «языковых» областей, о компетенции органов Валлонского, Фламандского или Брюссельского регионов, Французского или Фламандского сообществ и др.).

      Бельгийская Конституция несколько расширила рамки недопустимости совмещения парламентского мандата с другой платной должностью, финан­сируемой из бюджета государства, включая и министров, на которых ранее данный принцип несовместимости не распространялся (ст. 50 и 51). «Те, кто принимает суверенные решения от имени народа, — пишет П. Виньи, — должны быть защищены от всякого давления извне».6 Запрещено быть одновременно членами обеих палат парламента (ст. 49) и совмещать мандат члена Совета сообщества с мандатом члена Палаты представителей и с мандатом сенаторов, избранных путем прямых выборов, а также с мандатом кооптированного сенатора. Но, как и прежде, на выборах в парламент идет острая политическая борьба. Так, в составе парламента, избранного в июне 1999 г. непосредственно гражданами, 150 депутатов и 40 сенаторов пред­ставляют 11 политических партий и движений.7

      Исполнительная власть в Бельгии осуществляется Королем и Феде­ральным правительством. В отличие от ранее действовавшего порядка, закреплявшего конституционные полномочия Короля наследственными только по мужской линии, новые положения Конституции (ст. 85) допускают наследование престола и женщинами. Говоря о правительстве, Конституция (ст. 99) закрепляет предельный численный состав Совета министров — не более 15 членов. С учетом особенностей структуры бельгийской федерации в той же статье закрепляется принцип паритетного представительства при формировании правительства, в состав которого, за исключением премьер-министра, должно входить равное число франкоязычных и нидерландоязычных министров, т. е. равное представительство от валлонов и фламандцев.

      Что касается федеральных государственных секретарей, которые впервые упоминаются в Конституции, то они, будучи членами Федерального правительства, в состав Совета министров не входят; они состоят при министрах, их полномочия определяются Королем. Государственные секре­тари могут присутствовать на заседаниях Федерального правительства, но только с правом совещательного голоса. Так, в состав коалиционного правительства Бельгии, сформированного 12 июля 1999г., входили, кроме министров, два государственных секретаря, тогда как в правительстве, созданном в июне 1995 г., был лишь один госсекретарь.8 По мнению П. Виньи, существование этой категории членов правительства вызывается наличием большого объема работы у некоторых министров, возглавляющих мини­стерства.9 Таким образом, в Бельгии по составу можно выделить Федеральное правительство в целом, включающее министров и государственных секретарей, и Совет министров, членами которого являются только министры.

      Конституция не определяет процедуры образования правительства, она лишь указывает, что министров и государственных секретарей назначает и увольняет Король. Но для Бельгии характерны некоторые особенности процедуры формирования правительства, в частности, наличие не пред­усмотренного никакими законами специального института форматора, который перед назначением министров ведет переговоры по поводу состава будущего правительства и обычно впоследствии становится премьер-министром. Играя значительную роль в процессе образования правительства, форматор, однако, лишен возможности подобрать министра только по своему усмотрению. В действительности, как уже давно подмечено, «политические партии указывают главе государства и форматору лиц, которые должны войти в правительство».10 Таким образом, подбирая состав правительства, он учитывает мнение лидеров партий и движений.

      Всей деятельностью правительства руководит его глава — премьер-министр, должность которого, ранее не предусмотренная Конституцией, теперь нашла в ней свое закрепление.

      Становление системы органов в сообществах и регионах заняло продолжи­тельное время. Сначала в соответствии со ст. 59 bis11 во Французском и Фламандском культурных сообществах (так первоначально они назывались) законодательным путем были учреждены советы по делам культуры (их полномочия определялись § 2—5 этой же статьи). Советы не были выборными органами. В их состав входили соответственно члены французской и нидерландской языковых групп обеих палат парламента (§ 1 ст. 59 bis). В 1970 г. статьей 59 ter Конституции был учрежден аналогичный Совет Немецкоязычного сообщества, состав и компетенция которого определены значительно позднее Законом от 10 июля 1973 г. Что же касается регио­нальных органов, то в ст. 107 quater содержалась лишь общая формулировка, предусматривавшая, что они создаются законом, принятым в особом порядке специальным большинством.12

      Впоследствии в процессе конституционной реформы в период перехода от унитаризма К федерализму в соответствии с внесенной в 1980 г. в ст. 3 ter поправкой культурные сообщества прекратили свое существование и были преобразованы в сообщества. Согласно измененной и дополненной в том же году ст. 59 bis преобразовались и органы в двух сообществах — Фламандском и Французском: вместо советов по делам культуры в каждом сообществе создаются советы и исполнительные органы, состав и компетенция которых определялись законом. Характерно, что в переходный период советы Фламандского и Французского сообществ состояли из депутатов и сенаторов, избранных в парламент Бельгии путем прямых выборов соответственно от Фландрии и Валлонии, а также от избирательных округов Брюсселя, которые принадлежали или нидерландской, или французской лингвистической группе. В состав Совета Валлонского региона входили франкоязычные депутаты и сенаторы, избранные в парламент тоже прямыми выборами от валлонских провинций, а также от округа Нивель.

      В середине 80-х годов Совет Фламандского сообщества состоял из 186 членов (182 фламандца и 4 брюссельца), из которых депутатов — 124, сенаторов — 62; Совет Французского сообщества — из 132 членов (104 вал­лона и 28 брюссельцев), среди них 88 депутатов и 44 сенатора; Совет Валлонского региона — из 104 членов, в числе которых 69 валлонских депутатов и 35 валлонских сенаторов.13

      Изменилось и правовое положение Немецкоязычного сообщества (кстати, слово «культурное» уже не фигурировало). В ст. 59 ter, существенно дополненной в 1983 г., говорилось, что этот Совет в отличие от вышеука­занных советов образуется из выборных представителей, имеет исполни­тельный орган, наделенный соответствующей компетенцией, хотя несколько более узкой, по сравнению с компетенцией советов и исполнительных
      органов Французского и Фламандского сообществ. В дальнейшем правовое положение Немецкоязычного сообщества было урегулировано Законом об институционных реформах Немецкоязычного сообщества от 31 декабря 1983 г., согласно которому его Совет, состоящий из 25 членов, избирался непосредственно гражданами данного сообщества. Впервые такие выборы состоялись в 1986 г.

      Необходимо отметить, что для структуры Бельгии на уровне сообществ и регионов характерна асимметрия органов (институтов). Если в Валлонском регионе в силу положений специального Закона от 8 августа 1980 г. были созданы собственные органы, то во Фландрии ввиду того, что фактически произошло слияние Фламандского сообщества и Фламандского региона, образованы единые органы.

      Значительно позднее законодательным путем был урегулирован вопрос о правовом статусе Брюссельского столичного региона и его органов, структура которых специфична. Окончательно этот регион, правовое положение которого основывалось одновременно на двух статьях Консти­туции — 107 quater и 108 ter, был образован в соответствии со специальным Законом от 12 января 1989 г. В регионе учреждается Совет, состоящий из 75 членов, и исполнительный орган. Как и Совет Немецкоязычного сообщества, он избирается прямыми выборами гражданами, проживающими на территории Брюссельского столичного региона.

      Специфика структуры органов Брюссельского столичного региона отражает разноязычный состав его жителей: в Совет входят члены-франкофоны и члены-нидерландофоны (фламандцы), которые проживают на территории региона и, как в палатах парламента, создают, соответственно, французскую и нидерландскую языковые группы Совета.

      Таким образом, наряду с Советом в каждом сообществе и регионе был учрежден свой возглавляемый председателем исполнительный орган, избирающийся из числа членов Совета. Численный состав исполнительных органов в сообществах и регионах колеблется от 3 (Немецкоязычное сообщество) до 11 человек (Фламандское сообщество). При этом по крайней мере по одному из членов исполнительных органов Фламандского и Фран­цузского сообществ должен принадлежать к Брюссельскому столичному региону. Исполнительный орган Немецкоязычного сообщества избирался, как и в других сообществах, Советом, но не обязательно из числа своих членов. В Брюссельском регионе исполнительный орган включает в свой состав по два представителя от французской и нидерландской языковых групп. Кроме того, здесь учреждены должности трех государственных секретарей, которые избираются Советом, но не входят в состав исполни­тельного органа; причем необходимо, чтобы один из них принадлежал к самой малочисленной языковой группе. Заслуживает внимания и то, что в структуре органа исполнительной власти Брюссельского региона функционируют: коллегия по делам Французского сообщества и коллегия по делам Фламанд­ского сообщества, каждая из которых состоит из двух членов, принадлежащих к соответствующе и языковой группе органа исполнительной власти Брюссель­ского столичного региона. Члены обеих коллегий образуют Объединенную коллегию, которой руководит председатель исполнительного органа Совета, обладающий, однако, только совещательным голосом.

      В связи с созданием в составе Бельгийской федерации сообществ и регионов в раздел III реформированной Конституции была включена новая глава IV «Сообщества и регионы», согласно которой, с одной стороны, сохранились органы, ранее созданные в сообществах и регионах, а с другой — изменялись или уточнялись их названия, порядок формирования и структура, расширились полномочия, урегулировался вопрос о взаимоотношениях этих органов и статусе их членов.

      В соответствии с Конституцией состав каждого Совета избирается гражданами прямыми выборами путем тайного голосования сроком на пять лет, а затем полностью обновляется, причем выборы во все советы проводятся в один и тот же день (ст. 117).

      В настоящее время советы Валлонского (75 членов) и Брюссельского (75 членов) регионов и Немецкоязычного сообщества (25 членов) избраны прямыми выборами на пять лет жителями соответствующих территорий. Совет Фламандского сообщества состоит из 124 депутатов, из которых 118 избираются путем прямого голосования во Фландрии, а 6 — назначаются Брюссельским региональным Советом из числа своих членов-фламандцев. Совет Французского сообщества — единственный орган из всех советов, который избран косвенным путем: в нем представлены 75 членов Совета Валлонского региона и 16 депутатов-франкофонов из Совета Брюссельского региона. Такое смешанное представительство не противоречит консти­туционным положениям, согласно которым «каждый Совет состоит из членов, избранных непосредственно в соответствующий Совет сообщества или в Совет региона», а «каждый Совет региона состоит из членов, избранных непосредственно в соответствующий Совет региона или в Совет сообщества» (§2 ст. 116).

      В специальных нормах Конституции определяется правовое положение Брюссельского столичного региона и его органов с учетом состава населения, проживающего на данной территории. Согласно ст. 136 члены Совета Брюссельского столичного региона по-прежнему подразделяются на две языковые группы, образуют две исполнительные коллегии и Объединенную коллегию.

      Конституция закрепила новое название исполнительных органов. Теперь в каждом сообществе и регионе образуются правительства, как и прежде избираемые советами из числа своих членов. Их состав и деятель­ность, как и самих советов, определяются законом, принятым специальным большинством. Применительно к правительству Немецкоязычного сообщества данный вопрос регулируется обыкновенным законом (ст. 121,122, § 1 ст. 123). Наряду с членами правительства функционируют и региональные государствен­ные секретари (ст. 126). Правительства сообществ и регионов образуются обычно на основе пропорционального представительства от партий, обладающих депутатскими мандатами в советах.14 В настоящее время в составных частях федеративной Бельгии функционирует пять правительств, возглавляемых представителями различных партий.15

      Реформированная бельгийская Конституция проводит размежевание компетенции между федерацией и ее составными частями в самом общем виде, провозглашая, в частности, что в ведении федеральной власти находятся только те вопросы, которые закреплены за ней Конституцией (ст. 35). Однако конкретный перечень таких вопросов в Конституции не приводится.

      Что касается сообществ и регионов, то они согласно Конституции (ст. 35) ведают всеми другими вопросами на условиях и в порядке, устанавливаемых для каждого из них законом, принятым специальным большинством. Вместе с тем в ряде статей Конституции, регулирующих правовое положение сообществ, перечисляются вопросы, которые входят в их компетенцию (ст. 127-130 и др.). Кроме того, в соответствии со ст. 39 специальным законом предоставляется право региональным представительным органам регули­ровать вопросы, перечисленные в таком законе.

      Несомненно, проблема размежевания компетенции в Бельгии, или предметов ведения, представляет интерес, но она требует отдельного детального исследования. Поэтому в данной статье будут затронуты главным образом полномочия, определенные Конституцией и относящиеся, с одной стороны, к высшим органам федерации, а с другой — к органам ее субъектов.

      Согласно Конституции (ст. 36) федеральная законодательная власть осуществляется совместно Королем, Палатой представителей и Сенатом. Вместе с тем, детализируя законодательную деятельность, Конституция в отступление от положений ст. 36 выделяет вопросы, по которым (чего не было ранее) законодательная власть осуществляется совместно только Королем и Палатой представителей (ст. 74).

      В Бельгии правом законодательной инициативы обладают как члены парламента, так и исполнительная власть.16 Определяя, что законопроекты можно вносить в любую палату, Конституция в ст. 75 устанавливает, что, по общему правилу, законопроекты, представленные в палаты от имени Короля, вносятся в Палату представителей и затем передаются в Сенат, но проекты закона, касающиеся одобрения договоров, представленные в палаты по инициативе Короля, вносятся сначала в Сенат, а потом передаются в Палату представителей.

      Новые конституционные положения более подробно, по сравнению с ранее действовавшими, регламентируют законодательный процесс и порядок прохождения проекта (предложения) закона между палатами парламента (ст. 78—81), что направлено на ограничение числа хождений их из одной палаты в другую и, следовательно, на обеспечение принятия закона в более короткие сроки. Этому призвана способствовать предусмотренная теперь Конституцией парламентская согласительная комиссия, образуемая на паритетных началах из депутатов и сенаторов (ст. 82).

      Важное место в законодательном процессе отводится языковым группам палат парламента, когда речь идет о принятии законов, затрагивающих интересы сообществ. Для того чтобы сохранить нормальные отношения между Французским и Фламандским сообществами и обеспечить защиту их интересов в ходе законодательного процесса, была введена так называемая процедура звонка сигнализации (une pocedure de sonnette d'alarme):17 если не менее трех четвертей представителей языковой группы до окончательного голосования в палате законопроекта (за исключением закона о бюджете и законов, для принятия которых требуется «специальное большинство») внесут мотивированную резолюцию об изъятии, по которой голосование законопроекта как серьезно посягающего на отношения между сообществами не допускается, то он передается в Совет министров, который в течение 30 дней дает обоснованное заключение и предлагает соответствующей палате парламента высказать свое мнение либо по этому заключению, либо по проекту или предложению закона при необходимости внесения поправок. Вместе с тем в Конституции содержится оговорка о том, что внесение такой резолюции («резолюции об изъятии») членами одной языковой группы может быть использовано в отношении одного и того же законопроекта (предло­жения закона) только один раз.

      Парламент осуществляет и контроль за деятельностью правительства. Конституция (ст. 56) в качестве формы парламентского контроля закрепляет только парламентские расследования, хотя регламентами палат парламента предусмотрены еще вопросы и интерпелляции. Однако в качестве средства парламентского контроля следует также рассматривать ежегодное утверждение государственного финансового отчета Палатой представителей (ст. 174).

      Давая оценку месту и роли каждой палате парламента, бельгийские авторы считают, что Палата представителей — политическая палата: ей принадлежит исключительная компетенция в области политического и бюджетного контроля, тогда как Сенат — место встречи федеральной власти и составных частей Федерации.18 Сенат играет роль «палаты размышлений», «гаранта качества законодательства» и позволяет сообществам и регионам выражать мнения благодаря присутствию членов, избранных советами.19

      Король Бельгии наделен Конституцией значительными полномочиями в области законодательной, исполнительной и судебной власти. Так, в области законодательной власти он обладает, как уже отмечалось, правом законода­тельной инициативы, правом промульгации законов. На деле законопроекты вносит в парламент от имени Короля правительство, и право вето уже давно потеряло значение. На основании ст. 46 Конституции Король вправе распустить Палату представителей (в частности, в случае вынесения вотума недоверия Федеральному правительству, что влечет за собой и роспуск Сената).

      В качестве главы исполнительной власти Король назначает и увольняет министров (ст. 96), федеральных государственных секретарей (ст. 104), а также высших гражданских и военных чиновников (ст. 107), командует вооружен­ными силами (ст. 107) и осуществляет предусмотренные Конституцией другие полномочия.

      Согласно Конституции Король издает постановления и указы, не имея, однако, права ни приостанавливать действия самих законов, ни освобождать от их исполнения (ст. 108).

      Как глава государства Король руководит международными отноше­ниями, т. е. он определяет внешнюю политику страны. «...Парламент не может предписывать Королю ту или иную страну, с которой надо устанавливать дипломатические отношения».20 Вместе с тем исполнительная власть не должна ущемлять конституционные полномочия сообществ и регионов в сфере международного сотрудничества (ст. 167). Впрочем, некоторые авторы считают, что, предоставляя сообществам и регионам такие важные права, «государство, следовательно, видит себя в силу Конституции лишенным одной из наиболее традиционных прерогатив».21

      Кроме того, Король осуществляет полномочия, связанные с процедурой ратификации договоров и соглашений, заключенных Бельгией с иностран­ными государствами, а также с работой дипломатического корпуса в своей стране и за рубежом. Однако ответственность за дипломатическую деятель­ность фактически несет министр иностранных дел.

      Наделив Короля широкими полномочиями, Конституция вместе с тем, как и прежде, установила, что ни один акт Короля не может иметь силы, если он не скреплен подписью министра, который тем самым становится ответ­ственным за данный акт (ст. 106). Это правило министерской скрепы в Бельгии, как и в других парламентарных монархиях Европы, служит юридической основой того, что фактически совершение актов главы госу­дарства зависит не столько от него самого, сколько от министров, прави­тельства. «Полномочия Короля значительны, но они не являются его личными полномочиями».22

      Не имея личной власти, Король Бельгии, несомненно, сохраняет возможность оказывать определенное влияние на государственные дела. Правда, Король в настоящее время обычно не присутствует на заседаниях правительства, не вмешивается в его повседневную деятельность, но не следует думать, что, подписывая акты, он всегда действует в роли молчаливого статиста.

      Известное влияние Король оказывает на выбор премьер-министра. В Бельгии уже давно ни одна из партий не располагает абсолютным боль­шинством мест в парламенте, так что правительство должно создаваться на коалиционной основе. Следовательно, Король вправе обратиться к любому из лидеров партии, представленных в парламенте, с предложением о форми­ровании кабинета. Поэтому здесь, как уже давно отмечено, «назначение правительства Королем не является простой формальностью».23

      В Конституции Бельгии о Федеральном правительстве, Совете министров, премьер-министре и государственных секретарях говорится следующее.

      Министры при осуществлении своих функций должны быть заслушаны по их просьбе каждой из палат парламента. В свою очередь Палата пред­ставителей может потребовать присутствия министров на своих заседаниях. Несколько иное положение занимает в этом вопросе Сенат: он может требовать присутствия министров только при обсуждении проектов или предложений законов, указанных в Конституции, а также при проведении своего расследования. По всем же другим вопросам Сенат может просить их присутствия (ст. 100).

      Конституция не определяет полномочий Федеративного правительства. В действительности правительство, опираясь на статью Конституции о министерской скрепе, осуществляет все те полномочия, которыми формально наделен Король.

      Федеральное правительство разрабатывает все важнейшие меры в области внешней политики Бельгии и руководит их осуществлением. Как отмечают отдельные специалисты, «международная политика в Бельгии всегда находилась в ведении национальной исполнительной власти».24 Правительство осуществляет общее руководство и всей многосторонней деятельностью чиновничьего, полицейского и военного аппарата внутри страны.

      За свою деятельность министры, согласно ст. 101 Конституции, счи­таются ответственными перед Палатой представителей. Хотя в Конституции сохранились положения об уголовной ответственности министров (ст. 103), на практике это не получило развития и на первый план выдвинулся принцип политической ответственности министров, который сложился в Бельгии в силу обычая. На основании Конституции Палата представителей абсолютным большинством голосов депутатов может принять резолюцию недоверия Федеральному правительству (ст. 96) или отказать ему в вотуме доверия (ст. 46).

      В процессе становления сообществ и регионов и их органов объем их компетенции и полномочий возрастал. В разделе II гл. IV Конституции выделены три группы вопросов, отнесенных к компетенции советов. Советы Французского и Фламандского сообществ путем издания декретов25 вправе регулировать, во-первых, вопросы культуры, образования (за исключениями, предусмотренными Конституцией), сотрудничества между сообществами, в том числе международного; во-вторых, вопросы, имеющие отношение к правам личности, а также сотрудничества по этим вопросам между сообще­ствами, и международного сотрудничества, включая заключение договоров; в-третьих, вопросы употребления языков в административных делах; преподавании в учреждениях, создаваемых, субсидируемых или призна­ваемых органами государственной власти; социальных отношений между работодателями и их персоналом, как и в актах и документах предприятий в соответствии с предписаниями закона и регламентов (см., например, § 1 ст. 127, § 1 ст. 128, § 1 ст. 129). В первых двух случаях эти декреты имеют силу закона в областях распространения французского и нидерландского языков, а также в отношении созданных в двуязычной области Брюссель-столица учреждений, которые в соответствии с их деятельностью должны рассматри­ваться как принадлежащие исключительно к тому или иному сообществу за исключениями, установленными Конституцией (§ 2 ст. 129).

      Полномочия Совета Немецкоязычного сообщества уже, по сравнению с полномочиями советов Французского и Фламандского сообществ. К его компетенции не относятся вопросы, связанные с употреблением языков (ст. 130).

      Что касается компетенции регионов, то Конституция, несмотря на внесенные в нее дополнения, не дает конкретного перечня полномочий их органов, а лишь содержит в ст. 39 и 134 отсылочную норму и указывает в ст. 39, что закон, принятый специальным большинством, наделяет региональные органы правом регулировать вопросы за исключением тех вопросов, которые входят в компетенцию Французского и Фламандского сообществ (ст. 127-129), и правом регулировать употребление языков, принятых в Бельгии (ст. 30). Реализуя свои полномочия, органы данных регионов издают декреты, имеющие силу закона на подведомственных им территориях.

      Компетенция Фламандского и Валлонского регионов идентична. Несколько иначе решается вопрос в отношении Брюссельского столичного региона, который, кроме региональной компетенции, имеет определенные законом полномочия по вопросам Фламандского и Французского сообществ. В ходе проведения конституционной реформы бельгийский парламент принял обыкновенные и специальные законы, которые конкретизировали и детализировали компетенцию сообществ и регионов и полномочия их органов. В этих законах, как и в Конституции, речь идет прежде всего о сообществах. В «пределах своей компетенции сообщества являются суверен­ными и, следовательно, не подвергнуты политической опеке».26 Например, специальный Закон об институционных реформах от 8 августа 1980 г. расширил компетенцию Французского и Фламандского сообществ; обыкно­венный Закон от 9 августа 1980 г. определил порядок финансирования
      сообществ и двух регионов и предусмотрел порядок урегулирования конфликтов интересов и компетенции; измененный Законом от 8 августа 1988 г. специаль­ный Закон от 8 августа 1980 г. значительно расширил их полномочия; специальный Закон от 9 августа 1989 г. закрепил систему финансирования регионов. В связи с внесением существенных поправок в Конституцию были еще раз изменены специальный Закон от 8 августа, обыкновенный Закон от августа 1980 г., специальный Закон от 12 января 1989 г. и некоторые другие.27

      В раздел «Специальные положения» включены конституционные нормы, которые регулируют статус двуязычной области Брюссель-столица и Брюссельского столичного региона. Так, согласно ст. 135 закон, принятый специальным большинством, определяет органы власти, которые реализуют для двуязычной области не возложенные на сообщества полномочия по вопросам, перечисленным в Конституции (§ 1 ст. 128).

      Конституция содержит специальные положения, регулирующие отно­шения между сообществами и регионами. Можно выделить три варианта таких отношений, связанных с перераспределением полномочий между органами различных составных частей федерации. Во-первых, органы Французского и Фламандского сообществ (их советы и правительства) согласно ст. 137 Конституции на основании специального закона могут осуществлять полномочия соответственно Валлонского и Фламандского регионов. Во-вторых, учитывая, что Немецкоязычное сообщество расположено на территории Валлонского региона и не обладает никакой компетенцией по региональным вопросам, советы Немецкоязычного сообщества и Валлон­ского региона по предложению своих правительств могут с общего согласия каждый своим декретом принять решение о том, что органы Немецкоязыч­ного сообщества полностью или частично осуществляют в Немецкоязычном сообществе полномочия Валлонского региона (ст. 139); это позволяет расширить компетенцию данного сообщества. В-третьих, Конституция регулирует взаимоотношения между органами Французского сообщества и Валлонского региона и французской языковой группой Совета Брюс­сельского столичного региона. «Совет Французского сообщества, с одной стороны, и Совет Валлонского региона и французская лингвистическая группа Совета Брюссельского столичного региона, с другой стороны, — говорится в ст. 138, — могут с общего согласия путем издания декрета каждым из них принять решение о том, что Совет и Правительство Валлонского региона в области распространения французского языка и французская лингвистическая группа Совета Брюссельского столичного региона и ее коллегия в двуязычной области Брюссель-столица осуществляют полностью или частично полномочия Французского сообщества».28

      Впрочем, в Брюссельском регионе, который территориально совпадает с двуязычной областью Брюссель-столица, своеобразен и порядок реализации компетенции. Дело в том, что созданные в нем органы, как уже отмечалось, правомочны одновременно и в региональных вопросах, и в вопросах, отнесенных к компетенции Фламандского и Французского сообществ. Например, по вопросам, входящим в ведение Французского сообщества, компетенция реализуется французской языковой группой Совета региона и ее коллегий; по вопросам, отнесенным к компетенции Фламандского сообщества, — нидерландской языковой группой того же Совета и ее коллегией, а по вопросам, затрагивающим интересы обоих сообществ, — Объединенной ассамблеей и Объединенной коллегией. Декреты каждого сообщества в Брюссельском столичном регионе применяются только для учреждений двуязычной области Брюссель-столица, которые по основаниям их организации рассматриваются как относящиеся к тому или иному конкретному сообществу. Таким образом, «институты федеральной Бельгии отражают сложность региональной напряженности в стране».29

      Не анализируя все полномочия различных органов, следует отметить, что при распределении компетенции между сообществами и регионами исходят из того, что в Бельгии существует «двойная федеративная система» (три сообщества и три региона).30 В полномочия сообществ входит решение вопросов, жизненно важных для населения (культура, образование, меры по обеспечению высокого уровня благосостояния населения). К компетенции регионов относятся вопросы территориального характера, а именно: окружающая среда, экономическое развитие, трудоустройство, транспорт и инфра­структура, обеспечение нуждающихся социальным жилищным фондом, устройство территории, научные исследования и осуществление контроля за деятельностью провинций и муниципалитетов. Своеобразие статуса Брюссельского региона и Немецкоязычного сообщества заключается в том, что жизненно важные вопросы для населения в Брюссельском регионе входят в полномочия и Фламандского, и Французского сообществ, а решение территориальных вопросов в Немецкоязычном сообществе — это компе­тенция Валлонского региона.31

      Кроме того, в связи с асимметрией структуры бельгийских институтов и органов с 1980 г. компетенция структурных частей страны на севере страны — во Фландрии и на юге — в Валлонии реализуется по-разному. Во Фландрии, где фактически произошло «слияние» Фламандского сообщества и Фламанд­ского региона, Совет Фламандского сообщества и Правительство на осно­вании специального Закона от 8 августа 1980 г. осуществляют компетенцию одновременно и по вопросам сообщества, и по региональным вопросам. В Валлонии, где такого слияния не произошло и где параллельно действуют органы сообщества и региона, Совет Французского сообщества и Прави­тельство осуществляют компетенцию только по вопросам, отнесенным к ведению сообщества, а региональные вопросы — сфера полномочий Валлонского регионального Совета и Правительства.

      Р. Дехуссе считает, что бельгийское государство вполне отвечает правилам федеральной модели, поскольку Конституция предоставляет законодательную компетенцию автономным образованиям-сообществам и регионам, гарантируя их представительство на национальном уровне в паритетной исполнительной власти и Сенате.32

      С созданием сообществ и регионов в Бельгии наряду с законами с 1970 г. стали издаваться, как уже отмечалось, первоначально на уровне сообществ новые для Бельгии нормативные акты — декреты. Они принимались совместно советом сообщества и исполнительным органом. В дальнейшем (с 1980 г.) советы Фламандского и Французского сообществ сохранили право издавать декреты по вопросам, входящим в их компетенцию. Затем данное право было предоставлено сначала Совету Валлонского региона, а позднее, с 1983 г., и Совету Немецкоязычного сообщества. В 1989 г. с образованием Брюс­сельского столичного региона появился еще один нормативный акт — ордонанс, свойственный только этому региону, однако в действующей Конституции он не упоминается.

      В случае возникновения конфликтов по вопросам полномочий их урегулирование входит, согласно ст. 142 Конституции, в компетенцию Арбитражного Суда Бельгии. Кроме того, в Бельгии учреждена Совместная комиссия по делам сообществ. Конституция закрепляет принципы пред­упреждения и урегулирования конфликтов интересов. «При осуществлении своих полномочий, — говорится в § 1 ст. 143, — федеральное государство, сообщества, регионы и Совместная комиссия по делам сообществ действуют в условиях соблюдения федеральной лояльности во избежание конфликтов интересов». Процедура, направленная на предупреждение конфликтов между законом и декретом, а также между самими декретами, как и процедура предупреждения и урегулирования конфликтов интересов, определяется соответствующим законом.

      Таким образом, сложившаяся в процессе изменения формы государ­ственного устройства Бельгии своеобразная модель «двойного федерализма» привела к реформированию не только высших органов государства, но и к созданию в разнотипных субъектах федерации — сообществах и регионах — новых органов (представительных и исполнительных), наделенных неоди­наковой компетенцией. Одновременно Конституция закрепила ориги­нальный механизм перераспределения полномочий между различными
      органами субъектов федерации, наделив их правом издания нетрадиционных для бельгийской системы нормативных актов — декретов. В целях предупреж­дения урегулирования возможных споров между федеральным государством и его субъектами о принадлежащей им компетенции, а также разрешения противоречий между различными нормативными актами Конституцией учреждены органы (например, Арбитражный Суд), наделенные правами по разрешению споров о компетенции.

       

      *Доктор юрид. наук, профессор, первый проректор УрГЮА, заслуженный юрист РФ.

      ©П. И. Савицкий, 2000.

      1Конституция Бельгии / Пер. с фр. П. И. Савицкого. Екатеринбург, 1998.

      2Ван Нюэнхове Е. Состав и функционирование Сената // Федерализм в России и Бельгии: Материалы бельгийско-российского коллоквиума 4-5 июня. 1996. Лёйвен (Бельгия) / Под ред. Ф. Делмартино и Л. Насыро-вой. Лёйвен, 1996. С. 175.

      3Legast С. Се qui va changer en raatiere electorale // Socialisme. 1993. N 239. P. 68.

      4La Belgique federale apres la quatrieme reforme de TEtat de 1993 / A. Alen et R. Ergec. Bruxelles, 1994. P. 37.

      5Делмартино Ф. Бельгийский федерализм и процесс европейской интеграции // Федерализм в России и Бельгии... С. 25.

      6Wigny P. Droit constitutionnel. Bruxelles, 1952. Т. 2. P. 490.

      7Страны мира сегодня. Справочник ИТАР-ТАСС. Т. 1. Европа. Бельгия. М., 2000. С. 1-04-5.

      8Там же. 1999. Янв., авг. С. 1-04-7, 1-04-8.

      9Wigny P. Propos constitutionnels. Bruxelles, 1963. P. 278.

      10Urbain R. La Fonction et les Services du Premier Ministre en Belgique. Bruxelles, 1958. P. 65.

      11Нумерация статей с буквенными обозначениями появилась в процессе изменения и дополнения Конс-титуции 1831 г. В связи с завершением конституционной реформы было принято решение об изменении нуме-рации статей, отделов, глав и разделов Конституции и освобождении их от буквенных обозначений. Во всех других случаях ссылки автором даются на статьи нового, действующего ныне, текста Конституции.

      12Такой закон должен быть одобрен большинством голосов в каждой лингвистической группе (фран-цузской и нидерландской) каждой из двух палат парламента при условии, что большинство членов каждой группы присутствует и что общее число голосов, поданных в обеих лингвистических группах, достигает двух третей поданных голосов (ст. 4).

      13Подробнее см.: Les nouvelles institutions politiques de la Belgique. Fasc. 2. La nouvelle structure de 1'Etat. Bruxelles, 1989. P. 30

      14Franck С., Маbille X. La Belgique en 1995. Elections antcipees et poursuite de 1'effort budgetaire // Les pays d'Europe occidentale / Sous la direction d'Alfred Grosser. Paris, 1996 (Notes et etudes documentaires. N 5033-34). P. 116-117.

      15Подробнее см.: Страны мира сегодня... М., 2000. С. 1-04-8, 1-04-9.

      16В Бельгии проекты, исходящие от имени депутатов или сенаторов, называются предложениями зако-на, а вносимые правительством (обязательно от имени Короля) — проектами закона.

      17Национализм — федерализм — демократия. Пример Бельгии / А. Ален. Лувен, 1994. С. 29; La Belgique federate apres la quatrieme reforme de l'Etat de 1993. P. 37.

      18Ibid. Р. 36; Vanleemputten В. La reforme des assemblees legislatives federales // Socialisme. 1993. N 239. P. 81.

      19Ibid. P. 81.

      20Marchal M.-F. Le Federalisme et relations internationales dans la Belgique federale // Socialisme. 1993. N 239. P. 41.

      21Hardy de Deaulieu L. Le Federalisme et relations Internationales en Belgique: la reforme de 1993-1994 // Revue Internationale de droit compare. 1994. N 3. P. 824. — Конституция содержит норму, предписывающую обя-зательное ознакомление членов палат парламента с проектами отдельных категорий договоров до их подписа-ния (ст. 168).

      22Mast A. Les pays du Benelux. Paris, 1960. P. 85.

      23Les institutions politiques Belgique//Cahiers francais. Paris, 1963.T. JII-IV. N 86. P. III.

      24Hardy de Deaulieu L. Le Federalisme et relations Internationales en Belgique... P. 824.

      25Согласно Конституции и законодательству, касающемуся сообществ и регионов, декреты имеют силу закона только на части территории федеративного государства — соответствующего сообщества или региона.

      26Les nouvelles institutions politiques de la Belgique Fasc. 2. La nouvelle structure de l'Etat. P. 5.

      27Moniteur beige. 1993. 20juillet. N 143. P. 16774-17033.

      28В Совете Французского сообщества декреты принимаются большинством в две трети поданных голо-сов, а в Совете Валлонского региона и французской языковой группе — абсолютным большинством, но при ус-ловии, что присутствует большинство членов Совета и данной языковой группы.

      29Delhousse R. Federalisme ou confederalisme? La situation en Belgique // L'Etat federal et regional dans la perspective de 1'integration europeenne et technique de la democratie. Ed. du С. Е. 1999. Novembre. N 27. P. 24.

      30Хиндерхатер И., ван. Федерализм и региональная политика // Федерализм в России и Бельгии... С. 63.

      31Там же.

      32Delhousse R. Federalisme ou confederalisme? P. 23.

    Информация обновлена:23.03.2001


    Сопутствующие материалы:
      | Персоны | Книги, статьи, документы 
      

    Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст статьи, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

    Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

    Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
    Rambler's Top100 Яндекс цитирования

    Редакция портала: info@law.edu.ru
    Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
    Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru