Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все статьи/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Жилинский, С. Э.
Разграничение функций партийных и
государственных органов /С. Э. Жилинский.
//Правоведение. -1989. - № 6. - С. 9 - 20
  • Статья находится в издании «Известия высших учебных заведений.»

  • Материал(ы):
    • Разграничение функций партийных и государственных органов.
      Жилинский, С. Э.

      Разграничение функций партийных и государственных органов

      С. Э. Жилинский*

      Конечная цель кардинальной реформы политической системы — создание социалистического правового государства. При этом ключе­вое значение имеют разграничение функций партийных и государст­венных органов и возрождение полновластия Советов снизу доверху.1 Очевидна прямая зависимость фактического статуса Советов народных депутатов от взаимоотношений с правящей партией: без четкого разграничения функций партийных и государственных органов полновла­стие Советов не осуществимо так же, как не может быть обеспечено и восстановление политического характера руководства КПСС. Остано­вимся на правовых аспектах данной проблемы.

      Состояние исследования проблемы. Формирование потребности разграничения функций партийных и государственных органов уходит своими корнями еще в годы первой русской революции. Сразу после появления Советов рабочих депутатов В. И. Ленин указал на их от­ношения с партией как крайне важные.2 Особую остроту проблема приобрела после победы Великого Октября. VIII съезд РКП (б) опре­делил историческую перспективу перехода от капитализма к социа­лизму, поставив перед партией цель добиваться полного господства в Советах. При этом отмечалось, что смешение функций партий­ных коллективов с функциями государственных органов дало бы ги­бельные результаты. Съезд утвердил основополагающее правило взаи­моотношений партии и государства: «Свои решения партия должна проводить через советские органы, в рамках Советской конституции. Партия старается руководить деятельностью Советов, но не заменять их».3

      Таким образом, уже в начальный период Советской власти был оформлен социальный заказ общественной науке — найти эффектив­ные пути взаимодействия партии и государства, их органов и органи­заций, который, однако, до сих пор остается невыполненным. В усло­виях гражданской войны действовавшие почти повсеместно чрезвы­чайные органы выполняли одновременно и партийные, и государствен­ные функции. Позднее быстрое формирование командно-бюрократи­ческой системы управления не стимулировало теоретический поиск в данной области. Смешение функций, подмена партийными органами государственных стали неотъемлемыми атрибутами этой системы, по­стоянно подпитывали и укрепляли ее.

      Определяющее значение в утверждении командно-бюрократическо­го метода управления имели принятые в обстановке резко возросше­го культа личности Сталина решения XVII съезда ВКП(б) о переходе от функционального к производственно-отраслевому принципу строения партийного аппарата. В результате многократно увеличилось число подразделений аппарата и занятых в нем штатных работников. Все ча­ще партийный аппарат брал на себя решение задач непосредственного управления общественными процессами, отводя государственным орга­нам лишь второстепенную роль. Отраслевые отделы партийных коми­тетов утрачивали позиции органов политического руководства, а их ответственные работники превращались в «полномочных» представи­телей хозяйственных учреждений. Партийный аппарат репродуцировал недостатки аппарата государственного: административно-приказные методы и технократизм, ведомственность и местничество, бюрократизм и консерватизм. Положение усугублялось тем, что единоначалие, адми­нистративно-командные методы стали преобладать во внутрипартий­ных отношениях, все более вытесняя критику и самокритику, подлин­ную выборность, коллективность, гласность, другие демократические нормы внутрипартийной жизни. На этой основе шло сближение и обез­личивание обоих аппаратов за счет ослабления авторитета и ограниче­ния функций государственных органов.

      В докладе М. С. Горбачева на совещании в ЦК КПСС, состояв­шемся 18 июля 1989 г. и посвященном некоторым вопросам партийной работы в условиях перестройки, сделан обобщающий вывод: «В тече­ние длительного периода партия была встроена в административно-командную систему управления обществом, жила по ее законам. И не просто встроена, а по сути дела возвышалась над всем, контролирова­ла все процессы государственной, хозяйственной, идеологической жиз­ни, подменяя и подминая всех и вся, давая непререкаемые установки и команды государственным и хозяйственным органам, обществен­ным организациям».4 Раздававшиеся время от времени призывы к пар­тийным работникам не подменять советские учреждения и их служа­щих, наталкиваясь на монолитное сопротивление командно-бюрократи­ческой системы, не воспринимались всерьез.

      Нереализованность политических установок на разграничение функций партийных и государственных органов породила в научной среде безразличие к данной проблеме, что нашло отражение прежде всего в партийном строительстве — отрасли знаний, изучающей органи­зацию внутренней жизни и содержание руководящей деятельности КПСС. Сама по себе проблема функций оказалась вне предмета пар­тийного строительства. В современных исследованиях часто о функ­циях вообще не упоминается, словно у партии их нет вовсе,5 функции не относят к категориям партийного строительства,6 исключают из ме­ханизма осуществления партийного руководства.7

      Вклад государствоведов в разработку проблемы более весом. Ими высказаны интересные соображения о функциях партии, ретроспективе взаимоотношений КПСС и Советского государства.8 Однако в боль­шинстве научных исследований разграничение функций как самостоя­тельная проблема обходится молчанием, повторяются лишь общеиз­вестные положения о недопустимости подмены, дублирования функ­ций этих органов и не предпринимается попыток выработать практи­ческие рекомендации по претворению указанных положений в практи­ку партийного и государственного руководства.9 Подчас отмечается теоретическая бесперспективность вопроса под тем предлогом, что раз­граничение функций КПСС и Советского государства, их органов и организаций недостижимо.10 Отдельные авторы, выступающие на сло­вах за разграничение функций партийных и государственных органов, вместе с тем наделяют первые государственно-властными полномочи­ями. Так, утверждается, что «постановление бюро райкома партии или горкома, членом которого является, как правило, председатель испол­кома данного района (города), представляет собой государственное указание для исполкома соответствующего Совета народных депу­татов».11

      На совещании в ЦК КПСС 18 июля 1989 г. высказано беспокойст­во нынешним положением дел в общественных науках, тем, что обще­ствоведы трудно выходят из кризисного состояния. Критически, в част­ности, оценена запущенность «вопросов теории, политики и партийной деятельности», подчеркнута необходимость «по-новому осмыслить функции и роль партии в обществе, определить ее координаты в поли­тической системе обновляющегося социализма».12

      Теоретические вопросы разграничения функций. Обоснование пу­тей разграничения функций партийных и государственных органов — комплексная задача, находящаяся на стыке различных общественных наук. Сложность и даже кажущаяся ее неразрешимость кроются в том, что в сущности и содержании деятельности КПСС и Советского госу­дарства имеется много общего. «Но именно для того, чтобы и партия, и Советы могли эффективно выполнять свою роль в политической систе­ме, — подчеркнул М. С. Горбачев, — необходимо четкое разделение функций партийных и советских органов».12

      Проблема разграничения функций возникает всякий раз, когда партийный и государственный органы решают конкретную совместную задачу. И первое, с чем сталкивается исследователь, — определение подхода к проблеме в целом. Необходимо выявление и познание всех связей, взаимозависимостей и взаимопроникновений, имеющих место между партийными и государственными органами от момента обнару­жения совместной задачи до ее реализации. Обозначенный подход предполагает, во-первых, использование полного набора научных кате­горий и понятий, одинаково пригодных для \измерения и тем самым для сопоставления между собой всех основных факторов, детермини­рующих деятельность КПСС и Советского государства. Во-вторых, выстроив логический ряд этих категорий и понятий, надлежит устано­вить через их посредство общее и особенное в характеристике КПСС и государства.

      Начальными элементами такого ряда выступают свойственные партии и государству высшая (конечная) цель и главные задачи, кото­рые должны быть осуществлены ради ее достижения. Высшая цель и главные задачи у партии и государства являются общими, они зафик­сированы в партийной Программе и Конституции СССР. Особенное начинает обнаруживаться в следующем элементе — социальном назна­чении партии и государства. Именно социальное назначение, детерми­нированное классовой сущностью организации, отражает своеобразие места последней в политической системе советского общества, подхо­да к решению общих задач и тем самым играет роль исходной кате­гории в дифференциации направлений деятельности КПСС и Советско­го государства, а значит, и в выявлении правильных научно обосно­ванных связей между ними. При трактовке функций политической орга­низации мало указать на их соответствие стоящим перед ней задачам. Это соответствие должно еще преломляться через социальное назна­чение, которое как бы очерчивает границы, в пределах которых орга­низация только и может осуществлять свою деятельность.

      XIX Всесоюзная конференция КПСС выделила социальное назна­чение как теоретический ориентир в решении рассматриваемой проблемы, поставила задачу «четко разграничить функции партийных и государственных органов в соответствии с ленинской концепцией роли Коммунистической партии как политического авангарда общества и роли Советского государства как орудия власти народа».14 Этот ориен­тир применительно к партии и Советам конкретизировало совещание в ЦК КПСС 18 июля 1989г., на котором указывалось, что вновь создаваемый механизм взаимодействия партийных и советских орга­нов должен базироваться «на четком разделении функций политиче­ского авангарда общества, с одной стороны, и властвования и управ­ления, которые переходят к Советам, — с другой».15 К сожалению, в партийных документах этот тезис проводится не вполне последователь­но. Говорится, например, о том, что для современного политического процесса принципиальное значение имеет правильное распределение властных полномочий между партией и государством.16 Нетрудно за­метить, что данное положение о роли партии и государства не полно­стью совпадает с приведенным выше.

      Власть — важнейшее и неотъемлемое качество только государства, придающее ему специфические черты: суверенность, возможность при­менения принуждения, общеобязательность исходящих от него решений и т. д.17 Общенародное государство объединяет весь советский народ. Осуществление власти еще и через другие организации противоречило бы интересам самого народа, препятствовало реализации решающего на­правления реформы политической системы — обеспечения полновластия Советов народных депутатов. Властный характер государства — осно­вополагающее звено в понимании соотношения социального назначе­ния КПСС и Советского государства.

      Традиционными (отраслевыми) принято считать четыре функции Советского государства, каждая из которых преимущественно связана с соответствующей сферой жизни общества: хозяйственно-организатор­ская — с экономической, регулирование меры труда и меры потребле­ния — с социальной, охрана правопорядка — с политической, культур­но-воспитательная — с духовной. КПСС также выполняет четыре ос­новные функции: программно-директивную, подбора, расстановки и воспитания кадров, контроля и проверки исполнения, идейного воспи­тания.14 Как мы видим, функциям КПСС прямо не корреспондируют функции государства. Это вызвано следующим существенным обстоя­тельством. Если каждая функция государства «привязана» преимущественно к определенной сфере социальной жизни, то все функции КПСС в равной мере осуществляются в экономической, социальной, политической и духовной сферах. Налицо пересечение всех четырех основных функций партии с каждой из функций государства или, иными словами, каждая функция государства тесно связана со всеми функциями, выполняемыми партией. Данное обстоятельство детерми­нирует чрезвычайную сложность соотнесения в теории и на практике функций партии и государства: сравнительному исследованию подле­жат все функции партии в сопоставлении с каждой отдельной функ­цией государства.

      Требует учета и другой аспект. Во взаимодействие вступают кон­кретные партийные и государственные органы. Отсюда необходимо различать соотношение функций КПСС и Советского государства, с одной стороны, и их органов и организаций — с другой. Применитель­но к государству обоснован вывод о том, что государственные орга­ны имеют специфические функции, которые располагаются между функциями государства и его практической деятельностью.19

      Иначе соотносятся функции КПСС и функции партийных органов и организаций. Все партийные органы и организации выполняют при­сущие КПСС единые функции. Отличие состоит лишь в объеме их со­держания. В партийном аппарате по сравнению с государственным отсутствуют необходимые условия для «распределения» функций КПСС между ее органами и организациями. Государство строится с учетом ряда признаков: национального состава населения, т. е. на федератив­ных началах; объективно сложившейся дифференциации отраслей на­родного хозяйства и культуры и др. В результате на одной и той же территории действуют государственные органы, находящиеся в раз­личной степени соподчиненности или вовсе не подчиненные друг другу. Объективно возникает потребность разделения труда между ними по осуществлению функций государства.

      КПСС строится как единая централизованная организация по тер­риториально-производственному принципу. Соответственно этому она знает единственную группировку своих органов — на высшие, местные и первичные партийные организации. В трудовых коллективах, на тер­ритории районов, городов, областей, краев, республик нет никаких иных партийных учреждений, кроме соответствующих партийных орга­низаций, которые могли бы выполнять какую-то часть общих функций КПСС. Поэтому не возникает проблемы разделения труда между ними.

      Итак, повседневно взаимодействуют выполняющие все основные функции КПСС партийные органы с отдельными государственными учреждениями, которым присущи специфические функции в рамках общих функций Советского государства. Это накладывает отпечаток на взаимоотношения партийных органов с государственными.

      Вопросы практики разграничения функций. Июльский (1988 г.) Пленум ЦК КПСС обязал местные партийные комитеты и коммуни­стов, работающих в советских органах, в ближайшее время осущест­вить практические шаги по разграничению функций партийных коми­тетов и Советов народных депутатов.20 Линию на четкое разграниче­ние функций партийных и государственных органов безоговорочно под­держал Съезд народных депутатов СССР.21 Ее воплощение в жизнь позволит решить исключительно важную по своей масштабности и но­визне задачу — «органически объединить усилия обновляемой Совет­ской власти и политическую работу обновляемой партии, с тем чтобы полностью раскрылся гигантский потенциал, заложенный в социали­стическом общественном строе».22

      Некоторые исследователи считают, что в целях недопущения на практике смешения функций следует «разделить» между КПСС и Со­ветским государством подлежащие решению задачи так, чтобы пар­тия взяла на себя наиболее сложные и ответственные из них.23 Одна­ко подобная постановка вопроса проблему не решает, а подменяет другой, не менее трудной: что считать наиболее сложной и ответст­венной задачей, каковы критерии классификации задач на сложные, менее сложные, несложные и т. д. Ответа на подобные вопросы авто­ры не дают. На практике же определенная задача в одних условиях выступает как наиболее сложная и ответственная, в других — таковою может и не быть. В действительности нет задач, которые, составляя предметы ведения государственных органов, были бы безразличны для партии, не охватывались бы ее руководством. Любая на первый взгляд маловажная задача, если она не решается, решается медленно или неправильно, может приобрести крайне острый характер, задеть интересы многих людей, вызвать социальные конфликты. В. И. Ленин, в частности, подчеркивал: «Нельзя в Центральном Комитете делить вопросы на принципиальные и мелочные, потому что в каждой мелочи может проявиться принципиальная сторона».24

      Кроме того, найти какие-то качественные отличия задач, .находя­щихся в сфере интересов партийных и государственных органов, часто нереально. Высказывается, например, мнение, что партии не надо за­ниматься экономическими задачами, а ее функции надлежит ограни­чить исключительно просветительскими делами; «руководство эко­номической сферой» расценивается как «выполнение несвойственных партии функций». На совещании в ЦК КПСС 18 июля 1989 г. еще раз со всей силой подчеркнуто, что «ни в будущем, ни тем более сейчас партия не может уйти из экономики, не может устраниться от своего политического влияния на социально-экономическую сферу, от своей от­ветственности за ее состояние».25 Роль партии здесь незаменима. Повы­шение роли Советов в обществе может быть лишь при усилении пар­тии, а не за счет ее ослабления. Невозможно нести груз столь огром­ной ответственности, не вникая в деятельность тех же Советов, не изучая, не анализируя и не обобщая положение на охватываемых их компетенцией объектах в государственном, хозяйственном и социаль­но-культурном строительстве. Восстановление полновластия Советов ни в коей мере не означает отхода партии от своего места в политической системе социализма — таков нынешний политический курс. Как отме­тил М. С. Горбачев на совещании в ЦК КПСС 18 июля 1989 г.: «Об­новляющуюся партию заменить никто не может. Ибо у нее — жизнен­но важные, определяющие судьбу перестройки функции...»26

      Практический аспект данной проблемы включает три взаимосвя­занных вопроса: в чем выражается подмена партийными органами государственных; причины подмены; поиск и обоснование путей предотвращения смешения функций. Ответ на первый вопрос предполагает выделение первичного, исходного отношения во взаимодействии пар­тийных и государственных органов, детерминирующего разграничение их функций. Для обнаружения этого отношения надлежит выявить специфику связи функций с деятельностью, с непосредственным управ­ляющим воздействием партийных и государственных органов на обще­ственные отношения.

      На современном этапе политического развития наиболее отчетли­во эта специфика прослеживается у государства и его органов. В науч­ной литературе отмечается, что реализация функций социалистиче­ского государства происходит преимущественно через правовое регулирование общественных отношений. «Ни одна функция социалистиче­ского государства не осуществляется помимо закона, без помощи за­кона».27 Основные стороны деятельности государственных органов и должностных лиц должны быть четко урегулированы законом, это — категорическое требование первого Съезда народных депутатов СССР. В нормативных правовых актах закрепляются полномочия каждого государственного учреждения, его взаимоотношения с другими государ­ственными органами, общественными организациями, трудовыми кол­лективами, гражданами, а также обязанности всех участников соци­ального общения перед данным учреждением.

      Коль скоро все функции государственных органов закреплены в праве28 и опосредованы им, то в системе урегулированных правом связей и отношений и происходит самое изначальное соприкосновение партийного и государственного руководства, пролегает соединяющая и разделяющая их грань. Таким образом, при рассмотрении соотноше­ния деятельности КПСС и Советского государства необходимо прежде всего принимать во внимание правовой статус государственных орга­нов. Существует четкий критерий для разграничения функций государ­ственных и партийных органов — конкретные нормы, устанавливающие полномочия соответствующих государственных органов. При полном внешнем сходстве вопросов, рассматриваемых партийными и государ­ственными органами, применяемых ими форм и методов руководства, в одних случаях налицо подмена государственных учреждений, а в других — нормальное выполнение партийными организациями своих функций. Истину можно установить в каждом конкретном случае, лишь обратившись к праву, являющемуся основой правильных взаимо­отношений при выполнении функций партийными и советскими органа­ми. При этом имеются в виду именно отношения, урегулированные правом, и презюмируется их качественное правовое опосредование. Если партийный орган действует в сферах, регулируемых иными социальными нормами, вопрос о подмене и соответственно о разгра­ничении функций не возникает.

      В целом, говоря об общественных отношениях, на которые рас­пространяются государственно-властные полномочия Советов, их ис­полнительных и распорядительных органов, надлежит сделать вывод: партийный орган не может непосредственно сам, минуя соответствую­щие государственные органы, воздействовать на такие общественные отношения, предлагать его участникам выполнить какие-то действия. В противном случае он допускает присвоение административно-распо­рядительных функций, прямую подмену государственных учреждений. В практике партийного руководства нередко складываются ситуа­ции, когда партийный комитет стоит перед необходимостью оказать непосредственное влияние на благоустройство населенных пунктов, работу организаций торговли, общественного питания, бытового обслу­живания, коммунального хозяйства, транспорта, выполнение планов экономического и социального развития подведомственными местному Совету предприятиями. Однако это влияние не может носить характер подмены государственного учреждения, к ведению которого законода­тельством отнесены те или иные вопросы. Свои требования, рекоменда­ции, предложения партийный комитет направляет в адрес коммунистов компетентного государственного органа, одновременно устанавливая строгий контроль за их реализацией. Государственный орган в полном соответствии с законом сам примет решение, обязательное для всех участников данного общественного отношения. Такова ориентация XIX Всесоюзной конференции КПСС, потребовавшей исключить приня­тие партийных решений, содержащих прямые указания в адрес госу­дарственных и хозяйственных органов, строго придерживаться прин­ципа: свой политический курс КПСС проводит через коммунистов, работающих в органах государственной власти, во всех сферах жизни общества.29

      Причины проявлений администрирования, подмены государствен­ных органов партийными различны. Одни из них, например несовер­шенство структур партийного и государственного аппарата, неполнота законодательства о Советах, их исполнительных и распорядительных органах, являются объективными. О том, что Советам, чтобы полно­стью взять на себя власть и успешно осуществлять ее, еще недостает соответствующих законодательных актов и квалифицированных кад­ров, отмечено на совещании в ЦК КПСС 18 июля 1989 г. Отсутствие твердой опоры на право лишает государственный орган возможности эффективно выполнять свои функции, и пробелы в управлении воспол­няются за счет вмешательства партийных комитетов.30 На преодоле­ние этих причин направлены решения XIX Всесоюзной конференции КПСС, июльского (1988г.) Пленума ЦК КПСС, наметивших меры по практическому осуществлению реформы политической системы, пере­стройке партийного и государственного аппарата. В частности, реорга­низован аппарат ЦК КПСС и местных партийных организаций, его структура перестроена в соответствии с функциями партии в современ­ных условиях, существенно уменьшена общая численность партийных работников.

      В устранении объективных причин смешения функций существен­ную роль призвано сыграть улучшение нормативно-правового регули­рования деятельности КПСС, ее органов и организаций. Прежде всего встает вопрос о правовом статусе КПСС, который в основных чертах определен ст. 6 Конституции СССР. В последнее время высказаны предложения о том, чтобы исключить указанную статью из Конститу­ции и тем самым устранить законодательное закрепление руководя­щей роли КПСС. Они отражают позицию тех, кто, выступая за введе­ние политического плюрализма и многопартийности, старается оттес­нить КПСС от политической жизни. Попытки противопоставить пар­тию Советам, сказал М. С. Горбачев на совещании в ЦК КПСС 18 июля 1989 г., совершенно неприемлемы также, как несостоятельны теоретически и политически ошибочны предложения об огосударствле­нии партии, о подчинении партии государству.31

      Подобные теоретические посылки и практические устремления сви­детельствуют, с одной стороны, о непонимании или сознательном иска­жении роли КПСС как политического авангарда советского общества, с другой — о попытках под видом возрождения полновластия Советов привить последним чуждые им антидемократизм и этатизм. Их реа­лизация означала бы шаг назад в конституционном строительстве, сов­ременном политическом процессе. К. Маркс, Ф. Энгельс, В. И. Ленин вскрыли и обосновали объективную закономерность, суть которой в, том, что без руководства Коммунистической партии невозможны ни, социалистическая революция, ни дальнейшее строительство нового об­щества. Эта закономерность лежит также в основе взаимоотношений партии и государства. «И сегодня партия, — отметил М. С. Горбачев в докладе на Съезде народных депутатов СССР, — выступив инициатором и главной движущей силой перестройки, является гарантом это­го революционного процесса, защиты его от поползновений и консер­вативных, и ультралевацких элементов. Именно она способна выпол­нять роль интегрирующей силы, без которой не может быть доведено до успешного завершения дело обновления социализма».32 Игнорирова­ние действия названной объективной закономерности равнозначно отказу от коммунистических идеалов, а в перспективе чревато угрозой, потери социалистических завоеваний.

      Руководство КПСС не есть умаление значения государства и его органов, равно как и других организаций политической системы. Взяв на себя ответственность за допущенные в прошлом ошибки, партия, в частности, решительно осудила порядок, когда ее организации под­меняли советские органы, выполняли функции прямого управления раз­личными сферами общества. В частности, решено прекратить издание на местах совместных постановлений партийных и советских органов. КПСС всемерно способствует развертыванию самостоятельности и ак­тивности самих государственных и общественных институтов. Для пар­тии ныне главное — выражать и гармонизировать интересы основных социальных групп, слоев населения, всего народа, обеспечивать кон­солидацию в деятельности всех звеньев политической системы обще­ства.33 Важнейшим средством достижения такой политической реаль­ности выступает предупреждение смешения функций партийных и иных органов, ненужного параллелизма в работе.

      Речь поэтому правильнее вести не о «свертывании» правового, в частности конституционного регулирования деятельности КПСС, а о его совершенствовании с использованием правовых рычагов для упро­чения авторитета партии и восстановления доверия к ней, повышения престижа партийного работника и высокого звания коммуниста.

      Одним из элементов конституционного статуса КПСС является следующее положение: «Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР» (ч. 3 ст. 6 Конституции СССР). В теории и на практике оно нередко толкуется таким образом, что партийные ор­ганы и организации должны соблюдать конституционное законодатель­ство. Однако об обязанности государственных и общественных орга­низаций, должностных лиц соблюдать Конституцию СССР и советские, законы говорится в ст. 4 Конституции, которая полностью распростра­няет свое действие также на КПСС. Ст. 95, в свою очередь, прямо от­носит КПСС к числу общественных организаций. Приведенное толко­вание ч. 3 ст. 6 не обогащает механизм конституционного регулирова­ния, делает излишним саму эту норму, ибо она просто повторяет при­менительно к КПСС общее конституционное правило.

      Между тем и на VIII съезде партии, где впервые было заявлено,, что парторганизации действуют в рамках Советской Конституции, и на сессии Верховного Совета СССР при обосновании необходимости включения данного принципа в Конституцию 1977г.34 речь шла о раз­граничении функций партийных и государственных органов, а более широко — об их разграничении между партийными и иными полити­ческими организациями. Приведенное конституционное положение по­лучило подтверждение и развитие на XIX Всесоюзной конференции, КПСС. «Партия, — говорится в ее резолюции, — действует в рамках Конституции и советских законов». И опять-таки сделано это в связи с рассмотрением вопроса о разграничении функций партийных и госу­дарственных органов.35

      Целесообразно уточнить ч. 3 ст. 6 Конституции, изложив ее в сле­дующей редакции: «Действуя в рамках Конституции СССР и совет­ских законов, партийные организации не подменяют государственные и общественные организации, не допускают дублирования, смешения функций партийных и иных органов». Предложенное уточнение укре­пило бы правовую основу руководящей деятельности КПСС, создало бы благоприятные юридические предпосылки для развития политиче­ской системы советского общества, проведения радикальной ее рефор­мы. Оценка смешения функций как антиконституционных действий служила бы политико-правовой гарантией налаживания правильных взаимоотношений между правящей партией и другими участниками государственной и общественной жизни.

      Решению проблемы способствовала бы и подготовка особого за­кона о партии. Сложилась не вполне удовлетворительная ситуация,, когда конституционные положения, касающиеся КПСС, не получили дальнейшего развития и конкретизации в текущем законодательстве.36 В этом отношении последнее отстало от программных документов пар­тии. XXVII съезд КПСС внес в партийный Устав новую главу «Партия и государственные, общественные организации». Ее особенность — бо­лее обстоятельная нормативная регламентация отношений между КПСС и государством.

      Очевидна также, целесообразность развернутого нормативно-пра­вового закрепления статуса КПСС. Естественно, оно не должно ка­саться внутрипартийной жизни. Задачи, формы и методы работы пар­тии определяются ею самой, ее Программой и Уставом.37 Вместе с тем закон, отразив социальное назначение КПСС, ее функции в полити­ческой системе и обществе, основные принципы политического руко­водства, укрепил бы лидирующую роль партии, создал надежные юри­дические гарантии для правильных взаимоотношений КПСС с другими организациями политической системы, позволил полностью изжить смешение функций, подмену партийными органами государственных. Все острее встают, например, такие имеющие решающее значение для функциональной характеристики КПСС вопросы, как: определение ли­нии (основных направлений) внутренней и внешней политики СССР, что согласно ч. 2 ст. 6 и п. 4 ст. 108 Конституции является теперь пре­рогативой и КПСС и Съезда народных депутатов СССР; основания и поводы принятия совместных постановлений партийными и государст­венными органами, в том числе высшими органами КПСС и Советского государства; кадровая работа в условиях последовательного слома в ней формально-номенклатурных соображений, а более конкретно — со­отношение решений партийных и советских органов о выдвижении работников в государственном аппарате; особенности участия КПСС как правящей партии в избирательной кампании по выборам народ­ных депутатов, включая их подбор, подготовку и выдвижение. Подходы к перечисленным и другим кардинальным вопросам, входящим в круг интересов как партийных, так и государственных органов и составляю­щим предмет их постоянного взаимодействия, и могли бы составить основу предлагаемого Закона.

      Закон послужил бы отправной базой формирования новой отра­сли права — права партии,38 мощным импульсом к изучению правовой деятельности партийных органов и организаций.

      Концепция закона о партии полностью вписывается в русло сов­ременной политической линии. XIX Всесоюзная конференция КПСС, июльский (1988 г.) Пленум ЦК, положительно оценив укрепление пра­вовой основы перестройки, одновременно указали, что на строго пра­вовой основе должны строиться также взаимоотношения партийных и государственных органов.39

      По мере преодоления объективных причин подмены функций госу­дарственных органов партийными на передний план выдвигаются при­чины субъективные. У служащих партийного и государственного аппа­рата сильны привычки к устаревшим формам работы, сказывается не­достаточность политического опыта и знаний. Основные субъективные причины — низкий уровень правосознания значительной части партий­ных кадров и активистов, плохое знание ими закрепленных законода­тельством полномочий государственных учреждений, существующих процедур принятия последними управленческих решений, а то и просто неуважительное отношение к правовым предписаниям, устанавливаю­щим статус Советов, их исполнительных и распорядительных органов, формы осуществления ими своих функций.

      Значение данного вопроса долгие годы недооценивалось или за­малчивалось вовсе. Между тем все более очевидно, что законодатель­ное расширение и уточнение полномочий Советов народных депутатов, реконструкция партийного и государственного аппаратов, переключе­ние основного внимания партийных организаций всех уровней на выполнение функций политического руководства и тому подобные меры сами по себе не устранят подмены и прочих извращений во взаимо­действии партийных и государственных органов. Если эти меры не бу­дут подкреплены новым мышлением, психологической перестройкой кадров, позитивными изменениями в их правосознании, вряд ли мож­но рассчитывать на успех. Незнание и непонимание действующего за­конодательства приводит к неправомерному вмешательству партийных органов и их работников в происходящие социальные процессы, под­рывает правовые основы радикальной экономической реформы и демо­кратизации нашего общества, препятствует созданию Советского пра­вового государства.

      XIX Всесоюзная конференция КПСС, февральский и июльский (1988 г.) Пленумы ЦК КПСС приняли решение о перестройке пра­вового воспитания населения, об организации юридического всеобуча как единой общегосударственной, общепартийной программы, охваты­вающей все слои трудящихся, все кадры в центре и на местах. Эта директива полностью распространяется и на саму партию.

      Действующая система обучения и переподготовки партийных кад­ров носит главным образом информационный характер, рассчитана на усвоение слушателями определенной суммы знаний по теории государ­ства и права, советскому строительству, основам законодательства вне связи со спецификой работы партийных органов. Целесообразно центр
      тяжести в такой учебе перенести с информации о праве на проблемы его использования при осуществлении функций КПСС, на овладение работниками аппарата, секретарями парторганизаций, всеми комму­нистами правовыми рычагами руководства социально-экономическим, политическим и духовным развитием. Без повышения правовой куль­туры партийных работников и активистов, без постоянного и умелого применения ими в своей деятельности правовых знаний не добиться четкого разграничения функций партийных комитетов и государствен­ных органов, а значит, и повсеместного возрождения полновластия Со­ветов.

       

      *Доктор юридических наук, и. о. профессора Академии общественных наук при ЦК КПСС. © С. Э. Жилинскии, 1989.

      1См.: Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. М., 1988. С, 114.

      2См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 12. С. 61.

      3КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 2. М., 1983. С. 108; см. также: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 61, 122.

      4Перестройка работы партии — важнейшая ключевая задача дня. М., 1989. С. 9.

      5См., напр.: Водолазский А. Ф. О законах и категориях партийного стро­ительства. Ташкент, 1980; Шевченко В. Ф. Методологические аспекты партийного строительства. Киев, 1985.

      6См.: Партийное строительство. Научные основы партийной работы: Курс лекций /Под ред. С. И. Сурниченко и др. Ч. 1. М., 1985. С. 12—19; Предмет и категории партийного строительства как науки / Под ред. С. И. Сурниченко и др. М., 1980.

      7См.: Диалектика объективного и субъективного в развитом социалисти­ческом обществе /Под ред. Г. Г. Вдовиченко и др. Киев, 1980. С. 151.

      8Советская демократия в период развитого социализма / Под ред. Д. А. Керимова. 2-е изд. М., 1979. С. 49—65; Чхиквадзе В. М. КПСС и Совет­ское государство и право. М., 1984.

      9XXV съезд КПСС и вопросы партийного строительства / Под ред. С. Б. Бейсембаева и др. Алма-Ата, 1978. С. 51—53; XXVI съезд КПСС и актуальные пробле­мы советского государственного управления /Под ред. В. В. Цветкова. Киев, 1984. С. 15.

      10Макаров А. Н. Идеология в социалистическом обществе (научная идеоло­гия и социальное управление). Киев, 1986. С. 92.

      11Откровенный диалог /Под ред. Н. Энделадзе. Вып. 3. Тбилиси, 1984. С. 22.

      12Перестройка работы партии — важнейшая ключевая задача дня. С. 107, 10.

      13Горбачев М С. К полновластию Советов и созданию социалистического правового государства. М., 1988. С. 25.

      14Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Со­ветского Союза. С. 38. — Более развернутое описание социального назначения КПСС как руководящей и направляющей силы нашего общества, ядра его политической си­стемы, государственных и общественных организаций и Советского государства, как главного (основного) орудия строительства и совершенствования социализма, защи­ты революционных завоеваний содержится в Программе КПСС и Конституции  СССР. Имеющиеся в обоих документах отдельные расхождения в оценке роли партии и го­сударства вызваны тем, что Конституция готовилась задолго до партийной Програм­мы и несет на себе отпечаток недостатков, застойного периода. Съезд народных де­путатов СССР признал необходимым безотлагательно начать работу по подготовке нового Основного Закона страны и создал с этой целью Конституционную комиссию. На совещании в ЦК КПСС 18 июля 1989 г. сообщено, что на следующем съезде партии предстоит обновить Программу КПСС и принять новый Устав.

      15Перестройка работы партии... С. 12.

      16См.: Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. С. 44.

      17Имеется в виду власть в государственно-организованном обществе. Этот тер­мин как омонимум по отношению к вышеуказанному значению используется также для характеристики иерархии отношений внутри отдельных политических организаций и некоторых других социальных образований (власть в партии, профсоюзе, комсомо­ле, семье и т. п.).

      18Автор не касается иных точек зрения о функциональной характеристике КПСС и Советского государства, так как имеющиеся в них различия не оказывают влияния на существо рассматриваемой проблемы.

      19Черноголовки Н. Н. В. Теория функций социалистического государства. М, 1970. С. 141.

      20См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 29 июля 1988 г. М., 1988. С. 39.

      21Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР: По­становление Съезда народных депутатов Союза Советских Социалистических Респуб­лик // Правда. 1989. 25 июня.

      22Заключительное слово М. С. Горбачева на Съезде народных депута­тов//Там же. 1989. 10 июня.

      23Давыдова Н, Д. Деятельность КПСС по воплощению в жизнь ленинских принципов руководства народным хозяйством. Киев, 1980. С. 55.

      24Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 42. С. 167.

      25Перестройка работы партии... С. 20—21.

      26Там же. С. 104.

      27Правовая система социализма. В 2 т, Т. 1: Понятие, структура, соци­альные связи /Под ред. А. М. Васильева. М., 1986. С. 50.

      28Здесь понятие «право» употребляется в его так называемом «узком» значе­нии, как система государственно-обязательных норм.

      29См.: Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. С. 80, 124.

      30Такие ситуации складываются, например, в агропромышленном комплексе, строительстве, сферах медицинского и иного обслуживания населения, охраны окру­жающей среды. Правовые нормы о соответствующей компетенции Советов народных депутатов подчас декларативны, расплывчаты, неконкретны, отсутствуют процедуры осуществления правовых предписаний и санкции за их неисполнение. Напротив, там, где нормативно-правовыми средствами достигнута достаточно высокая степень дета­лизации компетенции государственных органов, их подмена партийными практически исключается. Так, в уголовно- и гражданско-процессуальном законодательстве де­тально описаны не только правомочия суда, прокуратуры, следствия, но и процеду­ры их реализации. Здесь имеет место другое — попытки вмешательства в работу правоохранительных учреждений. Но это уже совершенно иная проблема. Обеспечить безусловную независимость судей и прокуроров, исключить вмешательство в их дея­тельность и любое давление на них — задача правовой реформы. Важным шагом к обеспечению государством условий независимого положения суда является закон «О статусе судей в СССР», принятый 4 августа 1989г. (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. №9. Ст. 223).

      31Перестройка работы партии. С. 12.

      32Правда. 1989. 31 мая.

      33Там же.

      34Конституция общенародного государства /Под ред. М. С. Смиртюкова, К. М. Боголюбова. М., 1978. С. 88.

      35Материалы. XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Со­ветского Союза. С. 115.

      36Изданы законы о всех звеньях Советов, о трудовых, коллективах, о государ­ственном предприятии (объединении), о кооперации, готовятся проекты законов об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, о печати и других средствах массовой информации, правах профсоюзов, о добровольных обществах, органах общественной самодеятельности и иных самодеятельных объединениях.

      37Перестройка работы партии. С. 12.

      38В некоторых буржуазных странах «право политических партий» уже отпоч­ковалось в самостоятельную отрасль (см. об этом: Дгниленко В. Н. Правовое положение политических партий в капиталистических странах: Автореф. докт. дис. М., 1985. С. 5; Государство и идеологическая борьба /Отв. ред. А. М. Василь­ев. М., 1986. С. 61—62).

      39См.: Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической пар­тии Советского Союза. С. 38, 45; Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 29 июля 1988 г. С. 11—12.

       

       

    Информация обновлена:07.02.2003


    Сопутствующие материалы:
      | Персоны | Книги, статьи, документы 
      

    Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст статьи, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

    Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх

    Рейтинг@Mail.ru Rambler's Top100
    Rambler's Top100 Яндекс цитирования

    Редакция портала: info@law.edu.ru
    Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
    Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru