Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все статьи/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Саломатин, А. Ю.
Борьба с коррупцией в США в XIX веке и
государственная модернизация /А. Ю. Саломатин.
//Правоведение. -2001. - № 3. - С. 196 - 206
  • Статья находится в издании «Правоведение :»

  • Материал(ы):
    • Борьба с коррупцией в США в XIX веке и государственная модернизация.
      Саломатин, А. Ю.

      А. Ю. САЛОМАТИН *

      Борьба с коррупцией в США в XIX веке и государственная модернизация

      Модернизация государства и права — закономерный процесс в общественном развитии, охватывающий наиболее развитые страны в последней трети XIX в. под влиянием индустриальной трансформации экономики,1 затронул в том числе и США. Одним из направлений этой модернизации стала оптимизация государственного управления и борьба с коррупцией.

      При создании американского государства центральный управленческий аппарат был весьма скромным и насчитывал к 1800 г. всего 3000 служащих,2 которые «рекрутировались» преимущественно из сферы земельной аристократии или лиц свободных профессий. Однако с вступлением промышленного переворота в решающую фазу и началом массовой эмиграции в 1820-е годы, с установлением всеобщего избирательного права для белых мужчин старая элита была вынуждена потесниться у кормила власти. «После избрания Эндрю Джексона президентом в 1828 г. федеральная бюрократия сохранила небольшую численность, но ее характер серьезно изменился. Единственным новым министерством, созданным между 1828 г. и Гражданской войной было министерство внутренних дел; отдельные штаты удержали первоначальную юрисдикцию над здравоохранением и поддержанием безопасности, строительством дорог и каналов и регулированием банков, торговли и страхового дела.

      Но те функции, которые федеральное правительство действительно выполняло, оказались в руках рядовых граждан; представители земельной аристократии потеряли контроль над правительством».3

      При президенте Э. Джексоне были заложены основы системы патронажа. Лозунг «добыча принадлежит победителю» делал государственные должности предметом корыстного вожделения среди руководства и членов победившей на выборах партии. Сторонники проигравшей партии лишались доступа к «государственному пирогу».

      Долгое время такая система («система добычи» — spoils system) казалась американской общественности демократической и логичной. «Частое замещение одних должностных лиц другими считалось и до сих пор почти всеми считается за вполне согласное с духом демократии... Другая и очень важная причина заключается в убеждении американцев, что всякий может не хуже другого исполнять какие бы то ни было служебные обязанности».4

      Однако по мере увеличения государственного аппарата и усложнения его функций, по мере разрастания коррупции на фоне экономического бума после завершения Гражданской войны 1861—1865 гг. общественность начала задавать себе и правительству тревожные вопросы.

      Последняя треть XIX в. в США по аналогии с названием знаменитого авантюрного романа М. Твена и Ч. Уорнера получила название «позолоченного века». Это было время беспрецедентной деловой активности, связанной с формированием единого национального рынка и завершением пионерского освоения огромного континентального пространства. Вместе с тем грюндерство сопровождалось ослаблением центральной исполнительной власти и усилением власти конгресса, политику которого определяли региональные партийные боссы. Именно им в первую очередь была выгодна система патронажа, ибо она позволяла за счет огромной массы федеральных должностей на местах укреплять позиции (региональных) провинциальных партийных начальников. Рекомендация сенаторами (а именно они чаще всего являлись региональными боссами) президенту своих креатур на федеральные должности ставила «президента республики в безусловную зависимость от сената, потому что все назначения, сделанные им не по указанию сенаторов, не утверждались. С другой стороны, и сенаторы приобретали этим способом возможность награждать услуги своих приверженцев, контролировать в их штатах действия федеральных должностных лиц и организовывать партию, преданную их интересам».5

      «Система патронажа была чревата некомпетентностью и коррупцией... само собой понятно, что от частой смены должностных лиц не могло улучшиться исполнение служебных обязанностей. Те люди, которые назначались на общественные должности в награду за услуги, оказанные их партиям на выборах или на первоначальных митингах, не принадлежали к числу самых способных».6

      Особенно вопиющие формы система патронажа приобрела в городских муниципальных органах. Хозяйственные функции и финансовые ресурсы городов в последней трети XIX в. увеличивались особенно стремительно, а значит, многократно возросли возможности городских партийных боссов трудоустроить на «теплых местечках» своих сторонников. В последние десятилетия прошлого столетия предоставление коммунальных услуг, таких, как свет, газ и транспортное сообщение, «стало необходимостью по мере того, как небольшие города перешли во "взрослое" состояние городских центров. Прокладка мостовых, освещение и очистка улиц, планирование системы бульваров и строительство мостов стали важными аспектами в деятельности городской администрации. Необходимо было планировать и руководить системами школ и публичными библиотеками; должны были быть обеспечены площадки для игр, парки и другие образовательные и рекреакционные средства».7

      На фоне становления обширного и чрезвычайно сложного хозяйства новых индустриализирующихся центров стоимость имущества в городах, налогообложение горожан и задолженность муниципалитетов росли опережающими темпами по сравнению с «прибавкой» городского населения (например, в Нью-Йорке за 1860—1875 гг. первые три показателя увеличивались соответственно на 100%, 431, 504 %, а последний показатель — только на 28,5 %; в Чикаго было то же соотношение показателей — 721 %, 1446, 487 и 262 %).8

      Но ускоренное формирование городских партийных машин объяснялось не только хозяйственными факторами. «Другой причиной, обусловившей постоянное расширение контингентов избирателей, поддерживавших городские партийные машины, была постоянная (в XIX — начале XX в.) иммиграция. Неимущие иммигранты, не знавшие подчас английского языка и имевшие самое смутное представление об образе жизни в Соединенных Штатах, прибыв в Нью-Йорк, Бостон или Балтимор, нуждались, как правило, в четырех вещах: виде на жительство, жилище, работе и возможности хотя бы немного привыкнуть (по меткому замечанию Ф. Хау) к "странным законам этой странной страны". Государственная иммиграционная служба помимо выдачи — после массы бюрократических проволочек — въездных вообще судьбой "новых граждан Америки" не интересовалась. Иных влиятельных органов, ведавших иммиграцией, тогда не существовало, и тут наступал час городской партийной машины: ее сотрудники в обмен на безусловную и полную политическую верность помогали иммигрантам натурализоваться, найти жилище и работу, избежать конфликтов со "странными законами" и обрести некую социальную стабильность в этой "странной стране"».9

      Дж. В. Планкит так характеризовал боссизм на рубеже веков: «Ни один политический деятель в Нью-Йорке или где-либо еще не похож на руководителя окружного комитета Демократической партии, и никто не работает так, как он. Как правило, кроме политики, у него нет никакого другого занятия в жизни. Он ведет политическую игру день и ночь круглый год, и на двери его штаб-квартиры написано "Не закрывается"».10

      Весьма благоприятные условия для существования системы боссизма создавала среда ирландских эмигрантов. В отличие от другого отряда этнических мигрантов — немцев, наводнивших США в середине прошлого века, ирландцы не обладали навыками квалифицированного ремесленного или сельскохозяйственного труда. Будучи малоквалифицированной рабочей силой, они не отличались высокой географической мобильностью и концентрировались в крупных прибрежных городах. Десятилетия борьбы с английской репрессивной машиной у себя на родине — в Ирландии выработали у ирландских пришельцев чувства сплоченности и политического активизма, что предопре­делило их высокую дисциплинированность в рамках местных партийных организаций и исключительную лояльность своим партийным боссам. В результате именно ирландцы более других этнических эмигрантов выиграли в доступе к «общественному пирогу»: в то время как за период 1870—1900 гг. в 14 крупнейших городах удельный вес ирландцев в составе самодеятельного населения оставался одинаковым — на уровне 20 %, их доля среди муниципальных служащих возросла с 11 % до 30 %.11 Послушные, высокоэффективные для своих боссов партийные машины были созданы к концу ХГХ в. Келли и Крекером в Нью-Йорке, МакЛафлином в Бруклине, Шинаном в Буффало, МакКейдом в Олбани.

      Впрочем, классическую и наиболее хрестоматийную по своей простоте схему коррупции претворил в жизнь босс не ирландского, а шотландского происхождения — Уильям Марси Твид. Сын трудолюбивого мебельщика из Нью-Йорка, отличавшийся могучим телосложением и физической силой, он с юности проявил задатки лидера и в 1848 г. вступил в только что сформированную пожарную бригаду, где за 1,5 года продвинулся до ее руководителя. Тогда же, в 1850 г., он впервые вступил на зыбкое поле политики, добиваясь избрания в городской совет Нью-Йорка. Претворение в жизнь этой мечты открыло широкие возможности для политического влияния и личного обогащения. Городской совет, известный в общественном мнении как «40 воров» и состоявший из 20 членов и 20 их заместителей, имел большие административные и финансовые полномочия. Член совета был хозяином в том избирательном округе, от которого он баллотировался. Он назначал полицейских и предоставлял лицензии владельцам питейных заведений, вместе с другими членами совета он выдавал разрешения на функционирование линий автобусов, городских железных дорог, паромов. Каждый из членов участвовал в судопроизводстве и не отказывался от возможности повлиять на состав жюри и на саму судебную процедуру, а значит — и на исход дела.

      Избрание в конгресс США в 1852 г. от демократической партии не вызвало у У. М. Твида внутреннего удовлетворения, ибо в высшем законодательном органе страны он был всего лишь «маленьким винтиком» и не имел никаких «дополнительных источников дохода». Вернувшись в Нью-Йорк, Твид в конце 1850-х годов добивается контроля над городской партийной организацией.

      Кресло сенатора штата Нью-Йорк принесло боссу демократической партии новые возможности и новые материальные блага. Твид фактически стал душой-организатором коррупционеров-законодателей. Как правило, «посланники народа» ценили свои услуги достаточно высоко. Так, в споре за контроль над железной дорогой «Эри» они запросили с конкурирующих сторон по 1 тыс. долл. за голос, а потом довели цену до 5 тыс. долл. Твид же, будучи отнюдь не рядовым законодателем, а ключевой закулисной фигурой, получил за помощь бизнесменам гораздо больше: его включили в состав директоров железной дороги, где он только за 3 месяца положил в карман 650 тыс. долл. дивидендов.

      Впрочем, взятки от бизнесмена (скрытые и явные) давали Твиду отнюдь не главную часть его астрономических доходов. Городская казна щедро кормила нью-йоркского босса, и обычно из раздутого по смете какого-либо контракта подрядчик получал лишь 35 % его стоимости, Твид — 25 %, а его приспешники — все остальное.12 По одному из строительных контрактов расходы были определены в 1858 г. в 250 тыс. долл., но к завершению строительства в 1872 г. городской бюджет был вынужден «раскошелиться» почти на 14 млн. долл.13

      Выборы 1868г. символизировали кульминацию политического могущества У. Твида. Ему удалось провести своего ставленника не только на пост мэра, но и на пост губернатора штата Нью-Йорк. Эти выборы стали также примером беспрецедентных избирательных манипуляций. Традиционно ускоренная процедура натурализации позволяла партийным боссам вербовать новые отряды своих сторонников из числа новообретенных граждан. Однако при Твиде натурализационный конвейер заработал в ускоренном режиме (в низших судах в среднем опрашивалось по 2 свидетеля за минуту), более того, нью-йоркский босс подключил к процедуре своего приспешника — члена Верховного суда штата Дж. Барнарда. В период с 8 по 23 октября он умудрился «штамповать» по 718 новых граждан в день.

      Впрочем, другим инструментом электоральных манипуляций было мошенничество при голосовании. Команды оплачиваемых мошенников при попустительстве чиновников по несколько раз голосовали за «нужного кандидата». Наконец, фальсификациям способствовал и неправильный подсчет голосов. Штаб Твида сразу после закрытия участков был в курсе, в каком количестве и в каких округах ему нужны «дополнительные голоса», чтобы «дорисовать» необходимое число.

      Твид не только получал взятки, но и умело их раздавал. В какой-то момент на его содержании (за счет городской казны) находилось 87 печатных изданий. Однако подобная щедрость не спасла Твида от публичного скандала, главными инструментами которого стала газета «Нью-Йорк Тайме» и еженедельник «Харперс Уикли». Напрасно нью-йоркский босс предлагал взятку в 5 млн. долл. редактору одного из изданий. Под градом разоблачений «шайка Твида» дрогнула и начала разваливаться, его приспешники бежали в Париж. Твид пока еще крепился и добился переизбрания в сенат штата. Но в конце концов и он был арестован. Взамен полного признания и раскрытия всех деталей махинаций ему была обещана свобода. Твида, однако, обманули, и он умер в тюрьме, едва дожив до 55 лет.

      Феноменальные аферы У. Твида, с помощью которых из местного бюджета изъяли 200 млн. долл., были лишь первой ласточкой, которые разбудили общественное мнение. Не меньшее возмущение вызвали скандалы на федеральном уровне. Например, дело «Креди Мобилье» затронуло в 1872 г. 18 конгрессменов от обеих партий, которые получили в подарок или купили со скидкой акции строительной компании.14 Через компанию «Креди Мобилье» организаторы махинаций сумели положить в свой карман не менее 50 млн. долл.,15 но более всего общественность удручал не сам факт мошенничества со стороны пайщиков-бизнесменов, сколько вовлеченность в историю американских законодателей.16

      Кстати, скандал 1872 г. был далеко не последним. В середине 1870-х годов Вашингтон потрясли факты коррупции в связи с военным министерством и спиртовым пулом и даже помощником президента. Зарубежные комментаторы не без ехидства наблюдали за дискредитацией американской демократии. Весьма эмоционально для русских читателей эти события описал их современник — царский чиновник К. Скальковский: «Можно было видеть вице-президента республики, обличенного в бесчестных поступках и получившего выговор: председателя конгресса, торговавшего из-за направления, которое он давал заседаниям, проходившим под его председательством; трех сенаторов, получивших барыши от продажи своих голосов; пять председателей важнейших комитетов конгресса, обличенных во взятках; министра финансов, искажающего цифры государственной отчетности; министра юстиции, неправильно расходующего ассигнованные в его распоряжение кредиты; морского министра, обогатившегося и обогатившего своих друзей, подписывая по убыточным для казны ценам контракты с приятелями на разные поставки; посланника в Лондоне, уличенного в бесчестной спекуляции; личного секретаря президента, замешанного в процессе о воровстве акцизных доходов; наконец, военного министра, преданного суду за мошенничество, в котором он признался ...кажется нет уже более необходимости в дальнейших доказательствах».17

      Масштаб скандалов объективно усиливал позиции сторонников реформы административной системы. Это были преимущественно представители средней немонополистической буржуазии и творческой интеллигенции, имевшие аристократические корни и элитарные представления об образованности и компетентности. «Типичный реформатор происходил из уважаемой семьи из штатов Новой Англии и был потомком купцов, священнослужителей и общественных деятелей. Он унаследовал свое богатство и следовательно сожалел о грубом материализме новых богачей, чья важная социальная значимость затмевала его самого... Гордый своим англосаксонским происхождением, он подстраивал свои мысли и действия под английские модели. Его главным философом был Джон Стюарт Милль, а Уильям Гладстон — его идеальным государственным деятелем».18

      Этих людей просто выводило из себя собственное политическое бессилие. Как жаловался в 1860г. один из интеллектуалов, не попавший в политическую обойму, «стало невозможным для людей, кто не может контролировать организацию — или, как это принято называть, "управлять машиной" — иметь какое-либо влияние... Эта страна находится под деспотизмом партии и управляется менеджерами машин... живущими политикой, — людьми беспринципными».19

      Еще в декабре 1865 г. конгрессмен-республиканец Т А. Дженкс попытался внести в конгресс билль, подрывавший систему патронажа. Однако первые конкретные действия были предприняты в начале 1871 г., когда совместная резолюция обеих палат санкционировала назначение президентом специальной комиссии, которая должна была разработать экзаменационные правила приема на государственную службу. В такую комиссию президент У. Грант включил редактора влиятельного общественно-политического еженедельника, издателя крупнейшей газеты со Среднего Запада, банкира, судью и представителей трех министерств, имевших наибольшее число служащих.

      Из-за собственного консерватизма и скрытой оппозиции партийных боссов в органах исполнительной и законодательной власти комиссия добилась практически нулевых результатов,20 но агитация в пользу реформы государственной службы продолжалась.

      В ходе президентских выборов 1876 г. ведущие партии были вынуждены уделить проблеме преобразований в государственном аппарате то или иное внимание. Особенно торжествовали демократы, которые смаковали факты коррупции в стане своих оппонентов.21 Однако и в самой республиканской партии уже не могли больше замалчивать коррупционные дела и с прежней некритической почтительностью относиться к фигуре партийного функционера. Характерно, что на национальном республиканском конвенте ни один из могущественных боссов (сенаторы Р. Конклинг, О. Мортон, спикер палаты представителей Дж. Блейн) не смогли получить необходимого большинства, что открыло с седьмого голосования дорогу «темной лошадке» — губернатору штата Огайо Р. Хейсу.

      Став президентом, Хейс набрал более или менее независимый от партийных боссов кабинет22 и приступил к устранению наиболее опасных одиозных проявлений чиновничьей некомпетентности. Весной 1877г. по согласованию с президентом министр финансов Дж. Шерман назначил несколько комиссий по проверке деятельности таможен в крупнейших портовых городах. Наибольший резонанс вызвали доклады комиссии, проверявшей нью-йоркскую таможню (через нее поступало 70—75 % таможенных доходов страны). Столкнувшись с тем, что в этой структуре, где было занято свыше 1000 служащих, последние не обременяли себя работой и нередко (сознательно или бессознательно) наносили государству финансовый ущерб, проверявшие предложили обновить персонал, сократив его на 20 %. Было также отмечено, что работники попадали на свои должности в ущерб интересам дела, по протекции партийных боссов, и их побуждали делать взносы в партийные фонды.23

      Президент Хейс, опираясь на выводы комиссии, попытался сменить руководство нью-йоркской таможни, что, однако, не удалось ему с первого раза. Сенаторы из чувства корпоративной солидарности первоначально не дали в обиду своего коллегу, сенатора от штата Нью-Йорк Р. Конклинга, в сфере влияния которого находился таможенный округ. Однако под давлением общественного мнения и с помощью голосов сенаторов-демократов Хейс в феврале 1879 г. все же одерживает победу. Итоги голосования (7 демократов и 23 республиканца солидаризировались с Конклингом, а 25 демократов и ^республиканцев поддержали президента) указывали, насколько все еще несущественным было преимущество реформаторов.

      Хотя в ходе президентской кампании 1880 г. республиканская партия и вставила в свою предвыборную платформу пункт о необходимости «полной, радикальной и законченной» реформы государственной службы,24 новая партийная «темная лошадка» — конгрессмен от Огайо Дж. Гарфильд находился под контролем партийных боссов. На выборах 1880г. он одержал победу в паре с бывшим приспешником Р. Конклинга Ч. Артуром, избранным вице-президентом. Кабинет был сформирован с особенно тщательным учетом интересов бизнеса и партийных функционеров.25

      Убийство президента Гарфильда в 1881 г. психически неуравновешенным искателем государственной должности стало мощным катализатором реформаторских настроений в обществе. Тревожным звонком для республиканцев стало их поражение на промежуточных выборах 1882 г., когда в 13 из 15 штатов в губернаторской гонке победили их противники, а в палате представителей перевес демократов над республиканцами составил 77 голосов.26 Однако все же главным побудителем серьезных преобразований оказались не эти чисто тактические соображения, а ширящееся понимание того, что государственный аппарат индустриализирующейся Америки нуждается в модернизации.

      После Гражданской войны численность федеральных служащих росла ускоряющимися темпами: 36,7 тыс. в 1861 г., 51 тыс. в 1871 г. и 100 тыс. в 1881 г. Из них 34,5 тыс., 44,8 тыс. и 86,9 тыс., соответственно, находились вне пределов Вашингтона, а 30,3 тыс., 36,7 тыс. и 56,4 тыс. были чиновниками почтового ведомства.27 Появляются новые управленческие структуры: например, министерство юстиции (1870), объединившее юридические службы всех министерств и занявшееся кодификационной деятельностью, или департамент (1862), а затем и министерство сельского хозяйства (1889), осуществлявшее распространение сельскохозяйственных знаний и научные исследования.28 В то же время становится ясно, что некоторые правительственные организации (например, земельное ведомство и пенсионное ведомство) не справляются с огромным наплывом дел, и подтверждением общественной обеспокоенности явилась деятельность специальных комиссий конгресса в 1889 и 1893 гг.29

      О масштабе усложнения общественных и хозяйственных функций государства свидетельствовал и резкий рост федеральных расходов: если до Гражданской войны они были в пределах 60 млн. долл., то после ее окончания, в 1870—1890 гг., колебались в интервале 250-350 млн. долл.30

      Несомненно, что по сравнению с периодом «джексоновской демократии» характер трудовой деятельности на государственной службе принципиально изменился. В чиновничьих кабинетах появились пишущие машинки и стал использоваться женский труд, что обесценило навыки элементарной грамотности и красивого правописания. Повысился спрос на научные знания.31

      Закон Пендльтона, принятый конгрессом в 1883 г. при широкой поддержке обеих партий (в сенате он прошел 39 голосами против 5, в палате представителей — 155 голосами против 47), стал важным инструментом профессионализации государственных структур.

      Закон предусматривал создание федеральной Комиссии по гражданской службе из трех членов (они назначались президентом с согласия сената), двое из которых могли принадлежать к одной и той же политической партии. В обязанности этого межпартийного органа входила разработка правил конкурсных экзаменов для кандидатов на замещение целого ряда государственных должностей (первоначально это касалось таможен и почтовых органов, где было занято свыше 50 человек). Экзамены должны были проходить в каждом штате не менее чем два раза в год. Подчеркивалось, что места в вашингтонских министерствах должны распределяться среди жителей различных штатов на основе пропорционального представительства (в зависимости от численности населения). Упоминалось о необходимости испытательного срока перед приемом на постоянную работу. Особо оговаривалось, что «никакое лицо, находящееся на общественной службе, не должно по этой причине делать взносы в политические фонды или оказывать политические услуги». Запрещалось устранение государственных служащих по политическим мотивам и любое политическое давление на них.32

      «Постановление 1883 г. относилось только к небольшому числу федеральных должностей — почти к 14 000, тогда как их общая цифра доходит почти до 120 000. Но своим нравственным влиянием оно не соответствовало сравнительной незначительности первой из этих двух цифр... Оно развязало руки тем президентам республики, которые пожелали бы реформы гражданской службы, и усилило в штатах и в муниципалитетах агитацию в пользу этой реформы. Некоторые штаты ввели у себя экзамены для лиц, желающих поступить на гражданскую службу; такие же порядки введены в Нью-Йорке, в Бруклине, в Бостоне и в некоторых других городах».33

      Президент Кливленд (1885—1889) вопреки сопротивлению собственной партии старался проводить закон 1883 г. «честно и без каких-либо уверток», стремясь при этом по возможности «избавиться от диктата и местничества партийных боссов в целях укрепления внутрипартийного единства».34 Впоследствии республиканский президент Гаррисон (1889—1893), хотя и без большого удовольствия, но был вынужден одергивать своих высокопоставленных коллег по партии и гасить скандалы по поводу беспринципного использования патронажа в почтовом ведомстве.35 Каждый из президентов, опасаясь возможного поражения своей партии на следующих выборах и увольнения своих сторонников из государственных органов, расширял количество должностей, подлежащих конкурсному замещению. Таким образом, к 1900 г. из 208 тыс. государственных должностей конкурсный отбор охватывал почти 95 тыс. (46 %).

      Правда, вне рамок конкурсной системы оставались должности, находящиеся за пределами Вашингтона — причем все это были должности низшего уровня, не требовавшие высокой квалификации и являвшиеся приманкой партийным боссам при вербовке своих сторонников в массе населения.36

      Разумеется, закон Пендльтона полностью не искоренил, да и не мог искоренить коррупцию. Боссы партийных организаций отдельных штатов по-прежнему были достаточно влиятельны, хотя и не настолько всесильны, как в первые десятилетия после окончания Гражданской войны. Боссы городских партийных машин хозяйничали в муниципалитетах, что порождало на рубеже XIX-XX вв. гнев общественности и «движение разгребателей грязи».37

      Однако закон 1883 г. создал иные политико-правовые условия для борьбы с продажностью государственных и местных чиновников. Теперь партийные функционеры не могли так же безапелляционно, как раньше, заявлять о приоритете партийных интересов над профессионализмом и компетентностью.

      Логичным продолжением борьбы за чистоту рядов государственных служащих стало введение тайной процедуры голосования в конце 1880-х годов. Инициатором этой меры стал Массачусетс, а к 1892 г. аналогичные законы действовали уже в 32 штатах.38 Эти меры, с одной стороны, устранили наиболее вопиющие злоупотребления, имевшие место при открытом голосовании, а с другой стороны, ввели новые избирательные бюллетени, в которых кандидаты республиканской и демократической партий были наделены особым статусом. «Претенденты других организаций для внесения своих имен в списки должны были собрать подписи от 1 до 10 % избирателей. Иными словами, буржуазные партии были институциализированы как важная часть политической системы. Они перестали быть чисто добровольными организациями, не известными закону».39

      Та же двуединая цель (борьба с коррупцией и усиление общественного контроля над партиями) присутствовала и в законодательстве о «первичных выборах». Калифорния первой из штатов в 1866 г. приняла закон о регулировании выдвижения кандидатов от политических партий. Закон требовал, чтобы обо всех «праймериз» или кокусах было заранее сделано оповещение, назначены приведенные к присяге наблюдатели, которые бы не допускали мошенничества, и чтобы была создана система по недопущению участия в них не граждан США. В то же время это был закон-пожелание, ибо сами партии решали, применять его или нет. Но и в таком виде акт, инициированный легислатурой Калифорнии, стал образцом для Огайо, Иллинойса, Массачусетса, которые в 1871, 1885 и 1888 гг. приняли соответствующие постановления. Всего же к 1900 г. по крайней мере 35 штатов одобрили законы первичных выборов и партийных конвентов.40

      Конечно, все это были только первые шаги на пути совершенствования государственного управления. В отличие от Великобритании (и Европы в целом), где законодательство о профессионализации государственной службы и законодательство о выборах во 2-й половине XIX в. подрывало аристократическую кастовость и имело широкую социальную базу,41 движение американских реформаторов обладало менее массовой поддержкой, ибо оно чем-то противоречило духу американской демократии. В то же время специфика федеративного устройства США и местной автономии в известной мере затрудняли единовременное наступление по всем этажам государственного здания на коррупцию и непрофессионализм.

      Тем не менее «закон Пендльтона стал вехой в начале общественного развития, которое способствовало переходу повседневной административной работы в руки гражданских служащих. Великие политические «революции» могли иметь место, но люди, которые выполняли обычную ежедневную работу, заботясь о многочисленных мелочах в деятельности современной сложной правительственной системы, оставались на своих должностях. Если бюрократия означает рутину в ведении административных дел, закон Пендльтона отметил фактический переход к бюрократии в федеральном правительстве».42 Подобный процесс имел место именно в последней трети XIX в., «когда страна была гигантской, ее общественный продукт был гигантским, гигантскими были технологические свершения и постепенно правительство также становилось гигантским...».43

       

      * Доктор истор. наук, профессор, зав. кафедрой Пензенского государственного университета.

      1 Саломатин А. Ю. Формирование индустриального общества: США в последней трети XIX века. Ч. 1-2. Пенза, 1997.

      2 Характерно, что в 1800 г. штат государственного департамента, кроме самого госсекретаря, включал главного клерка и семь обычных клерков, а также посыльного.

      3 Palumbo D., Maynard-Moody S. Contemporary Public Administration. New York, 1991. P. 6.

      4 Брай Дж. Американская республика. Ч. 2. М., 1890. С. 401-402.

      5 Там же. С. 63.

      6Там же. С. 406.

      7 Stewart F. M. Half Century of Municipal Reform. Berkeley; Los Angeles, 1950. P. 2.

      8 Keller M. Affairs of the State. Public Life in Late 19lh Century America. Cambridge, Mass.; London, 1977. P. 116.

      9 Галкин И. В., Никонов В. А. Городские партийные машины в политической жизни США // Проблемы американистики. Вып. 4. М., 1986. С. 76—77.

      10БурстинД. Американцы: демократический опыт. М., 1993. С. 327—328.

      11Erie S. Rainbow's End. Irish Americans and the Dilemmas of Urban Machine Politics. 1840-1985. Berkeley, 1988. P. 5.

      12 Соппаble A., Siherfarb E. Tigers of Tammany. Nine Men Who Ran New York. New-York, 1967. P. 158.

      13 Например, подрядчики представили умопомрачительные счета в 2,5 млн. долл. За штукатурные работы, 4,8 млн. долл. — за ковровые покрытия и т. д. (см.: Cook F. J. American Political Bosses and Machines. New-York, 1973. P. 28.

      14Среди получателей значились спикер палаты представителей Дж. Блейн, министр финансов Дж. Баутвелл, председатели комитетов конгресса Г. Л. Дауэс и Дж. Гарфильд и др.

      15 Селигмен Б. Сильные мира сего: бизнес и бизнесмены в американской истории. М., 1976. С. 132.

      16См. подробнее: Crawford J. В. The Great Mobilier of America, Its Origin, Its History, Its Work of Constructing of Union Pacific Railroad and the Relation of Members of Congress Therewith. [Reprint from 1880]. New York, 1969.

      17 Новое время. 1876. 8 авг.

      18 Hoogenboom A. A. Outlawing the Spoils. A History of Civil Service Reform Movement, 1865-1883. Urbana, 1961. P. 21.

      19 Hansen S. L. The Making of Third Party. System. Voters and Parties in Illinois, 1850-1876. Ann Arbor, Mich., 1980. P. 208.

      20 Партийные функционеры в 1870-е годы в полной уверенности полагали, что устранение системы патронажа дестабилизирует американскую демократию. Как писал один из республиканцев из штата Иллинойс президенту Гранту, «если не будет вознаграждения или надежды на вознаграждение за оказанные услуги или затраченные деньги путем назначения на какой-либо официальный пост, не предполагаете ли Вы... что эти необходимые усилия и деньги будут партии представлены? ... Радикальный план реформы гражданской службы, враждебный нашим институтам, — это учение доктринеров от политики — людей, находящихся вне практической политики, кто с презрением относится к партиям и партийной работе и провозглашает свою независимость» (The Cabinet Politician. The Postmasters General. 1829-1909. New York, 1943. P. 149).

      21National Party Conventions. 1832-1972. Wash., 1976. P. 45-46.

      22 Наиболее примечательной фигурой, представлявшей либерально настроенную интеллигенцию и противников коррупции, был редактор газеты К. Шурц, получивший портфель министра внутренних дел. Министр финансов, бывший сенатор из штата Огайо Дж. Шерман также был благосклонно настроен по отношению к реформам.

      23 Shores V. L. The Hayes-Conkling Controversy. 1877-1879. Northampton, Mass., n. a. P. 230-236.

      24National Party Conventions... P. 47.

      25 Birch P. Я.-jr.Elites in American History. New York, 1981. P. 80-82.

      26Байбакова Л. В. «Независимые» в политической жизни конца 70-х — начала 80-х годов XIX в. // Политические партии США в новое время. М, 1981. С. 177.

      27 Historical Statistics of the United States. Colonial Times to 1957. Wash., 1961. P. 710.

      28 White L. The Republican Era: 1869-1901. New York, 1958.

      29 Keller M. Affairs of State... P. 312-313.

      30 В период испано-американской войны 1898-1899 гг. они достигли 443 млн. (1-й год войны) и 605 млн. (2-й год войны) долл. (Studenski P., Krooss H. E. Financial History of the US. New York, 1963. P. 152, 162-163,203, 215, 236).

      31 В самом молодом министерстве — министерстве сельского хозяйства, в 1880-е годы появились специализированные подразделения — лесного дела, орнитологии, энтомологии и др.

      32 Basic Reading in US Democracy. Wash., 1994. P. 177-179

      33БраисДис. Американская республика. С. 408, 409.

      34 Байбакова Л. В. Гровер Кливленд: классический либерализм в тупике // Проблемы американистики. Вып. 10. Либеральная традиция в США и ее творцы. М., 1997. С. 116.

      35 Белявская И. А. Теодор Рузвельт и общественно-политическая жизнь США. М., 1978. С. 54—56.

      36 В 1896 г. из 78,5 тыс. неконкурсных должностей, сосредоточенных в системе федерального почтового ведомства, 76 тыс. позиций были должностями почтмейстера 4-го класса, который получал менее 1000 долл. ежегодно и обычно совмещал эту работу с какой-либо другой деятельностью (Skowronek S. Building a New American State. The Expansion of National Administrative Capacities. Cambridge, 1982. P. 69, 72).

      37 Один из его лидеров — журналист Л. Стеффенс, объездивший крупнейшие города США и разоблачивший коррупцию в Сент-Луисе, Миннеаполисе, Чикаго и других местах, писал о коррупции как об общенациональном явлении, провоцируемом большим бизнесом (Steffens L. The Struggle for Self-Government. Being an Attempt to Trace American Political Corruption to Its Sources in Six States of the US. With a Dedication to the Czar. New York, 1906. P. 3-5).

      38 Free/man L. E. The Australian Ballot: The Story of American Reform. East Lansing, Mich.,1968.

      39 Принципы функционирования двухпартийной системы США: история и современные тенденции. Ч. 1: Конец XVIII в. - 1917 г М., 1988. С. 230.

      40 Epperson J. W. The Changing Legal Status of Political Parties in the US. New York, 1986. P. 50-51.

      41 Hart J. The Genesis of the Northcote — Trevelyan Report// Stadiies in the Growth of 19

      № Century Goverment/ Ed. by G. Sutherland. London, 1972. P. 63-81; Hanham H. J. Elections and Party Management: Politics in the Time of Disraeli and Gladstone. London, 1959.

      42 Studenski P., Krooss H. E. Financial History of the US. P. 200.

      43 Fredman L. M. A History of American Low. New York, 1985. P. 440.

    Информация обновлена:13.11.2001


    Сопутствующие материалы:
      | Персоны | Книги, статьи, документы 
      

    Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст статьи, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

    Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

    Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
    Rambler's Top100 Яндекс цитирования

    Редакция портала: info@law.edu.ru
    Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
    Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru