Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Бюджетный процесс в Конгрессе США :

АР
Т65 Травкина, Н. М. (Наталия Михайловна).
Бюджетный процесс в Конгрессе США :Законодательные нормы
и современные формы их реализации : Автореферат диссертации
на соискание ученой степени доктора политических наук.
Специальность 23.00.02 - Политические институты,
этнополитическая конфликтология, национальные и
политические процессы и технологии /Н. М. Травкина ;
Российская академия наук. Институт Соединенных Штатов
Америки и Канады. -М.,2003. -60 с.-Библиогр. : с. 57 - 60.
49. ссылок
60,00 руб.
Материал(ы):
  • Бюджетный процесс в Конгрессе США : Законодательные нормы и современные формы их реализации
    Травкина, Н. М.

     Травкина, Н. М.


    Бюджетный процесс в Конгрессе США : Законодательные нормы и современные формы их реализации : Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук

    Общая характеристика работы

    Настоящая работа посвящена исследованию теоретических основ и практики современного бюджетного процесса в Конгрессе США, изучению механизма рассмотрения и законодательного утверждения американского федерального бюджета.

    Под современным бюджетным процессом в рамках законодательной ветви власти США в работе понимается совокупность действий двух палат Конгресса США и их органов по ежегодному рассмотрению и утверждению основных структурных параметров расходной и доходной частей федерального бюджета, а также показателей бюджетного дефицита (или профицита) и государственного долга (долга федерального правительства), обусловленных как конституционной способностью государства по сбору финансовых средств и их расходованию, так и потребностями социально-экономического и политического развития США - достижением политической и экономической стабильности и экономического роста, включая удовлетворение системы законодательно определенных национальных приоритетов.

    Актуальность темы диссертационного исследования состоит в следующем:

    • бюджетный процесс в Конгрессе США, являясь важнейшей составной частью бюджетного процесса федеральной власти в целом, определяет весь ритм государственной жизни США на его высшем, федеральном, уровне и двух основных ветвей власти США;

    • ежегодное рассмотрение и утверждение бюджетных запросов исполнительной власти имеет приоритетное значение в деятельности законодательной власти США, и поэтому исследование этих процессов дает представление о сути и формах законотворчества в Конгрессе США на одном из важнейших направлений американской политики;

    1

    • знание механизма бюджетного процесса в Конгрессе США дает ключ к пониманию специфики американского парламентаризма, характерных черт функционирования современной демократической системы США, которая на рубеже XX-XXI веков в той или иной форме стала моделью политического развития для подавляющего большинства государств мира, и особенно для стран "новой демократии", к числу которых принадлежит и Россия;

    • в условиях четко проявляющейся корреляции между политической нестабильностью и кризисными явлениями в бюджетном процессе, отмечаемой в последние десятилетия в политической жизни США, когда растущая или хроническая дефицитность федерального бюджета постепенно раскручивает тенденцию к обострению противоречий и конфронтационных начал во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной ветвями власти (что особенно ярко проявилось в США в 1980-е годы), рассмотрение особенностей и форм современного бюджетного процесса дает адекватные ориентиры при изучении кризисного и бескризисного периодов развития американской демократии в новейшей истории;

    • более активное участие Конгресса в установлении национальных приоритетов США, наблюдаемое начиная с середины 1970-х годов, благодаря проведенной бюджетной реформе, позволяет лучше понять роль политической демократической системы в постепенном превращении социальных расходов в ведущие статьи расходной части федерального бюджета США, понижении доли военных расходов - мерах, обусловленных необходимостью поддержания и упрочения массовой политической базы в первую очередь Демократической, а также умеренного крыла Республиканской партий США. Таким образом, политическая и социальная стабильность американского общества также оказывается напрямую связанной с функционированием бюджетного процесса в высшем законодательном органе страны;

    • состояние системы федеральных финансов является одним из наиболее важных и надежных индикаторов расстановки политических сил в США, и мандат на руководство страной, который американские президенты и партии получают в ходе

    2

    президентских и промежуточных выборов, трансформируется в настоящее время, прежде всего, в форму бюджетных приоритетов и финансового обеспечения заявленных федеральных программ и направлений деятельности, что также служит важнейшим фактором, который может быть использован при составлении прогнозов развития политической ситуации в США в краткосрочном и среднесрочном планах;

    • доскональное знание особенностей бюджетного процесса в Конгрессе США позволяет лучше прогнозировать исход многих президентских кампаний и политическую судьбу американских администраций; так, победоносное окончание бюджетной конфронтации с контролируемым республиканцами Конгрессом в 1995-1996 гг. обеспечило переизбрание президента-демократа У. Клинтона на второй срок в ходе президентских выборов 1996 г., который стал в результате этого первым президентом-демократом США после Ф. Рузвельта, пробывшим у власти два срока подряд;

    • бюджетный процесс и сопровождающая его политическая борьба вокруг приоритетов расходных и доходных статей федерального бюджета в последнее время самым непосредственным образом затрагивали и национальные интересы России, в особенности в связи с решением республиканской администрации Дж. Буша развернуть национальную систему ПРО. Знать эти процессы необходимо для прогнозирования векторов внешней и оборонной политики страны, которая в настоящее время самым значительным образом определяет жизнь мирового сообщества.

    Практическая значимость. Целесообразность всестороннего изучения американского опыта в бюджетной сфере связана и с тем, что он все шире заимствуется во многих странах мира, особенно в государствах "новой демократии", в том числе и в России. В деятельности высших государственных органов РФ, в частности Федерального Собрания РФ, в 1990-е годы права гражданства получили такие элементы бюджетного процесса, как бюджетное послание Президента РФ, практика рассмотрения и принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год, секвестрирование его отдельных статей, законодательное следование принципам сбалансированно-

    3

    сти и профицитности, налоговые реформы и ряд других составляющих, которые вполне можно определить как заимствованные из американской практики.

    Сильная сторона американского бюджетного законодательства - требование "прозрачности" большей части расходных и доходной статей, что в принципе исключило практику перепрограммирования средств федерального бюджета без предварительного уведомления американских законодателей в зависимости от произвольных решений исполнительной власти. В соответствии с бюджетным законодательством, Административно-бюджетное управление при Президенте США (АБУ) регулярно информирует Конгресс США о произведенных сокращениях в бюджетных расходах (секвестре), хотя в целом на протяжении последнего десятилетия они представляли собой сравнительно небольшую величину (порядка сотых долей одного процента расходной части федерального бюджета). В то же время, как показывает российская бюджетная практика самого последнего времени, произвольное перепрограммирование исполнительной властью законодательно утвержденных сумм федерального бюджета, закрытость бюджетных статей остаются отличительными особенностями российского бюджетного процесса.

    Бюджетная реформа 1974 г. дала возможность американскому Конгрессу иметь собственное Бюджетное управление (БУК), которое осуществляет независимую от АБУ оценку состояния федерального бюджета и его перспектив, обеспечивает аналитическую проработку как президентских бюджетных программ и инициатив, так и законодательных предложений американских сенаторов и конгрессменов. Практика функционирования БУК заслуживает пристального внимания российских законодателей в плане усиления эффективности информационно-аналитических служб Федерального Собрания РФ.

    Критическое изучение американского опыта разработки и принятия бюджетных законов, а также практики их применения важно по той причине, что в прошлом в РФ нередко имело место "слепое" копирование американских подходов, оборачивавшееся кризисными явлениями в развитии российского парламентаризма. Это положение, прежде всего, относится к неудачным попыткам использования механизма бюджетного сек-

    4

    вестра в 1997-1998 гг., который внес свой вклад в российский правительственный кризис 1998 г. Определенную озабоченность вызывают и недавние изменения в Налоговом кодексе РФ, поскольку профицитность российского бюджета по-прежнему остается весьма призрачной и он не имеет значительного запаса фискальной прочности, особенно в том случае, если потери в налоговых сборах не будут компенсированы значительным выходом доходов и прибылей "из тени".

    Степень научной разработанности темы. Изучение бюджетного процесса в рамках законодательной и исполнительной власти США представляет собой сферу междисциплинарных исследований. При этом можно вполне определенно говорить о том, что, поскольку ежегодное рассмотрение и принятие проектов федерального бюджета является сердцевиной государственной жизни США на ее высшем, федеральном уровне, для плодотворного изучения и исследования бюджетного процесса важны не только результаты научных изысканий узких специалистов по данной проблематике, но и обобщающие выводы работ, посвященных государственному и общественно-политическому устройству США в целом, исследований, в которых затрагиваются вопросы внутренней, внешней и экономической политики США. Неоценимое значение в этом плане имеют работы Арбатова А.Г., Арбатова Г.А., Бурлацкого Ф.М., Васильева B.C., Ветровой Н.С., Волкова Н.В., Волобуева В.П., Гаджиева К.С., Галкина А.А., Зорина B.C., Иваняна Э.А., Ильина М.В., Кокошина А.А., Кременюка В.А., Малькова В.И., Мельвиля А.Ю., Никонова В.А., Пороховского А.А., Рогова С.М., Севостьянова Г.Н., Сивачева Н.В., Согрина В.В., Супяна В.Б., Уткина А.И., Федоровича В.А., Язькова Е.Д. и ряда других американистов, в том числе и советского периода.

    Вопросы внутренней политики США в самом широком ее понимании, имеющие определяющее значение для комплексного раскрытия темы настоящего диссертационного исследования, рассматриваются в трудах и публикациях таких известных специалистов-американистов, как Баренбойм П.Д., Баталов Э.Я., Власихин В.А., Гарбузов В.Н., Дейкин А.И., Долгополова Н.А., Золотухин В.П., Зяблюк Н.Г., Иванов Ю.А., Катасонов Ю.В., Корнеев А.В., Маныкин А.С, Мишин А.А., Печатное В.О., По-

    5

    пов А.А., Савельев В.А., Сахаров Н.А., Червонная С.А., Четвериков С.Б., Шведова Н.А. и других ученых.

    Смена "политико-идеологических вех" и коренная трансформация политических, социальных и экономических институтов сначала советского, а впоследствии и российского общества на протяжении последних 15 лет не могли не отразиться на общей и конкретной методологии исследования политических, социальных и экономических процессов, протекающих в современных США. Применительно к теме настоящего диссертационного исследования можно выделить ряд особенностей, характерных для американистики советского периода.

    Главной среди них - упор на ведущую роль в государственной жизни США исполнительной ветви власти, сконцентрированной вокруг института президентской власти. Хотя в тот период появился ряд исследований, анализировавших роль Конгресса США в политической жизни США (в частности, работы В.А. Савельева "США: сенат и политика". М., 1976; "США: кризис законодательной власти". М., 1986 и "Капитолий США: прошлое и настоящее". М., 1989; Иванова Ю.А. "Конгресс США и внешняя политика". М., 1982; Поповой Е.И. "Американский сенат и внешняя политика. 1969-1974 гг.". М., 1978), воздействию законодательной власти на ход внутриполитических процессов либо не придавалось большого значения, либо она считалась сравнительно несущественной, идущей в кильватере политики Белого дома. В рамках бюджетного процесса в федеральном правительстве США вплоть до середины 1970-х годов это трактовка роли различных ветвей власти в политической демократической системе отчасти отражала объективное положение дел.

    Следует также отметить, что повышенное внимание к ведущей роли исполнительной ветви власти в государственном устройстве США представляло собой специфически советское "прочтение" роли различных институтов в системе высшей государственной власти США, при котором, несмотря на наличие в СССР и Верховного Совета, и Верховного Суда, определяющее политическое значение имели институты исполнительной власти, олицетворяемые в тот период Политбюро ЦК КПСС и Советом Министров СССР. Прямым следствием этой ситуации

    6

    явилось относительно незначительное внимание к тем сторонам деятельности Конгресса США, которые потенциально представляли практический интерес в плане возможного использования положительного американского опыта в деятельности законодательных органов СССР. В эту категорию попадал и законодательный бюджетный процесс, поскольку Верховный Совет СССР выполнял прямую "штамповочную" функцию решений ЦК КПСС и Совета Министров по бюджетным вопросам, не в последнюю очередь также и по причине непрозрачности государственного бюджета СССР. В результате, хотя бюджетная реформа 1974 г. и была проанализирована в работах советских американистов в середине 1970-х годов, дальнейшего внимания эволюция бюджетного процесса в Конгрессе США, особенно в 1980-е годы, не получила.

    Основная причина этого положения состоит в том, что бюджетной политикой в тот период занимались преимущественно экономисты, которые имели склонность отождествлять бюджетный процесс с процессом выработки и реализации фискальной политики, сформулированной в основном в кейнсианских и неокейнсианских категориях и понятиях, которые имели весьма отдаленное отношение к правовым категориям и процедурам регламента работы Конгресса США, его комитетов и подкомитетов[1]. В этой связи можно отметить, что такое состояние научных разработок в этой сфере отражало также положение дел в американских исследованиях проблем федерального бюджета, в которых ведущую роль играли экономисты, в то время как политологи, историки, социологи и юристы еще только нащупывали свою исследовательскую нишу в этой ключевой сфере внутренней политики США.

    Демократические преобразования в СССР, начатые во второй половине 1980-х годов, сфокусированные вокруг необходимости формирования "правового государства", способствовали повышенному вниманию к конституционному устройству США,

    7

    которое в тот период воспринималось как образец для подражания, копирования и переноса на почву советской государственности[2]. Обстоятельное изучение основ конституционного строя США повлекло за собой и более детальное изучение американского законодательства, регулирующего многие другие сегменты общественной жизни современной Америки, в том числе и бюджетной сферы.

    Важным методологическим аспектом этих исследований явилась несколько наивная уверенность в том, что вся проблема формирования "правового государства" сводится к разработке и принятию "хороших" законов, которые таким образом автоматически обеспечивают формирование законопослушного гражданского общества. Проблемы же неработающего законодательства и неэффективных правовых режимов в тот период считались либо несущественными, либо присущими только странам "молодой демократии". Американская политическая система представлялась в виде работающего, как часы, механизма, в рамках которого правовые нормы играют роль эффективных регуляторов, устанавливающих стабильные правила политических и экономических игр, в том числе и на поле бюджетных отношений. Этот подход нашел свое отражение и в сфере изучения федерального бюджета США[3].

    Развитие российской государственности в 1990-е годы на фоне стремительно набиравших обороты процессов глобализации, заметное повлиявших на модификацию привычных форм функционирования американского общества и многих его ключевых сфер, в том числе и внутриполитической, сказалось и на изучении отечественными специалистами американского опыта бюджетного регулирования. Российская Конституция 1993 г., объективно создавшая систему разделения трех ветвей высшей государственной власти в РФ, способствовала детальному изу-

    8

    чению всех аспектов современного бюджетного законодательства США, обусловленному главным образом разработкой Бюджетного Кодекса РФ и необходимостью создания процедур и правил рассмотрения Федеральным Собранием РФ проектов федерального бюджета РФ на очередной календарный год[4]. В 1993 г., в частности, под редакцией и со вступительной статьей О.А. Жидкова был выпущен сборник "Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты", в котором также содержался и перевод Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом (Закон Грэмма-Радмена-Холлингса) в редакции 1985 г.

    Одновременно Федеральное Собрание РФ в своей работе стало отводить все более заметное место бюджетным вопросам, а сам федеральный бюджет по приоритетности постепенно вышел на одно из первых мест в деятельности Президента РФ, его Администрации и Правительства РФ. В середине 1990-х годов на региональном уровне было подготовлено, в частности, такое издание, как "Бюджетный процесс, бюджетный календарь и основные бюджетные понятия в США", явившийся переводом одного из документов, представляемых АБУ Конгрессу США, - "Бюджетная система и концепции", характеристика которого дается ниже. Удовлетворяя интерес российских специалистов к проблемам бюджетного федерализма и бюджетного процесса в США, в 1996 г. были изданы материалы российско-американских семинаров, в которых американскими специалистами были представлены классификационные схемы структуры федеральных расходов и доходов, не используемые, однако, в целях контроля за бюджетом в соответствии с положениями закона 1990 г. (в отличие от российских специалистов, уделивших большое внимание бюджетному процессу на федеральном и региональном уровнях)[5].

    9

    Следует отметить, что в первой половине 1990-х годов американские исследователи не стремились поставить вопросы регулирования бюджетного процесса на одно из первых мест в предложениях иностранным, в том числе и российским, специалистам по изучению положительных сторон американского опыта, по всей видимости, прекрасно осознавая тот факт, что бюджетный процесс в высшем законодательном органе США является ахиллесовой пятой системы федеральных финансов США.

    На рубеже веков российскими американистами была проделана большая работа по углубленному изучению как общих, так и специфических процессов, происходящих в современной бюджетной сфере США. Это, прежде всего, коснулось понимания того, что в современном бюджетном процессе США Конгрессу принадлежит равноправная с Президентом США роль. Это обстоятельство особо выделяют член-корреспондент РАН С.М. Рогов, исследователь деятельности Конгресса ЮА. Иванов[6].

    Одновременно СМ. Рогов отмечает и такой важнейший момент системы государственных финансов США, как "беспрецедентную "открытость федерального бюджета" - открытая публикация всех его статей расходов, государственных программ, структуры и численности государственного аппарата управления", которую он напрямую связывает с американской демократией, считает ее важнейшим проявлением[7]. При этом необходимо указать на то существенное обстоятельство, что беспрецедентная открытость федерального бюджета и бюджетного процесса в США явилась прямым следствием процессов глобализации, резкого усиления позиций и влияния США в мире, когда открытость системы государственных финансов Америки стала важной нормой системы международных экономических и политических отношений, устанавливаемых политическим руководством США и для большинства других стран мира.

    В несравненно более обширной американской литературе, посвященной истории  становления и политико-правовым осо-

    10

    бенностям современного бюджетного процесса США, можно выделить несколько аспектов. Один из них сводится к тому, что в ней отсутствуют научные школы как таковые, и эта сфера научных исследований представлена, в основном, рядом ведущих авторитетов по бюджетному процессу на федеральном уровне, среди которых выделяются два автора - политолог и экономист Калифорнийского университета А. Вилдавски, активно работавший на поприще изучения бюджетного процесса на протяжении 30 лет, с начала 1960-х и до конца 1980-х годов, и политолог и государствовед А. Шик, ведущий сотрудник Брукингского института, первые работы которого, посвященные федеральному бюджету, появились в начале 1970-х годов, а самая последняя вышла в 2000 г. К этой теме периодически обращались и многие другие исследователи, преимущественно политологи, но их интерес носил в основном эпизодический характер, что было связано в основном с перепадами интереса американских исследователей к этой проблеме, обусловленными динамикой приоритетности в общественном сознании как проблем федерального бюджета США в целом, так и роли Конгресса в современной политической жизни США.

    Важнейшим водоразделом в американских исследованиях современного бюджетного процесса явилась бюджетная реформа 1974 г. До ее реализации политико-правовые аспекты бюджетного процесса в Конгрессе США рассматривались преимущественно как часть бюджетного процесса в федеральном правительстве, где ведущая и основная роль принадлежала исполнительной власти, с которой этот процесс нередко и ассоциировался.

    Данный подход нашел законченное концептуальное выражение в классическом труде "дореформенного периода" А. Вилдавского "Политика бюджетного процесса", увидевшем свет в 1964 г. В нем сформулирован ряд положений, которые с тех пор стали хрестоматийными в рассматриваемой диссертантом проблематике. К их числу относится трактовка федерального бюджета "как политического документа". По мнению А. Вилдавского, "бюджетный процесс является феноменом человеческого

    11

    поведения в структурах государственной власти"[8]. При этом он особо подчеркнул то обстоятельство, что размеры и конфигурация бюджета служат предметом серьезных дебатов в политической жизни США. "Президенты, политические партии, главы федеральных министерств и ведомств, конгрессмены, заинтересованные группы и отдельные граждане - все они стремятся к тому, чтобы их предпочтения получили отражение в бюджете. Победы и поражения, компромиссы и договоренности, области согласия и зоны конфликтов в отношении роли национального правительства в нашем обществе в различной форме проявляют себя в бюджете. Короче, в самом прямом смысле этого слова бюджет является сердцевиной американского политического процесса"[9].

    Применительно к Конгрессу США главное внимание в работе А. Вилдавского было уделено комитетам по ассигнованиям Палаты представителей и Сената, игравшим в тот период центральную роль в бюджетном процессе в высшем законодательном органе США. Члены комитетов и сами комитеты по ассигнованиям, особенно Палаты представителей, рассматривались в качестве бдительных "стражей государственного кошелька", основная функция которых сводилась к поиску путей экономии бюджетных средств. При этом комитет по ассигнованиям Палаты представителей играл более важную роль по сравнению с аналогичным сенатским комитетом.

    Большое внимание в работе А. Вилдавского было уделено проблемам и проектам реформ бюджетного процесса, которые, однако, в тот период, что характерно, мыслились в основном как направленные на изменение процедур принятия и составления федеральных бюджетов в системе исполнительной власти. Реформированию бюджетного процесса в Конгрессе США практически не было уделено никакого внимания. Однако А. Вилдавски указал на те фундаментальные ограничения, которые политическая система США накладывает на процесс реформирования бюджетной сферы.

    12

    "Традиция реформирования весьма почитаема в Америке", - подчеркнул американский ученый. Однако применительно к бюджетной системе США реформы призваны преодолеть, прежде всего, "иррациональность" политической системы, не позволяющую даже "формально рассматривать бюджет в качестве единого документа (за исключением президента, который, тем не менее, не имеет возможности контролировать его в окончательном виде)"[10]. В результате возникает парадоксальное положение, при котором важнейшим предварительным условием успешной реформы бюджетного процесса (в системе как исполнительной, так и законодательной власти) выступают перемены в механизме функционирования политической системы, а их-то как раз и бывает практически невозможно реализовать, поскольку при этом затрагиваются интересы могущественных политических и экономических группировок[11]. Бессмысленно говорить о радикальных преобразованиях в бюджетном процессе без соответствующих изменений в распределении политического влияния.

    Многие американские работы, посвященные бюджетному процессу в системе законодательной власти, преимущественно описательны, дают лишь общее представление об особенностях той современной системы рассмотрения и утверждения бюджетных заявок администрации, начало которой было положено бюджетной реформой 1974 г. В середине 1970-х годов, в частности, было выпущено исследование, в котором достаточно подробно анализировались бюджетные процессы на уровне штатов, таких как Нью-Йорк, Техас, Флорида, Мичиган, Висконсин, Иллинойс и Нью-Мексико[12]. Тогда же была издана работа А. Шика и А. Фистера об американской системе государственного устройства, в которой федеральной бюджетной системе был посвящен небольшой раздел[13].

    13

    Еще один пример такой работы - исследование Р. Пеннера (написанное им совместно с Л. Корбом), изданное Американским институтом предпринимательства в 1976 г.[14] Ее короткий заключительный раздел посвящен генезису и особенностям Закона 1974 г. о контроле за бюджетом и замораживанием фондов. В этом исследовании, как, впрочем, и во многих других американских публикациях подобного рода, о недостатках и недочетах в законодательном бюджетном процессе говорится a posteriori, т.е. после того, как его слабые места стали общественно зримыми и послужили источниками серьезных политических коллизий (как, например, импичмент президента Никсона).

    Причудливое сочетание критики бюджетного процесса в Конгрессе США с часто встречаемым признанием его достоинств и сильных сторон следует искать в специфическом менталитете большинства американских политологов и исследователей, для которых институты американской демократии, в том числе американский Конгресс, служит "путеводной звездой" не только для американского электората, но и, по сути, для всего остального мира. В этих условиях критика недостатков бюджетного процесса неизбежно будет носить "рефлекторный" и достаточно осторожный характер, поскольку она легко может перейти ту грань, за которой начинается разрушение ведущего политического института современной Америки. Этот парадокс в конце 1980-х годов в одной из своих последних работ хорошо выразил А. Вилдавски, указавший, что "бюджетный процесс в высших государственных структурах Соединенных Штатов уникален по своей сложности. Ни в какой другой стране мира законодательная власть не бывает столь сильна, чтобы оказывать решающее воздействие на принимаемые решения в отношении расходных и доходных статей бюджета, не устраняя, естественно, при этом президента и исполнительную власть, также играющих важную роль"[15].

    14

    Баланс сильных и слабых сторон бюджетного процесса, как в Конгрессе США, так и в федеральном правительстве в целом для иностранных исследователей, однако, важен не сам по себе, а с точки зрения его применимости и воспроизводимости в конкретных условиях других стран. А именно на этот вопрос американские  исследователи  отвечают  однозначно отрицательно, поскольку в своей основе бюджетный процесс базируется на американской Конституции, постулирующей систему "сдержек и противовесов" и "разделения властей", "авторские права" на которые были навечно закреплены еще в конце XVIII века за Дж. Мэдисоном. В результате, "битва за контроль над бюджетом между Конгрессом и президентом не имеет никакого смысла для других стран. В отличие от Великобритании или Германии, Японии или Швеции в Соединенных Штатах президент и члены Конгресса могут в течение долгих лет вести жестокие политические сражения, будучи не в состоянии удалить друг друга с политической арены"[16].

    Поэтому понятию американская система бюджетного процесса может быть придано самое широкое толкование, начиная с признания ее уникальности и неподражаемости и заканчивая расхожим антиамериканским стереотипом.

    В американской литературе довольно широко распространена точка зрения о том, что безотносительно к эффективности функционирования бюджетной системы в Конгрессе США, основы которой были заложены законодательством 1974 г., она объективно способствовала усилению конфликтных начал и противостояний в бюджетной сфере между исполнительной и законодательной ветвями власти. По оценке Дж. Уайта и А. Вилдавского, "бюджетный  процесс, который мы называем мэдисоновским, по своей сути нацелен не на обеспечение эффективности, а на предотвращение злоупотреблений властью"[17]. Да и сама реформа 1974 г. была проведена на фоне острейшего политического кризиса 1973-1974 гг., повлекшего за собой Уотергейтский скандал и отставку президента-республиканца Р. Никсона в августе 1974 г.

    15

    Большее внимание организационным формам и процедурам бюджетного процесса в 1977-1980 гг. объяснялось тем, что контроль и над Белым домом, и над обеими палатами Конгресса во второй половине 1970-х годов находился в руках демократов, и поэтому политические факторы, казалось, не играли большой роли на первом этапе эволюции новой бюджетной системы. Конкретным примером "технического" исследования такого рода является работа Дж. Хейвмена "Конгресс и бюджет", изданная Индианским университетом в 1978 г. В историческом плане его исследование примечательно тем, что он связывает запоздалый характер бюджетной реформы 1974 г. (потребность в которой назрела давно и ощущалась на всем протяжении периода после Второй мировой войны) с неудачной бюджетной реформой 1946 г. ("бюджетным фиаско 1946 г., оформленным в тот период в Законе о реорганизации законодательной ветви власти"), которая почти на три десятилетия отодвинула планы всеобъемлющей институционализации бюджетного процесса в Конгрессе США[18].

    Ситуация в бюджетной сфере драматическим образом изменилась с приходом к власти в 1981 г. президента-республиканца Р. Рейгана. 1980-е годы прошли в условиях ожесточенных бюджетных баталий, по тем временам беспрецедентных по своему накалу после Второй мировой войны. История взаимоотношений Белого дома и Конгресса в 1980-е годы в бюджетной сфере в период пребывания у власти Р. Рейгана, включая принятие проектов федерального бюджета и основных законодательных актов в тот период, подробно изложена в обстоятельном монографическом исследовании политологов Дж. Уайта и А.Вилдавского "Дефицит и общественный интерес". Изменение финансового режима, проблема растущих абсолютно и относительно бюджетных дефицитов, а также государственного долга США показали колоссальную уязвимость и хрупкость бюджетной системы в Конгрессе США, возникшей как следствие реформы 1974 г. По общему заключению Дж. Уайта и А. Вилдавского, в 1980-е годы имел место "коллапс бюджетного процес-

    16

    Конгрессе США, играли многочисленные труды и публикации А. Шика, своеобразным итогом которых явился выпуск в 2000 г. работы "Федеральный бюджет: политика, стратегия, процесс" (2-ое издание)[19]. Заключительная глава работы посвящена обобщению взглядов А. Шика на характер современного бюджетного процесса. В ней он развил весьма спорную и достаточно поверхностную теорию "самокорректирующегося бюджетного процесса", которая, однако, как в зеркале, отражает большую часть дилемм и проблем, с которыми сталкиваются исследователи законодательного бюджетного процесса на современном этапе.

    В основу своей концепции А. Шик положил представление о том, что "бюджетный процесс регулируем и сбалансирован, имеет опорные точки контроля на различных стадиях действий президента и Конгресса. Но бюджетный процесс является одновременно и политическим, высокочувствительным к предпочтениям избирателей и заинтересованных групп и к амбициям избранных политических деятелей, действующих в интересах своего электората. Таким образом, бюджетный процесс - это соревнование между правилами, которые блокируют определенные действия, и политическими тенденциями, которые способствуют их реализации. Временами в ходе этого соревнования бюджет оказывается в разрегулированном состоянии, и возникает серьезный дисбаланс между доходными и расходными статьями"[20].

    18

    Основная научно-аналитическая проблема, с которой столкнулись американские исследователи в конце 1990-х годов, сводилась к объяснению причин того, почему федеральный бюджет был сбалансирован, и более того - почему на протяжении нескольких лет высокими темпами рос объем его профицитов. Естественно, что для американских специалистов было бы большим соблазном объяснить происшедшее в системе государственных финансов США во второй половине последнего десятилетия XX века "мудростью" американских законодателей и "предопределенностью", закрепленной в американском бюджетном законодательстве, конкретной реализацией положений Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (в редакциях 1985 и 1987 гг.) и Закона о контроле за бюджетом  1990 г. Однако, как честный исследователь, А. Шик не мог не признать, что долгожданное состояние сбалансированности федерального бюджета США наступило тогда, когда эти законы были уже забыты. Его концепция "самокорректирующегося бюджетного процесса", по существу, оставляет исследователей и специалистов без четкого представления о роли конкретных факторов, в частности правовых, в бюджетном процессе на протяжении достаточно длительного исторического времени.

    Концепции "самокорректирующегося бюджетного процесса" присущи тавтологические черты, которые заставляют смотреть на смену периодов дефицитного и профицитного финансирования, как на своего рода смену времен года. И наступление "эры профицитов" не может стать, по справедливому замечанию А. Шика, заключительным аккордом фискальной политики США.

    Аргументы подобного рода можно встретить, скорее, на страницах учебника начальных курсов политологии. Они не объясняют, например, колоссальной асимметрии в продолжительности периодов дефицитного и профицитного финансирования, почему федеральный бюджет, в частности, не был сбалансирован в конце 1970-х или 1980-х годов. Историографическое изучение конкретных периодов разбалансирования федерального бюджета, например, в начале 1960-х годов, при администрации Дж. Кеннеди, показывает, в частности, что режим

    19

    бюджетной сбалансированности был просто-напросто порушен экономистами кейнсианской школы, которые считали сбалансированный федеральный бюджет признаком архаичной консервативной ортодоксии[21]. В начале 1980-х годов, равно как и в начале XXI века, федеральный бюджет был разбалансирован авантюристически настроенной правоконсервативной республиканской администрацией, которая принесла его сбалансированность в жертву плохо просчитанным планам налоговой реформы, а также стратегии безудержного наращивания военной мощи США, многие элементы которой вполне можно отнести к обычному разбазариванию экономических ресурсов страны.

    Нужно отметить, что концепция "самокорректирующегося бюджетного процесса", развиваемая А. Шиком, отражает представления американских политологов о гипотетическом существовании автономных балансирующих сил, действовавших в сфере федеральных финансов на всем протяжении XX века и периодически приводящих систему федеральных финансов в равновесное состояние. По мнению диссертанта, соответствующие воззрения "механистичны" и несколько надуманны, в их рамках доминируют элементы формальной логики. В последнее время эта концепция, тем не менее, получила хождение на страницах научной литературы США[22].

    Всесторонний анализ законодательного бюджетного процесса невозможен без изучения более широких процессов, протекающих как в высшем законодательном органе США, так и в американской политической системе в целом. Среди работ, посвященных механизму функционирования Конгресса США, выделяется исследование американского политолога Б. Лумиса "Современный Конгресс" (1996 г.), в котором в ретроспективном плане рассматриваются особенности законотворческой деятельности американских законодателей в период после промежуточных выборов 1994 г., в результате которых контроль над обеими палатами Конгресса перешел от демократов к республикан-

    20

    цам. Исследование Б. Лумиса примечательно тем, что в нем предпринята попытка определить особенности эволюции в работе Конгресса и его организационных структур при Республиканской партии. При этом многие американские политологи при изучении Конгресса как института политической власти США в период 1954-1994 гг. подспудно исходили из того, что огромное влияние на Капитолий оказала специфика Демократической партии и либеральная идеология, которые, в частности, способствовали» значительной "фрагментации" и "децентрализации" высшего законодательного органа США, потери его "управляемости" со стороны руководства палат.

    Американский политолог на основе итогов работы конгресса 104-го созыва сделал вывод, полностью подтвердившийся ходом последующих событий, о том, что "республиканская революция Н. Гингрича", направленная на отказ от мэдисоновскои модели американской государственности и замену ее "партийным правлением" из Конгресса США, будет носить временный и эпизодический характер; тенденция к политической фрагментации и децентрализации - объективный процесс в рамках современной политической системы США, до известной степени независимой ни от партийного контроля за теми или иными органами федеральной власти, ни от окраски и направленности партийной идеологии[23].

    По мнению большинства аналитиков, специализирующихся на изучении высшего законодательного органа США, уже к 1998 г. "вновь возобладали традиционные силы, постоянно действующие в политике Конгресса, - приверженность местническим интересам, ориентация на собственный электорат в округах и штатах, "перманентность" выборной кампании во время всего срока пребывания в должности, децентрализованные и плюралистические формы законотворческой деятельности" [24].

    И, наконец, в новейших работах американских политологов уделяется повышенное внимание фактору денег, как в политической жизни страны, так и в современном механизме функци-

    21

    онирования политической системы США. Пронизанность современной политической системы США финансовыми потоками феномен "политических денег" широко исследуются в настоящее время как американскими, так и отечественными политологами[25]. Эти исследования создают представление о политической системе США как о системе "корпоративной демократии" управляемой "политическим советом директоров" (американскими политическими элитами), которые умело манипулируют системой и имеют право решающего голоса при выборе кандидатов от любой партии и любых политических сил благодаря доступу к колоссальным финансовым ресурсам и распоряжению ими.

    Эти суммы денег, однако, не идут ни в какое сравнение с финансовыми ресурсами, перераспределяемыми ежегодно по линии федерального бюджета США. В этом плане вполне уместен взгляд на современную политическую систему США как обеспечивающую, прежде всего, распределение и перераспределение среди социальных слоев и групп американского общества огромных финансовых и материальных потоков, и именно в этой своей функции она и реализует конечный смысл "игр", идущих в политическом пространстве и времени современной Америки.

    Именно по этим причинам комплексное изучение проблем законодательного бюджетного процесса в США представляет одно из важнейших направлений современных политологических исследований, которому уделяют внимание ведущие американские политологи, историки, социологи, а также представители других научных дисциплин. Широкий круг американских источников и обширная американская литература по рассматриваемой в диссертации тематике при обязательном ее критическом изучении создает достаточную основу для теоретических осмыслений процессов, происходящих в этой важнейшей

    22

    сфере государственной и общественно-политической жизни США. Она имеет немаловажное значение и для российских политических и политологических исследований, которые нередко исходят из упрощенных методологических схем изучения современной политической системы США.

    В соответствии со спецификой политологической работы предметом диссертационного исследования стал механизм рассмотрения и законодательного утверждения проектов федерального бюджета США, разрабатываемых и представляемых исполнительной властью, в последние три десятилетия XX -начале XXI вв. При этом особое внимание обращено на степень контролируемости федерального бюджета со стороны Конгресса США, а также соотношение полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти в современном бюджетном процессе США.

    В свою очередь, проблема контроля за федеральным бюджетом со стороны американских законодателей тесно увязана с изучением их возможностей по формированию альтернативных проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. И в этом плане, наряду с анализом современного бюджетного процесса, большое значение придается конкретно-историческим особенностям утверждения бюджетных запросов администраций, нередко сопровождаемого срывом законодательно установленных сроков обсуждения и принятия проектов федерального бюджета, а также использованием бюджетной процедуры для достижения политических целей, как президентами США, так и лидерами обеих палат Конгресса, что особенно ярко проявляется в годы президентских кампаний (использование средств федерального бюджета как самого мощного "административного ресурса" партии, стоящей у руля исполнительной власти).

    Основная цель работы состояла в исследовании теоретических и практических особенностей современного бюджетного процесса как отражения более широких политических процессов, происходящих в американском обществе. В 90-е годы прошлого столетия один из наиболее острых политических кризисов в США был связан с политической борьбой вокруг сбалансированности федерального  бюджета, а неспособность респуб-

    23

    ликанской администрации Дж. Буша-ст. в период 1989-1993 г.г. решить обостряющуюся проблему дефицита федерального бюджета обернулась ее сокрушительным поражением на президентских выборах 1992 г.

    Непродолжительная "эра профицитов", хотя и сняла на время проблему серьезной дестабилизации политической системы США в результате "возмущающего" действия бюджетных факторов, еще раз подчеркнула огромное политическое значение эффективности бюджетного процесса, его способности сохранять и поддерживать фискальную дисциплину, а также успешно функционировать в условиях отсутствия политического манипулирования показателями бюджетных профицитов. Это оказало заметное негативное влияние на исход голосования в Конгрессе США в отношении всеобъемлющей реформы бюджетного процесса весной 2000 г., которой американские законодатели уделяли повышенное внимание во второй половине 1990-х годов.

    В контексте поставленной цели и исследовательской концепции определены следующие задачи:

    • выявление и конкретизация законодательных основ современного бюджетного процесса в Конгрессе США с упором на нормативные акты, принятые американскими законодателями в период 1974-1990 гг.;

    • определение особенностей американского бюджетного законодательства как в период дефицитного финансирования, так и в "эру профицитов";

    • анализ сбоев и отклонений от законодательно установленных графика и порядка рассмотрения бюджетных законопроектов исполнительной власти и их основных причин с акцентом на бюджетный кризис 1995-1996 гг. как возможность временного исполнения федерального бюджета США вне рамок привычного правового поля;

    • исследование механизма политических сделок и "бюджетных торгов" между законодательной и исполнительной ветвями власти как неотъемлемой части современного бюджетного процесса;

    24

    • определение эффективности функционирования Бюджетного управления Конгресса США и других органов контроля за состоянием и исполнением федерального бюджета;

    • выявление роли бюджетного процесса среди других направлений деятельности высшего законодательного органа США;

    • исследование роли бюджетного процесса как фактора и устойчивости, и дестабилизации демократической политической системы США;

    • анализ основных подходов и обоснование направлений реформирования бюджетного процесса с точки зрения его адаптации к политическим и социально-экономическим реалиям американского общества XXI века.

    Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первую в отечественной политической науке попытку комплексного рассмотрения роли, места и значения бюджетного процесса в Конгрессе - высшем законодательном органе США. В исследованиях российских ученых механизмов и особенностей функционирования Конгресса США на протяжении последних двух-трех десятилетий в целом уделялось слабое или поверхностное внимание собственно бюджетному процессу, рассматриваемому в динамическом единстве законодательных норм и форм их реализации при утверждении проектов федерального бюджета США на очередной финансовый год. Большая часть отечественных разработок нередко ограничивалась перечислением или изложением основных законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс, практически оставляя за рамками исследований сложный и зачастую противоречивый механизм, а также политический контекст рассмотрения проектов федерального бюджета в комитетах Конгресса, в Палате представителей и Сенате.

    В работах наших ученых бюджетный процесс, по сути, не рассматривался в качестве важнейшей составляющей общеполитического процесса, отражающей его основные черты и особенности и одновременно оказывающей огромное влияние на формирование той политической среды, в которой функционируют государственные институты.

    25

    При анализе механизмов установления системы национальных (бюджетных) приоритетов роль Конгресса США практически не принималась в расчет, что нередко создавало одностороннее или чрезвычайно упрощенное представление о специфике функционирования политических институтов на высшем, федеральном уровне в такой ведущей стране западного мира, какими являются Соединенные Штаты Америки. Настоящее диссертационное исследование в значительной степени восполняет отмеченные выше пробелы. При этом диссертант стремился показать и доказать, что начиная с середины 1970-х годов Конгресс как высший законодательный орган выступает равноправным партнером Белого дома в рамках бюджетного процесса в федеральном правительстве США в целом, оказывая значительное, а в отдельные исторические периоды и большее влияние на формирование системы национальных (бюджетных) приоритетов США в ходе ежегодного цикла рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета.

    В рамках проведенного исследования диссертантом впервые в цельном виде проанализировано американское законодательство, регулирующее современный бюджетный процесс в высшем законодательном органе США, в его историческом становлении и эволюции в период с середины 1970-х годов и включая первые годы XXI в. Впервые в отечественной литературе в систематизированном виде прослежена практика и конкретные особенности принятия проектов федерального бюджета, начиная с бюджетного запроса администрации Дж. Картера на 1977 г. и заканчивая проектом федерального бюджета на 2002 фин. г., составленным и представленным на рассмотрение Конгресса администрацией Дж. Буша-мл.

    Впервые проведен сопоставительный анализ особенностей бюджетного процесса в периоды дефицитного и профицитного финансирования федерального бюджета, выявлены их общие и особенные моменты, совпадения и различия в практике принятия и утверждения бюджетных запросов различных американских администраций.

    В диссертационном исследовании значительное внимание было уделено деятельности Бюджетного управления Конгресса США и других органов контроля за федеральным бюджетом на

    26

    современном этапе, анализу структуры этих подразделений в составе законодательной власти США применительно к бюджетному процессу. Раскрыта ведущая информационно-аналитическая роль БУК при подготовке и составлении собственного проекта федерального бюджета Конгресса США, находящего воплощение в его бюджетной резолюции по проекту федерального бюджета на очередной финансовый год, а также роль Главного контрольно-финансового управления на всех этапах бюджетного процесса в Конгрессе США, особенно на этапе проверки исполнения федерального бюджета за прошедший финансовый год. Впервые проанализированы аналитические и информационные доклады Исследовательской службы Конгресса США об особенностях современного бюджетного процесса, ориентированные на "практические" нужды сенаторов и конгрессменов при их работе над различными статьями федерального бюджета.

    Впервые в отечественной литературе рассмотрены и изучены все основные проекты реформирования современного бюджетного процесса в Конгрессе США, начиная от предложений по восстановлению постатейного президентского вето, действовавшего в период 1997-1998 гг., и заканчивая проектами радикального реформирования бюджетного процесса, включая введение системы двухгодичного бюджетного цикла и установление режима конституционной поправки о сбалансированном федеральном бюджете, активно обсуждавшейся в Конгрессе США в период 1980-1997 гг.

    И, наконец, в настоящем исследовании бюджетного процесса большое внимание уделено выявлению механизма взаимодействия бюджетного процесса и общества, роли налоговых и бюджетных коалиций в общественно-политической жизни США на современном этапе, а также влиянию средств федерального бюджета на выборы. Бюджетный процесс рассмотрен как важный системообразующий фактор американского общества.

    Источниковая база. При написании работы диссертант, прежде всего, опирался на публикации и издания Конгресса США, а также его органов, включая Бюджетное управление Конгресса (БУК), Исследовательскую службу в составе Библиотеки Конгресса (ИСК), Главное контрольно-финансовое управ-

    27

    ление (ГКФУ), доклады и публикации органов исполнительной власти, в первую очередь Административно-бюджетного управления при Президенте США (АБУ), публикации комиссий, в том числе и президентских, посвященных бюджетному процессу, доклады и публикации американских научно-исследовательских центров и институтов, среди которых на одно из первых мест следует поставить разработки Брукингского института, а также издания неправительственных организаций.

    Тексты законов, регламентирующие современный бюджетный процесс, начиная с бюджетной реформы 1974 г., публикуются в официальном издании федерального правительства United States Statutes at Large, которое содержит все официальные документы, вышедшие из стен Конгресса США (законы, декларации и обращения). Это издание ценно тем, что оно содержит тексты законов в их официальной редакции, включая полное название закона, его порядковый номер, дату принятия закона, определяемую подписью президента. Подробные и обстоятельные изложения текстов и положений законов, регулирующих бюджетный процесс, публикуются в ежегодном альманахе Конгресса США Congressional Quarterly Almanac, а также в еженедельнике Congressional Quarterly, освещающем текущую работу американских законодателей.

    В 1990-е годы бюджетным комитетом Сената были выпущены несколько редакций (в частности, в 1991 и 1993 гг.) ценного, в том числе и для целей научных исследований, сборника "Аннотированный свод бюджетных законов" (Budget Process Law Annotated), содержавшего многочисленные комментарии и толкования к текстам действующих бюджетных законов. Эти сборники содержали также текст закона о президентском бюджете, принятого в 1921 г., с последующими поправками и дополнениями, который присутствует во всех изданиях свода американских законов (United States Code).

    В 1980-е и 1990-е годы бюджетный комитет Сената регулярно выпускал в виде документов комитета издание с общим объяснением смысла и назначения бюджетного процесса в Конгрессе США, а также историей проведения бюджетной реформы 1974. Эти издания - наиболее полные и авторитетные информационно-аналитические материалы по современному

    28

    бюджетному процессу, на которые опирался диссертант. Они содержат большой фактологический материал, который одновременно является и справочным, показывающим эволюцию бюджетного процесса после принятия базового закона в 1974 г.

    Во второй половине 1990-х годов сборники законов и правил регламента работы Конгресса в рамках бюджетного процесса в высшем законодательном органе США - Compilation of Laws and Rules Relating to the Congressional Budget Process - выпускал и бюджетный комитет Палаты представителей. Публикация этих сборников обусловлена не только естественным желанием каждой из палат иметь собственное авторитетное издание и толкование законодательных норм, относящихся к ключевой сфере деятельности американских законодателей, но и структурно-функциональными различиями в деятельности палат американского Конгресса.

    В 1993 г. Конгрессом США были изданы двухтомные законодательные истории Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом в редакции 1985 г. (в двух томах) и в редакции 1987 г. (также в двух томах). Помимо документальной части (текстов законопроектов) эти издания включали в себя сборники всех слушаний, которые проводились в Конгрессе в связи с обсуждением и принятием закона, получившего название в честь его авторов, - Закон Грэмма-Радмена-Холлингса, - важнейшей составной части современного бюджетного законодательства США. Указанные публикации представляют значительный исторический интерес для изучения эволюции современного бюджетного процесса в Конгрессе США. Показательно, что Конгресс подготовил их уже после того, как многие первоначальные положения Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом уже утратили свою силу.

    Для углубленного понимания специфики и деталей современного бюджетного процесса в высшем законодательном органе США большое значение стали приобретать исследовательские материалы вспомогательных служб Конгресса - это, прежде всего, аналитические доклады и информационные справки ИСК. Их важнейшая особенность состоит в том, что они имеют сугубо практическую и прикладную направленность и призваны

    29

    непосредственно ознакомить американских законодателей с "тонкостями" современного бюджетного процесса, которые они могли бы использовать или учесть при отстаивании своих интересов в бюджетной сфере. Эти материалы, затрагивающие практически все стороны и правовые аспекты современного бюджетного процесса, начиная от момента представления президентом проекта федерального бюджета в Конгресс и заканчивая анализом причин "закрытия" федерального правительства вследствие конфронтации на бюджетном поле между исполнительной и законодательной ветвями власти, не имеют себе равных среди всего потока материалов, относящихся к бюджетному процессу.

    Они выполнены в виде объемных и коротких справок и докладов, в которых, как правило, содержатся также исторические данные о специфике принятия проектов федерального бюджета конгрессами различных созывов. В 1998 г. ИСК было выпущено монографическое исследование - руководство по бюджетному процессу в федеральном правительстве, написанное сотрудником службы Р. Кейтом и ведущим американским специалистом по этой проблематике, сотрудником Брукингского института А. Шиком[26]. В основу исследования были положены ранние редакции этого руководства, периодически выпускавшиеся с конца 1980-х годов Исследовательской службой Конгресса для американских законодателей. Важнейшая особенность аналитических материалов, докладов и справок ИСК, посвященных современному бюджетному процессу, состоит в том, что они написаны юристами и имеют исключительное отношение к правовым аспектам бюджетного процесса и нормам их реализации - центральным моментам бюджетного процесса в Конгрессе США.

    Помимо ИСК бюджетный процесс в высшем законодательном органе США находится под пристальным вниманием аналитиков и экспертов БУК и ГКФУ при Конгрессе США. По просьбе американских законодателей, а также по своей инициативе БУК периодически готовит экспертные доклады-заклю-

    30

    чения о текущих проблемах и "узких" местах в бюджетном процессе, а также возможных путях его реформирования и совершенствования. Эти доклады подготавливаются по линии БУК к моменту проведения слушаний в Конгрессе, посвященных проблемам реформирования современного бюджетного процесса в США.

    В отличие от ИСК, внимание экспертов которой ограничено в основном правовыми аспектами и нормами бюджетного процесса, БУК сосредоточивает внимание на экономических и статистических проблемах, а также на общей концепции реформирования бюджетного процесса. Согласно бюджетному законодательству США, именно на БУК возложена функция мониторинга прохождения бюджетной заявки администрации через все стадии бюджетного процесса. БУК выпускает ежемесячный бюллетень Monthly Budget Review, а также готовит практически на ежедневной основе бюллетень о прохождении законопроектов об ассигнованиях через комитеты, подкомитеты, палаты и согласительные комиссии Конгресса США вплоть до момента их подписания президентом США и превращения, таким образом, в законы.

    БУК готовит аналитическое обоснование проекта бюджетной резолюции Конгресса. Помимо этого, БУК представляет Конгрессу проект федерального бюджета на очередной финансовый год (альтернативный проекту исполнительной власти), который оно вносит на рассмотрение Конгресса в своем основном докладе по бюджету Economic and Budget Outlook, важнейшей частью которого является прогностическая оценка состояния федерального бюджета и его компонентов на последующие 5 и 10 лет. На БУК также возложена задача подготовки ежегодных докладов о секвестре федерального бюджета (Sequester Preview Report, Sequester Update Report, Final Sequester Report), что является важнейшей составной частью современного бюджетного процесса в США. Ежегодно БУК готовит доклады о сроках полномочий федеральных программ, что также связано с бюджетным процессом, поскольку формальное окончание законодательно установленных сроков действия федеральных программ служит основанием для прекращения их финансирования со всеми вытекающими отсюда последствиями

    31

    для изменения расходных и доходных статей федерального бюджета. Эти доклады носят сугубо "технический" характер и являются важнейшими документами, на основе которых строят работу и вырабатывают свою политику соответствующие комитеты Конгресса, прежде всего бюджетный и по ассигнованиям, а также руководство Конгресса и его палат. В сочетании с другими многочисленными публикациями БУК они служат важнейшими документами для изучения специфики современного бюджетного процесса в США.

    ГКФУ также активно используется и привлекается американскими законодателями для подготовки аналитических и экспертных заключений о состоянии и тенденциях эволюции бюджетного процесса. По существу, во многих случаях ГКФУ готовит параллельные или схожие с БУК доклады, которые позволяют американским законодателям, а также исследователям составить детальное представление об особенностях современного бюджетного процесса.

    В рамках современного бюджетного законодательства США на ГКФУ возложено составление двух важнейших документов. Оно, во-первых, готовит обстоятельный ревизорский доклад по итогам выполнения финансового года министерствами и ведомствами федерального правительства (Compliance Report), и, во-вторых, информирует американских законодателей о совершенных исполнительной властью отменах и "замораживаниях" средств федерального бюджета, ассигнованных Конгрессом {Impoundment Control Act: Use and Impact). Это направление деятельности ГКФУ выступает важнейшей составной частью бюджетной реформы 1974 г. По итогам ежегодного мониторинга отмен и замораживаний ассигнованных бюджетных средств ГКФУ периодически готовит ретроспективные аналитические доклады о произведенных отменах и замораживаниях при различных администрациях, начиная с администрации Дж. Форда (1974-1977 гг.). Эти доклады служат уникальными документами, на которые опираются все американские исследователи современного бюджетного процесса в США.

    В 1990-е годы ГКФУ уделяло повышенное внимание вопросам формирования и исполнения военного бюджета США, подготовив ряд соответствующих аналитических исследований и

    32

    докладов. Пристальное внимание ГКФУ к военному бюджету США объясняется двумя моментами: во-первых, на военный бюджет США приходится примерно половина всех бюджетных расходов, ежегодно проходящих по линии 13 законопроектов об ассигнованиях; во-вторых, в настоящее время военный бюджет США - это основной источник неэффективного расходования средств федерального бюджета. ГКФУ регулярно представляет Конгрессу США доклады об эффективности расходования средств основными федеральными министерствами и ведомствами во время ежегодного рассмотрения в подкомитетах обеих палат Конгресса по ассигнованиям бюджетной заявки администрации на очередной финансовый год. Эти доклады учитываются американскими законодателями при утверждении бюджетов органов федерального правительства.

    Во второй половине 1990-х годов ГКФУ подготовило обширное четырехтомное исследование "Принципы федерального законодательства об ассигнованиях" (Principles of Federal Appropriations Law), которое представляет собой справочное издание по законам об ассигнованиях - важнейшей сфере деятельности Конгресса в бюджетной сфере.

    Наконец, для изучения современного бюджетного процесса большое значение имеют публикации АБУ, в которых также рассматриваются или освещаются различные аспекты бюджетного процесса в системе законодательной власти. К их числу, прежде всего, следует отнести такое издание, как "Бюджетная система и концепции" (Budget System and Concepts), являющееся составной частью пакета бюджетной документации, представляемой президентом Конгрессу США при внесении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. В этом издании, в частности, содержится перечень всех законодательных актов, которые на данный момент регулируют бюджетный процесс не только в Конгрессе США, но и в рамках федерального правительства США в целом, включая бюджет президента.

    В развитие бюджетного законодательства 1990 г. АБУ в своей статистической публикации о федеральном бюджете - "Исторических таблицах" (Historical Tables) - регулярно публикует раздел, показывающий детальную структурную разбивку расходной части федерального бюджета на "дискреционные" и

    33

    "обязательные" расходы. В этом издании приводятся динамические ряды, детально характеризующие дискреционные расходы федерального правительства США в постоянных и текущих ценах начиная с 1962 г. Это издание - наиболее полная и авторитетная статистическая публикация федерального правительства по той части федеральных расходов, которые подпадают под прямое правовое регулирование Конгресса США.

    И наконец, в рамках того же пакета ежегодно представляемой Конгрессу бюджетной документации АБУ издает "Аналитические перспективы" (Analytical Perspectives) федерального бюджета, где также содержится раздел о выполнении исполнительной властью федерального правительства положений бюджетного законодательства 1990 г. Этот раздел включает в себя расчет бюджетного секвестра за текущий и несколько ближайших финансовых годов, выполненный экспертами АБУ, который может не совпадать и чаще всего не совпадает с расчетами БУК.

    В совокупности публикации как Конгресса США, так и АБУ служат основными и практически незаменимыми источниками научной, фактологической, исторической и политологической информации по современному бюджетному процессу США, изучение которых дает исчерпывающее представление о всех без исключения его сторонах. Они составляют основу проведенного диссертационного исследования.

    Теоретической и методологической основой диссертации  стали концепции и теоретические разработки отечественных исследователей в области институциональной политологии, государствоведения, системных и междисциплинарных исследований, которые критически сравниваются с аналитическими разработками американских политологов, историков, юристов и экономистов. Высшие органы государственной власти на федеральном уровне рассматриваются с позиций теории общественных демократических институтов, выполняющих представительные функции. Составной частью институционального подхода, нашедшего отражение в диссертации, является  теория конституционализма, определяющая два основополагающих принципа современного государственного устройства - выборность высших органов власти и разделение властей.

    34

    В этом плане диссертация опирается на политологические концепции современного парламентаризма как универсальной формы государственного устройства развитых стран. Вместе с тем бюджетный процесс в рамках законодательной власти трактуется как до известной степени независимый от конкретных форм парламентского устройства страны (президентская или парламентская республика), в первую очередь применительно к сравнительным характеристикам конституционного устройства США и России, которые в течение последних 10 лет, особенно после принятия в РФ Конституции 1993 г., обнаруживали черты большого сходства (президентская республика).

    В основе работы лежат разработки отечественных специалистов о ведущей роли федерального бюджета как механизма государственного управления. Федеральный бюджет выполняет важнейшие экономические, научно-технические и военные функции, жизненно необходимые как для экономики и внутренней политики, так и для национальной безопасности страны. Структура бюджетных приоритетов оказывает самое непосредственное влияние на бюджетный механизм Конгресса США, и его рассмотрение хорошо вписывается в методологию современных системных исследований, поскольку бюджетный процесс в достаточной степени законодательно регламентирован и упорядочен.

    Значительная открытость и прозрачность современного бюджетного процесса США обусловливает правомерность использования описательного метода при изучении официальных документов федерального правительства, имеющих прямое или косвенное отношение к рассмотрению и утверждению бюджетных заявок исполнительной власти. Вместе с тем на уровне концептуальных обобщений диссертант активно опирался на системно-функциональный метод, который позволяет рассматривать законодательные нормы как до известной степени условные "правила бюджетной игры", во многих случаях носящие - в соответствии с постмодернистской трактовкой значительной части современных политических процессов - виртуальный характер.

    Методологическая причина "виртуализации" современного бюджетного процесса в США состоит в том, что возможности

    35

    политического маневра и политических комбинаций в рамках любой законодательной схемы оказываются гораздо шире способности правовой системы по регламентации и упорядочиванию процесса рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета. Более того, индуктивно-дедуктивное рассмотрение законодательной базы современного бюджетного процесса показывает, что многие ее положения и нормы намеренно оставляют лазейки и возможности для достаточно широкого политического маневрирования, которое при определенных условиях и парализует нормальный ход бюджетного процесса. На защиту выдвигаются следующие основные научные результаты диссертационного исследования:

    1. Отличительными особенностями американской модели бюджетного процесса в рамках законодательной власти на его высшем, федеральном уровне являются: краткосрочный характер принятия фискальных решений; их крайне политизированный характер, влекущий за собой огромные политические, а нередко и экономические издержки при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год; расплывчатый характер регламентирующего бюджетного законодательства, оборачивающийся неэффективностью правоприменительных норм.

    2. Бюджетный  процесс в высшем законодательном органе США в том виде, в котором он функционирует в течение последних  25-30 лет со всеми его недостатками и изъянами, до известной степени является порождением всей политической системы США в целом, ибо практически невозможно сочетать плюралистическую фискальную политику с "монолитным" бюджетным процессом, поскольку в этом случае всеохватывающий, упорядоченный и централизованный с точки зрения принятия финансовых решений процесс входил бы в противоречие с демократическим политическим устройством общества - иначе те политические силы, которые единолично бы распоряжались бюджетными средствами, осуществляли бы также аналогичный по степени воздействия контроль и над политической системой США в целом.

    3. Колоссальные финансовые ресурсы, которые перераспределяются через федеральный бюджет, позволяют говорить о

    36

    современной политической системе США как обеспечивающей распределение и перераспределение среди социальных слоев и групп американского общества значительных объемов производимого ВВП, и именно в этой своей функции она и реализует конечный смысл бюджетных игр, идущих на политическом пространстве современной Америки.

    4. Бюджетный процесс в рамках федерального правительства, особенно на его законодательной стадии, это одновременно и политический процесс, чувствительный как к предпочтениям избирателей, так и к политическим амбициям законодателей, действующих в интересах своего электората. Расстановка политических сил и тактико-стратегические цели высшего политического руководства США оказывают гораздо более существенное влияние на ход бюджетного процесса, чем принятые правила и процедуры бюджетных игр. В результате бюджетный процесс представляется соревнованием между правилами, которые направлены на блокирование определенных действий, и политическими тенденциями, которые способствуют их реализации.

    5. Концепция открытого бюджетного процесса, заложенная в основу законодательного бюджетного процесса (в отличие от президентского бюджетного процесса, характеризующегося определенной закрытостью и конфиденциальностью), в значительной степени выступает причиной того, что стадия принятия федерального бюджета становится этапом острейшей борьбы между различными политическими группировками за обладание колоссальными финансовыми средствами, что и приводит к различного рода дисфункциям и разбалансированности процесса рассмотрения и принятия основного финансового документа страны. Политическая открытость бюджетного процесса в Конгрессе США сделала его подверженным влиянию большого числа различных факторов политического, социально-экономического и правового планов, что, в свою очередь, предопределило значительную нестабильность процесса принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. Неоднородность политических интересов членов Конгресса обусловливает и такой порядок бюджетного финансирования статей и программ федерального правительства, при котором уровень рас-

    37

    ходов определяется не "весом" и приоритетностью основных функциональных статей и программ, а потребностями, которые они удовлетворяют; последние же, в свою очередь, напрямую формируются социально-экономической ситуацией в избирательных округах и штатах, интересы которых представляют и защищают избранники электората.

    6. Возможности политического маневра и политических комбинаций в рамках любой законодательной схемы оказываются гораздо шире способности правовой системы по регламентации и упорядочиванию процесса рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета. Многие ее положения и нормы намеренно оставляют лазейки и возможности для достаточно широкого политического маневрирования, которое при определенных условиях и парализует нормальный ход бюджетного процесса. В ходе перманентного реформирования и изменений в бюджетном процессе на протяжении последних тридцати лет Конгресс США значительно расширил свои возможности по контролю над федеральным бюджетом, однако на его решения большое влияние по-прежнему оказывают внешние экономические и политические факторы, а не внутренние, законодательно установленные процедуры.

    7. Мощная информационно-аналитическая база и органы контроля, созданные в рамках Конгресса, создали солидную основу для принятия независимых от президентских структур законодательных решений по фискальной политике. Однако неспособность выработать методологию адекватных прогностических оценок и использование статистических показателей в политических целях существенно снижают профессиональный уровень этих вспомогательных служб Конгресса США.

    8. Из большого пакета законов, принятых на протяжении 1970-1990-х годов, к началу XXI в. базовыми для американского бюджетного процесса остались, выдержавший проверку временем Закон 1974 г. о контроле над бюджетом и замораживанием фондов, и Закон о контроле над бюджетом 1990 г., установивший принцип законодательного ограничения дискреционных расходов, который в условиях профицитов федерального бюджета оказался достаточно эффективным инструментом регули-

    38

    рования федерального бюджета со стороны высшего законодательного органа США.

    9. "Эра профицитов" применительно к бюджетному процессу в Конгрессе США характеризовалась тремя важнейшими особенностями: во-первых, дальнейшей его политизацией и подчинением сиюминутной логике краткосрочного политического маневрирования; во-вторых, практически полным отсутствием законодательно установленных ориентиров бюджетной политики в условиях новых финансовых реальностей, следованием старым привычным подходам, заимствованным из "эпохи дефицитов" и поэтому мало применимым и по форме, и по существу к внезапно наступившему периоду профицитного финансирования, и, наконец, в-третьих, дальнейшим ослаблением дисциплинирующих начал законодательно установленных норм рассмотрения и утверждения бюджетных запросов исполнительной власти, обернувшимся появлением новых "рекордов" и девиантных форм нарушений в действующем бюджетном законодательстве. Устоявшиеся формы бюджетного процесса до известной степени сами способствовали сравнительно быстрому окончанию "эры профицитов".

    10. Бюджетный процесс в Конгрессе США представляет собой специфический американский феномен со своими положительными и отрицательными сторонами, уходящими корнями вглубь американской политической истории и американских политических традиций. Это обстоятельство требует взвешенного и обдуманного подхода к использованию его различных элементов в российской практике организации бюджетного процесса на федеральном уровне.

    Апробация работы. Результаты диссертационного исследования изложены в монографиях, в главах коллективных монографий, статьях и других научных публикациях автора общим объемом около 95 п.л. Монографическим вариантом диссертации являются публикации: "Федеральный бюджет США: закон и политика". М.: "Наука", 2002; "Бюджетный процесс в Конгрессе США: законодательные нормы и современные формы их реализации". М.: ИСКРАН, 2002; "Фискальная революция 90-х годов в США: от рекордных дефицитов к бюджетной сбалансированности". М.: ИСКРАН, 1998 (в соавторстве); "Конгресс

    39

    и федеральный бюджет США". М.: ИСКР АН, 1993. Положения и выводы диссертации докладывались автором на заседаниях Ученого Совета и научных конференциях Института США и Канады РАН, были использованы в аналитических материалах, направленных в Администрацию Президента РФ и Государственную Думу РФ. На материалы, направленные в ГД РФ, имеются положительные отзывы и заключения специалистов, принимавших участие в разработке и совершенствовании Бюджетного Кодекса РФ.

    Структура работы обусловлена задачами, стоявшими перед диссертантом. Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения. Работа содержит библиографию (список основных используемых и цитируемых источников) и приложения (схемы, диаграммы и статистические таблицы).

    Во введении обосновывается научная актуальность темы исследования, раскрывается ее историографическая и практическая значимость, охарактеризован научный подход автора к проблеме, сформулированы цель и задача работы, определена ее научная новизна, дана оценка степени изученности темы американскими и отечественными специалистами, представлен анализ источниковой базы.

    Первая глава исследования характеризует законодательную базу бюджетного процесса в Конгрессе США, в ней дается критическая оценка ее эффективности в решении основных проблем бюджетной политики.

    Участие Конгресса в формировании бюджетной политики и утверждении федерального бюджета имеет конституционную основу. Современный бюджетный процесс США регламентируется четырьмя основными законами: Законом о бюджете и отчетности (The Budget and Accounting Act), который определил статус президентского бюджета (President's Budget - Title 31 U.S.C. Chapter 11), принятый в 1921 г. и подвергшийся значительным  изменениям в 1950 г.; Законом  1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов (Congressional Budget and Impoundment Control Act); Законом 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act) в редакции 1987 г. (The Balanced Budget and Emergency

    40

    Deficit Reaffirmation Act) и Законом 1990 г. о контроле за бюджетом (Budget Enforcement Act). В 1990-е годы в последние три закона были внесены многочисленные поправки, изменения и дополнения, которыми также руководствуются в настоящее время американские законодатели[27]. Сравнительно большое количество федеральных законов, регламентирующих и регулирующих современный бюджетный процесс в Конгрессе США, объясняется преобладанием над правовыми нормами политических факторов, которые на всех исторических этапах оказывались доминирующими в бюджетном процессе. В результате американские законодатели оказались неспособными выработать единый бюджетный кодекс, регулирующий все стороны бюджетного процесса, отдав предпочтение ряду законодательных актов, большая часть из которых была принята в периоды кризисной ситуации в системе федеральных финансов или во взаимоотношениях двух ветвей власти.

    Процесс возрастающей функциональной и структурной сложности федерального бюджета в последней трети XX века побудил законодательную власть к осуществлению все более полного контроля над бюджетной политикой федерального правительства. Этому способствовало резкое увеличение аналитических и технических возможностей Конгресса США, создание солидной законодательной основы, расширяющей реальное участие Конгресса в формировании федерального бюджета. Взятые вместе, эти факторы способствовали созданию в рамках законодательной власти механизма формулирования альтернативного президентскому варианта бюджета и собственной системы бюджетных приоритетов.

    Бюджетная реформа 1974 г., рожденная конфронтацией между республиканским президентом Р. Никсоном и демократическим Конгрессом, решила ряд важных задач. Она восстановила фактически нарушенный в предыдущие десятилетия в пользу исполнительной власти конституционный принцип "сдержек и противовесов" в области фискальной политики, укрепила самостоятельность и независимость законодательной власти в принятии бюджетных решений, заложила основу сов-

    41

    ременного механизма рассмотрения и принятия проектов федерального бюджета. Однако, несмотря на масштабный и всеобъемлющий характер бюджетной реформы, она, тем не менее, не освободила законодательный бюджетный процесс от ряда фундаментальных недостатков, которые в 70-е - первой половине 90-х годов внесли существенный вклад в разбалансирование системы федеральных финансов. Отсутствие правовых норм, регулирующих конечную цель и основополагающие критерии бюджетной политики (в качестве такой нормы в течение последних двадцати лет, начиная с 1980-х годов, фигурировала конституционная поправка о сбалансированном бюджете, шедшая, однако, вразрез с принципами неокейнсианского подхода к структуре федеральных финансов, который до середины 1990-х годов, по существу узаконил дефицитное финансирование как альфу и омегу современного бюджетного процесса США), отсутствие контроля со стороны профильных комитетов Конгресса над такими важнейшими параметрами бюджета, как дефицит, в значительной степени способствовали его неудержимому росту, что превратилось в бич всей бюджетной системы США последней четверти прошлого века. Механизм законодательного бюджетного процесса не позволил удовлетворительно решить и такую острую проблему федеральных финансов, как государственный долг США.

    Бюджетное законодательство 80-х годов формально закрепило приоритет государственных интересов, логики государственно-политической необходимости над логикой экономической целесообразности. Вопреки кейнсианскому и неокейнсианскому подходам, признававшим дефицитное финансирование в качестве важного рычага экономического регулирования, конечной целью фискальной политики был провозглашен принцип сбалансированного бюджета, который, однако, был реализован только в конце 90-х годов прошлого века.

    Солидная законодательная база бюджетного процесса, созданная в 70-90-х годах, оставила ряд фундаментальных пробелов в механизме формирования федерального бюджета. В частности, законодательная власть, равно как и исполнительная не смогли создать эффективно действующую аналитическую систему оценки и прогнозов текущего и будущего состояния систе-

    42

    мы федеральных финансов; бюджетные профициты, которые стали образовываться с 1998 фин.г., лишний раз подчеркнули актуальность проблемы всесторонней кодификации современного бюджетного процесса даже применительно к такой развитой в социально-экономическом отношении стране, какими являются современные США.

    Таким образом, очевидно, что практика совершенствования и реформирования бюджетного процесса, приостановленная с наступлением "эры профицитов" на рубеже XX и XXI веков, будет продолжена, так как законотворчество предыдущих десятилетий не смогло решить комплекс проблем, которые вновь стали перед высшим политическим руководством США с возвращением дефицитного финансирования.

    Во второй главе рассматривается деятельность контрольно-аналитических органов Конгресса США: Бюджетного управления Конгресса, Главного контрольно-финансового управления и Исследовательской службы Конгресса.

    Перевод бюджетного процесса на прочные законодательные рельсы потребовал значительных модификаций и расширения сфер деятельности и ряда органов Конгресса США, имеющих прямое и косвенное отношение к бюджетному процессу: БУК, ГКФУ и ИСК. В целом, в настоящее время современный бюджетный процесс в Конгрессе не мыслим без вспомогательных агентств и служб, ставших по букве закона и по существу его составной и неотъемлемой частью. За десятилетия интенсивного строительства бюджетного процесса при Конгрессе США была создана солидная информационно-аналитическая база, которая не только поставила процесс разработки и принятия федерального бюджета на экспертную, высокопрофессиональную основу, но и позволила существенным образом сократить зависимость законодателей от исполнительной власти в принятии решений по бюджетной политике. Аналитические материалы БУК, ИСК и ГКФУ, охватывающие широкий спектр проблем, позволяют американским законодателям оценивать и своевременно реагировать на возникающие острые проблемы как собственно бюджетной политики, так и многих сопряженных с ней сфер. Усилиями ГКФУ Конгресс получил реальную способность выполнять вмененные ему конституцией контрольные функции в от-

    43

    Детальная регламентация бюджетного процесса в высшем органе законодательной власти - Конгрессе США - не исключила за последнюю четверть века драматических коллизий при обсуждении и утверждении проектов федерального бюджета исполнительной власти на очередной финансовый год и многочисленных нарушений и отклонений от законодательно установленного порядка принятия федерального бюджета США. В послевоенный период бюджетный процесс в Конгрессе США, и особенно после принятия Закона о контроле над бюджетом и замораживанием фондов в 1974 г., неизменно строился на посыле, что к началу очередного финансового года федеральное правительство должно иметь утвержденный Конгрессом бюджет, что рассматривалось и американскими исследователями, и широкой общественностью как признак эффективно функционирующей государственной машины, как отличительная особенность нормально функционирующих политических институтов американского общества.

    Сравнительно немногочисленные отклонения от этих стандартов, имевшие место с конца 1970-х и вплоть до середины 1990-х годов, не могли поколебать этого представления, однако бюджетная конфронтация между Белым домом и Конгрессом США, произошедшая в 1995-1996 гг., принципиально изменила ситуацию в этой важнейшей сфере государственной жизни США, наглядно продемонстрировав не только большие возможности для политического манипулирования бюджетным процессом, но и его огромную эластичность, способность исполнительной власти осуществлять свои функции в этой сфере "независимо" от законодательной. В условиях хронических сбоев в порядке функционирования бюджетного процесса изменение расстановки сил между партиями в Конгрессе США, а также в Вашингтоне в целом способно привести к полному параличу в принятии проектов федерального бюджета, как это имело место в период бюджетного противостояния между президентом и Конгрессом в 1995-1996 гг. Обострение политической составляющей бюджетного процесса продемонстрировало, что и в условиях развитой политической демократии государственная машина США способна функционировать определенное время вне рамок правового поля. В ситуации сбоя организационно-

    45

    правового механизма имеющийся запас прочности системы федеральных финансов выступает основным стабилизирующим и страховочным фактором.

    Фундаментальная причина многих противоречий в современном бюджетном процессе США коренится в том, что его составной частью выступает процедура формирования бюджета исполнительной власти (президентского бюджета), также регламентируемая американским законодательством. Эта процедура, однако, носит до известной степени самостоятельный характер, поскольку была сформулирована еще в первой половине XX в. Известная "несостыкованность" бюджетных процессов в рамках исполнительной и законодательной ветвей власти обусловила в свое время необходимость осуществления бюджетной реформы 1974 г., а также принятия в 1996 г. Закона о постатейном президентском вето, отмена которого в 1998 г. вновь достаточно резко поставила вопрос о пределах воздействия каждой ветви власти на формирование и исполнение федерального бюджета США.

    Как показала практика принятия федерального бюджета в последние два десятилетия, современный бюджетный процесс оказался неспособным стабильно функционировать как в условиях неблагоприятной финансово-экономической ситуации - инфляции, экономического спада, потрясений в мировой экономике, так и в условиях чрезвычайных ситуаций, какими явились, в частности, драматические события 11 сентября 2001 г. Эти факторы способны еще больше усилить сбои и дисфункции в существующем механизме бюджетного процесса в Конгрессе США. Аналогичная ситуация возникла и в более благополучный период состояния федеральных финансов - в "эру профицитов".

    Основная слабость современного бюджетного процесса США, отчетливо выявленная в период "эры профицитов", состоит в том, что американское бюджетное законодательство оказалось не в силах следовать законодательно установленным нормам государственных расходов, даже в условиях кардинального улучшения ситуации в сфере федеральных финансов, когда, как казалось, исчезли все факторы давления на американских законодателей со стороны "ограниченных" финансовых

    46

    сурсов, как это имело место в период дефицитного финансирования. В схватке "Закона" и "Больших Денег" доллар оказался сильнее правовых хитросплетений американского бюджетного законодательства. Финансовые потоки, распределяемые по линии федерального бюджета, словно жидкость необычайной агрессивности, неизменно находили пути обхода правовых заграждений и барьеров, воздвигаемых против "специальных интересов" и "бюджетных кормушек", создаваемых сенаторами и конгрессменами для облюбованных ими сегментов своего электората или для делегировавших их штатов и избирательных округов.

    Денежные потоки, измеряемые сотнями миллиардов долларов, постоянно "размывают" регулирующее их бюджетное законодательство. По существу, даже в современном высокоразвитом правовом государстве, каким являются США, имеет место своеобразная коррупция, принимающая форму дополнительных ассигнований, превышающих законодательно установленные пределы. Недостатки, проявившиеся в механизме бюджетного процесса, в определенной степени способствовали сравнительно быстрому окончанию периода бюджетного профицита. Ход бюджетного процесса в 2001 г. - последнего года недолгой "эры профицитов" - убедительно продемонстрировал его уязвимость как к процессу структурной перестройки бюджетных приоритетов, так и к таким трагическим событиям, какими для США явились события 11 сентября. Широкомасштабная налоговая реформа, успешно проведенная администрацией Дж. Буша через Конгресс весной 2001 г., стала оказывать заметное негативное влияние на состояние федеральных финансов уже в конце лета, что в очередной раз нарушило нормальную работу законодателей над законопроектами об ассигнованиях.

    С точки зрения логики бюджетного процесса появление дефицита явилось прямым следствием двухпартийного единения, воцарившегося в Конгрессе после 11 сентября, когда демократы соревновались с республиканцами в выделении максимально возможного количества бюджетных средств для повышения своего рейтинга в глазах патриотически настроенного общества.

    47

    В четвертой главе анализируются основные направления и проекты реформирования бюджетного процесса, в том числе и разрабатываемые администрацией Буша.

    Политическая открытость бюджетного процесса в Конгрессе США сделала его подверженным влиянию большого числа различных факторов политического, социально-экономического и правового планов, что, в свою очередь, предопределило значительную нестабильность процесса принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. В условиях постепенно нарастающих дисфункций в законодательном бюджетном процессе его реформирование превратилось в его составную часть, в перманентный процесс регулирования и адаптации базовых положений бюджетного законодательства 1974 г. к быстроменяющейся обстановке в политической и экономической системах США.

    Усилению дебатов вокруг дальнейших направлений реформирования бюджетного процесса в Конгрессе США в начале XXI в. способствовало то обстоятельство, что в 2002 г. истек срок действия основных регулирующих положений Закона о контроле над бюджетом 1990 г., дополненных и уточненных положениями Закона о сбалансированном бюджете 1997 г. Приход в Белый дом в начале 2001 г. республиканской администрации Дж. Буша в сочетании с республиканским контролем над обеими палатами Конгресса (до июня 2001 г.) побудил исполнительную власть выступить с беспрецедентной программой реформирования бюджетного процесса в Конгрессе США, предложенной от имени исполнительной власти и оформленной как часть бюджетного послания Президента США, направленного на Капитолийский холм в конце февраля 2001 г.

    Контроль над федеральным бюджетом, над процессом принятия решений в области бюджетной политики - мощный фактор доминирования в политической системе США. Поэтому реформирование бюджетного процесса, как правило, отражает стремление узаконить один из действенных механизмов осуществления контроля над политической системой со стороны тех финансово-политических сил, которые на данном этапе господствуют в стране.

    48

    Знакомство с положениями предложенной реформы не оставляет сомнений в том, что общий выход из "хаоса и балансирования на грани бюджетной войны", ежегодно сопровождавших принятие федерального бюджета во второй половине 1990-х годов, видится определенной частью политического руководства США в усилении централизации принятия бюджетных решений путем передачи - формальной или фактической _ полномочий в бюджетной сфере от законодательной к исполнительной ветви власти. Изменение порядка и организации бюджетного процесса в Конгрессе, обеспечение права президента участвовать в обсуждении проектов бюджетов уже на стадии принятия бюджетной резолюции, придание ей статуса закона, "деполитизация" бюджетного процесса, попытки республиканской администрации вернуться к постатейному президентскому вето следует рассматривать как маневр, направленный на существенную корректировку в соотношении сил в бюджетном процессе между президентом и Конгрессом, на перераспределение бюджетных прерогатив в пользу исполнительной власти.

    Иными словами, решение коллизии существующей асимметрии в бюджетном процессе США в целом, характеризуемой ее "сверхцентрализацией" в рамках исполнительной власти и "плюрализмом и децентрализацией" в рамках законодательной власти, видится в постепенном лишении Конгресса значительной части полномочий и прав в этой сфере. "Ничейная система" приоритетов, по замыслу, постепенно должна превратиться в систему приоритетов Белого дома, а Конгрессу отводится роль "штамповочной печати".

    В сущности, республиканская стратегия реформирования бюджетного процесса, предложенная в начале XXI века, пытается создать такую архитектуру законов и нормативных положений, составленных консерваторами, которая была бы последовательно ориентирована на сокращение федеральных налогов, снижение относительной величины расходных статей, особенно на социальные нужды, и последовательное уменьшение роли и значения федерального сектора в социально-экономической жизни США, за исключением военно-промышленного комплекса. Эта диспозиция фундаментального полити-

    49

    ческого свойства предопределяла и предопределяет судьбу многих, если ни подавляющего большинства, реформаторских инициатив в сфере бюджетного процесса, поскольку как республиканцы, так и демократы, как консерваторы, так и либералы неизменно опасались того, что сам факт реализации соответствующей реформы даст их противникам солидную политическую фору в бесконечной борьбе двух основных политических группировок США за влияние в современной общественно-политической жизни Америки.

    В условиях размывания границ между федеральным и частным секторами американской экономики и соответственно растущего взаимопереплетения частных и общественных интересов различных политических группировок американского общества происходит своего рода "приватизация" значительной части федерального бюджета, в результате которой все большее число его доходных и расходных статей переориентируется на удовлетворение интересов отдельных политических группировок. Конкретный пример подобного рода ситуации - налоговая реформа, начатая администрацией Дж. Буша в 2001 г.

    Ретроспективный анализ бюджетного процесса в США свидетельствует о том, что его реформирование, как правило, происходит в периоды острых политических кризисов, радикальных изменений в системе бюджетных приоритетов или выхода системы федеральных финансов на новый режим функционирования (дефицитный - профицитный). История бюджетного процесса в Конгрессе США за последние три десятилетия убедительно показала, что и оптимизация механизма принятия бюджетных решений, и финансовая и организационная целесообразность, как правило, приносятся в жертву политическим интересам. Поэтому предыдущие попытки реформирования современного бюджетного процесса, неоднократно предпринимавшиеся в 1990-е годы и в самое последнее время, никаких ощутимых результатов не дали, поскольку в их основе, прежде всего, лежало стремление уменьшить роль политических факторов в этом процессе.

    Важной причиной "консервации" бюджетного процесса в его нынешнем виде, сложившемся в ходе бюджетных реформ 1970-х и 1980-х годов, явился процесс глобализации и превра-

    50

    тения США в единственную сверхдержаву современного мира. Правящие круги США расценили победу в "холодной войне" как прямое следствие исторической устойчивости своих политических и государственных институтов, которые, по их мнению, выдержали испытание временем. В этих условиях сохранение привычного облика и механизма функционирования традиционных политических институтов, особенно институтов президентской и законодательной власти, олицетворяемой известным во всем мире куполом здания на Капитолийском холме, превратилось в немалой степени в самоцель политической элиты США, опасающейся, что масштабные перемены в функционировании институтов высшей политической власти современной Америки могут повлечь за собой непредсказуемые последствия для сравнительно молодых демократических институтов в странах Восточной Европы, Азии и Африки, "смоделированных" по уходящим в глубь прошедших веков американским стандартам.

    Пятая глава посвящена исследованию взаимосвязи федерального бюджета и развития демократических институтов американского общества, роли федерального бюджета в качестве важнейшей составляющей объединяющего экономического фундамента гражданского общества.

    После Великой депрессии и Второй мировой войны, принесших с собой резкий относительный и абсолютный рост федерального бюджета в экономике страны, сравнительно стабильные политические процессы, выражающиеся в устойчивых электоральных циклах, двухпартийной системе, неизменных принципах формирования численного состава обеих палат Конгресса США, стали все в большей степени пронизываться и опосредоваться денежными потоками из федеральной казны, которые в колоссальной степени модифицировали механизм функционирования демократической политической системы США. Это обстоятельство затронуло многие стороны американской политической жизни, самым непосредственным образом повлияло на конкретные формы политического выбора, который регулярно - через каждые два и четыре года - совершают американские избиратели на федеральном уровне, и фундаментально измени-

    51

    ло оси базовых координат, определяющих стабильность политического устройства США на макро- и микроуровнях.

    Глубинные причины растущей фискализации внутренней политики США обусловлены не только тем, что федеральный бюджет представляет собой "естественный" механизм влияния на ход социально-экономических процессов как для стоящей у руля исполнительной власти политической партии, так и политической элиты США в целом, но и тем, что современные массовые политические базы Демократической и Республиканской партий США оказались напрямую связанными с колоссальными финансовыми потоками, распределяемыми по линии федеральной казны. В настоящее время практически все компоненты и составляющие федерального бюджета имеют достаточно четкую политико-идеологическую "маркировку", что и предопределяет остроту борьбы и противостояний вокруг системы национальных приоритетов.

    Современное гражданское общество с его политически активной частью граждан не может существовать без объединяющего его экономического фундамента. В условиях США в системе экономических составляющих такого фундамента все более активную роль играет федеральный бюджет. Потоки финансовых средств, распределяемые по его линии, придают конкретный смысл и значение процессу политических выборов президента и вице-президента США, а также членов Конгресса. Многочисленные программы федерального правительства, а также налоговые составляющие федерального бюджета создают основу для бесконечных споров среди американских избирателей и граждан о дальнейших путях развития и реформирования пенсионной системы США, роли военных в современном обществе, формах совершенствования жизненно важного для десятков миллионов американцев образовательного процесса, размерах и уровнях федерального налогообложения. По существу, механизмы функционирования и распределения материальных благ давно трансформировались в важную часть гражданской жизни большей части американского общества, которая не только экономически зависит от получаемых пенсий, пособий и других форм государственной помощи, но и определяется контекстом обсуждаемых проблем, формирующих, в свою оче-

    52

    редь, доминирующее общественное сознание и гражданские позиции по многим ключевым аспектам общественной жизни. Проблема экономического фундамента современного гражданского общества, которая в конечном итоге и определяет стабильность и устойчивость политической системы в долгосрочном плане, имеет не только теоретическое, но и первостепенное практическое значение для России и  российских либерально-демократических реформ последнего десятилетия. Острейшее столкновение экономистов-рыночников и умеренно-либеральных реформаторов с политологическим и юридическим образованием привело к тому, что главную роль в политике реформ стали играть экономисты, которые исходили из того, что становление системы "свободных" рыночных отношений будет в современной России одним из главных условий формирования гражданского общества и среднего слоя ("среднего класса"), составляющего его основу. Скорейшее становление "нормально функционирующего рынка" мыслилось и мыслится как прямое следствие приватизации государственной собственности, резкого уменьшения доли федерального бюджета в экономике страны и разгосударствления общественно-политической жизни в целом.

    Таким образом, по существу формирующееся гражданское общество лишалось своей основы, ибо "средний класс", занятый в экономике, - безотносительно к его размерам - автоматически становился ориентированным на экономические интересы конкретных фирм и предприятий, все в меньшей степени получавших государственную поддержку. В свою очередь, в рамках "нормально функционирующего рынка" права гражданства получили, прежде всего, олигархи и "криминальные авторитеты", что явилось мощным импульсом к фактическому уничтожению гражданского общества и законопослушных граждан в прямом и переносном смыслах. Процесс политического голосования быстро принял форму "идеологизированных референдумов", тяготеющих к традиционно российским формам "царепоклонства".

    В условиях ухудшения экономической ситуации идеологические формы голосования не могли не обернуться постепенным падением интереса к деятельности подавляющего большинства партий, которые не могли использовать средства государствен-

    53

    ного бюджета для поддержки широких масс своих избирателей. Имевшиеся же ограниченные средства в лучшем случае направлялись для лоббирования интересов отдельных могущественных финансово-экономических группировок, по существу тех же олигархов, поддерживающих верхушки политических партий для лоббирования российской системы "специальных интересов", которые оказались сконцентрированными в основном вокруг обеспечения интересов российского капитала в системе) международных экономических интересов.

    Государственный бюджет в этих условиях превратился не в форму поддержки политически активного и относительно свободного среднего класса, а в форму преимущественной экономической поддержки государственной бюрократии, которая в отсутствие гражданского общества имела и имеет тенденцию к стремительной коррумпированности (своего рода форма бюрократизированной приватизации государственного аппарата). Наличие широких масс отчужденного и протестного электората неизбежно явилось питательной средой для левых и радикальных политических течений, идеология которых по существу направлена на реализацию идей исторического реванша за "поражение 1991 г." и с этой точки зрения служит одним из самых главных факторов потенциальной или реальной, как это было в 1993 г., дестабилизации политической демократической системы.

    Главная ошибка российских реформаторов последнего десятилетия состояла в том, что они рассматривали и, к сожалению, продолжают рассматривать федеральный бюджет исключительно в экономических категориях, как выполняющий преимущественно и исключительно экономические функции и задачи. Многие его компоненты они относят к "непроизводственным" расходам для рыночной экономики, ограничивающим ее развитие, и потому подлежащим неукоснительному сокращению. Американский же опыт, начиная с периода Великой депрессии и заканчивая самым последним временем, убедительно свидетельствует о том, что федеральный бюджет выполняет не менее, а может быть, даже и более важные политические функции по макростабилизации демократической политической системы. Он служит краеугольным камнем политически актив-

    54

    ного гражданского общества, и в этом плане его экономические составляющие являются той высокой ценой, которую американское общество платило и платит за существование либеральной политической системы, ставшей на рубеже XX-XXI веков "недостижимым" идеалом политического устройства для подавляющего числа стран мира, в том числе и России.

    В заключении представлены выводы по результатам исследования, определены перспективы дальнейшего изучения темы.

    Современный бюджетный процесс в Конгрессе США - это продукт и результат эволюции комплекса разноплановых правовых, политических и социально-экономических факторов, многие из которых восходят своими корнями к концу XVIII века, ко времени созыва Конституционного конвента, принявшего американскую конституцию. Установив в качестве краеугольного камня развития политической демократической системы США принцип разделения властей, конституция тем самым узаконила состязательно-конкурентный принцип взаимодействия исполнительной и законодательной власти по отношению к важнейшей сфере деятельности федерального правительства - распределению и перераспределению финансовых потоков, проходящих через федеральный бюджет - главный финансовый документ страны.

    В ходе проведенного диссертационного исследования было установлено, что процесс постоянно возрастающей структурно-функциональной сложности федерального бюджета в сочетании с относительным и абсолютным ростом объемов финансовых средств, распределяемых через федеральный бюджет, способствовал тому, что законодательная власть стала активно стремиться к установлению все более полного контроля над фискальной политикой федерального правительства. В рамках этой стратегической линии в середине 1970-х годов Конгресс США реализовал концепцию бюджетной реформы, основные положения которой выдержали испытание временем и в полной мере сохраняют свою действенность в начале XXI века.

    Принятая в середине 1980-х годов законодательная система чрезвычайных мер по борьбе с бюджетным дефицитом и установлению режима бюджетной сбалансированности отразила

    55

    возросший вес Конгресса США в вопросах бюджетной политики, который сумел продиктовать исполнительной власти свою волю и установку на бюджетную сбалансированность как основное условие обеспечения фискальной дисциплины на уровне федеральных органов власти.

    Как показывается в проведенном диссертационном исследовании, очевидная неспособность решить проблему хронических бюджетных дефицитов с помощью законодательно установленных мер привела к эволюции бюджетного законодательства США и постепенному переходу на систему методов косвенного регулирования размеров бюджетных дефицитов. В основе этих методов лежал и лежит принцип законодательно установленного контроля над размером дискреционных ассигнований.

    Сильная сторона современного бюджетного процесса США - аналитическая и информационная деятельность таких ведомств и служб Конгресса США, как БУК, ГКФУ и ИСК. Само существование этих подразделений позволило резко сократить зависимость от исполнительной власти при разработке бюджетной политики и составлении альтернативных вариантов проектов федерального бюджета.

    Практически с момента проведения бюджетной реформы 1974 г. американские законодатели стали уделять большое внимание реформированию и изменению процедур современного бюджетного процесса, стремясь приспособить его к быстро меняющимся обстоятельствам в политической и социально-экономической сфере. Реформирование бюджетного процесса обусловлено политическими факторами и идеологическими установками партии, контролирующей на данном этапе Конгресс. Реформирование современного бюджетного процесса тесно также связано с расстановкой политических сил не только в высших эшелонах политической власти США, но и в масштабах всей страны, поскольку бюджетный процесс выступает в настоящее время важнейшим фактором регулирования функциональных характеристик политической системы США в целом.

    Эволюция бюджетного процесса в Конгрессе США свидетельствует о том, что фундаментальные изменения и преобразования в нем возможны только в длительной перспективе, измеряемой не одним десятилетием. На темпы и формы преобра-

    56

    зования оказывают потрясения не только общенационального, но и мирового масштабов. Они выступают мощным катализатором реформ, в отсутствие которого кардинальные изменения в бюджетном процессе представляются крайне маловероятными.

    Бюджетный процесс в Конгрессе США - прямое порождение американской политической системы с ее достоинствами, особенностями и недостатками. Такие его элементы, как открытость, детально законодательно проработанная система взаимодействия с исполнительной властью на всех этапах разработки, рассмотрения, принятия и исполнения бюджета; мощная информационно-аналитическая основа принятия решений по бюджетному документу; хорошо проработанный как на уровне законодательных норм, так и на уровне организационных структур механизм контроля за исполнением федерального бюджета, следует отнести к сильным сторонам американского бюджетного процесса, которые с успехом могут быть использованы в практике Федерального Собрания РФ.

    Вместе с тем характерной чертой бюджетного процесса в Конгрессе США является чрезмерная политизация этого процесса. Она ограничивает возможности как совершенствования и реформирования процедуры принятия решений по федеральному бюджету, так и оптимального и своевременного решения наиболее острых вопросов бюджетной политики. Поэтому при заимствовании законодательных норм, организационных структур и подходов к формированию бюджетного документа следует избегать слепого копирования и исходить из понимания того, что американский бюджетный процесс представляет собой специфическое явление американской политической жизни и далеко не все его элементы могут быть успешно перенесены на российскую почву.

    Основные положения диссертации отражены автором в следующих работах:

    Монографии, брошюры, аналитические доклады

    1. Федеральный бюджет США: закон и политика (законодательное регулирование и практика бюджетного процесса). М.: Наука, 2002. (15,8 п.л.)

    2. Бюджетный процесс в Конгрессе США: законодательные нормы и современные формы их реализации. М.: ИСКРАН, 2002. (10 п.л.)

    57

    3. Фискальная революция 90-х годов в США: от рекордных дефицитов к бюджетной сбалансированности. (В соавторстве). М.: ИСКРАН, 1998. (14,5 п.л.)

    4. Конгресс и федеральный бюджет США. М.: ИСКРАН, 1993. (8 п.л.)

    5. Конгресс и федеральный бюджет: фискализация внутренней политики - Политическая система США: актуальные измерения. Под ред. С.А. Червонной. М.: Наука, 2000. (2 п.л.)

    6. Борьба вокруг приоритетов федерального бюджета и президентская кампания 2000. - США в 2000 году. Под ред. С.М. Рогова. М.: Наука, 2001. (1 п.л.)

    7. Президентская кампания: момент истины в финале (глава 4). Итоги выборов в Конгресс 107 созыва (глава 5). - Федеральные выборы 2000 г. в США. Под ред. Н.Г. Зяблюка. М.: Искран, 2001. (2 п.л., 1,5 п.л.)

    8. Активизация деятельности Конгресса США в бюджетном процессе в 70-е годы. Новая советская литература по общественным наукам. История. Археология. Этнография. М.: 1982, № 5. (2 п.л.)

    9. Динамика и основные изменения в структуре федерального бюджета в 70-е годы и бюджетная политика администрации Рейгана в первой половине 80-х годов. (В соавторстве) - Новая советская литература по общественным наукам. История, археология. Этнография. М.: ИНИОН, 1984, № 6. (1,3 п.л.)

    10. Итоги социально-политического курса первого срока администрации Р. Рейгана и перспективы политики республиканского правительства. Новая советская литература по общественным наукам. Государство и право. М.: ИНИОН, 1986, № 8. (2 п.л.)

    11. Законодательная власть и бюджетный процесс в США. (Политико-правовые аспекты). Новая литература по социальным и гуманитарным наукам. Государство и право. М.: ИНИОН, 1994, № 1-2. (7,5 п.л.)

    12. Russian Federal Budget and the National Security. - "Former Soviet Union Fifteen Nations: Policy and Security". Monthly bulletin. April 1997. (0,5 п.л.)

    Статьи, опубликованные в журнале "США ♦ Канада: экономика, политика, культура" (до 1999 года - "США: экономика, политика, идеология") и других академических изданиях

    13. Фискализация внутренней политики США на рубеже веков. 2002, № 10. (1 п.л.)

    58

    14. Особенности бюджетного процесса в Конгрессе США "в эру профицитов". 2002, № 5. (1,5 п.л.)

    15. Сбалансированный федеральный бюджет: конституционное измерение. (В соавторстве). 1997, № 9, 10. (2 п.л.)

    16. Законодательный бюджетный процесс США: крах или диалектическое развитие? 1996, № 9. (1,3 п.л.)

    17. Бюджетная стратегия США до 2000 года. 1995, № 10. (1 п.л.)

    18. Духовные основы современной американской цивилизации (В соавторстве). 1995, № 8 (1,2 п.л.)

    19. Апокалипсис современных экономических систем: "зверь" из бюджета. (В соавторстве). 1994, № 2. (1,3 п.л.)

    20. Бюджетное законодательство в условиях растущего дефицита федерального бюджета. 1993, № 3. (1 п.л.)

    21. Уроки арифметики по-флоридски. 2001, № 7. (1,5 п.л.)

    22. Конгресс 107 созыва. 2001, № 5. (1 п.л.)

    23. Время "правильных" политических биографий. 2000, № 10. (1,5 п.л.)

    24. Рецензия "Дж. Эпстайн. Военный бюджет на 1987 финансовый год". 1987, № 7. (0,4 п.л.)

    25. Рецензия "Дж. Эпстайн. Военный бюджет на 1988 финансовый год". 1988, № 4. (0,3 п.л.)

    26. Конгресс и военный бюджет США. - "Вопросы истории". 1984, № 8. (1,1 п.л.)

    27. Конгресс 99 созыва: проблемы, подходы, решения. (В соавторстве). - Бюллетень США. 1986, № 1. (1 п.л.)

    28. Конгресс и проблемы милитаризации в 80-е годы /бюджетные аспекты/. - "Вопросы американистики". 1989 (1,5 п.л.)

    29. Рецензия "Абербах Дж. Под недремлющим оком Конгресса. Политика законодательного надзора". - Общественная мысль за рубежом. Книжное обозрение. М.: "Прогресс", ноябрь 1990. (0,5 п.л.)

    30. Рецензия "Аарон Г.Дж. (ред.) Устанавливая национальные приоритеты. Политика на 90-е годы" - Общественная мысль за рубежом. Книжное обозрение. М.: "Прогресс", 1991, июнь. (0,6 п.л.)

    Статьи в периодических изданиях

    31. Бюджетные страсти и страхи от бюджета. - "Российские вести", № 57, 31 марта 1994 г. (0,3 п.л.)

    32. Бюджетный дефицит как таран политической системы. - "Российские вести", 6 апреля 1994 г. (0,7 п.л.)

    33. Антибюджет: почему ноль больше любого числа. - "Россия", № 19, 28 июня - 4 июля 1995 г. (0,4 п.л.)

    59

    34. Сказочные бюджеты бывают лишь в сказках. - "Россия", № 25, 9-15 августа 1995 г. (0,4 п.л.)

    35. Умные учатся на ошибках других. - "Россия", № 27, 23-29 августа 1995 г. (0,4 п.л.)

    36. И на берегах Потомака идет бюджетная война. - "Российские вести", № 187, 3 октября 1995 г. (0,2 п.л.)

    37. Американский "бюджетный бронепоезд" застрял в тоннеле. (В соавторстве). - "Российские вести", 5 ноября 1995 г. (0,25 п.л.)

    38. Бюджет на плахе выборов. (В соавторстве). - "Независимая газета", 6 марта 1996 г. (0,3 п.л.)

    39. Финансовая проблема Белого дома (Федеральный бюджет - главный приоритет второго срока Билла Клинтона). - "Независимая газета", 18 декабря 1996 г. (0,5 п.л.)

    40. Черные дыры бюджета. - "Коммерсант Daily", 6 мая 1997 г. (0,3 п.л.)

    41. В Америке знают: секвестр - дело безнадежное. (В соавторстве). - "Коммерсант Daily", 24 мая 1997 г. (0,3 п.л.)

    42. Альберт Гор на экране политического реформера. - "Независимая газета", 14 сентября 2000 г. (0,5 п.л.)

    43. "Оскары" - актерам второго плана. (Финал политического спектакля в США затянулся). - "Независимая газета", 18 января 2001 г. (0,5 п.л.)

    44. "Мы научных трактатов не читаем". - "Независимая газета", 20 января 2001 г.(0,2 п.л.)

    45. Буш готовит глобализацию по-республикански. - "Независимая газета", 23 января 2001 г. (0,25 п.л.)

    46. Золлик, Мартинес и Абрахам ("серые кардиналы" и "представители меньшинств" в администрации Буша). - "Независимая газета", 26 января 2001 г. (0,25 п.л.)

    47. Ассигнований на "звездные войны" в бюджете не предусмотрено. - "Независимая газета", 22 марта 2001 г. (0,4 п.л.)

    48. От противоракетной обороны к бюджетной. (Финансовые планы администрации Буша складывались долго и с трудом). - "Независимая газета", 21 апреля 2001 г. (0,5 п.л.)

    49. Шахматная партия мировой политики. - "Независимая газета", 22 июня 2001 г. - (0,3 п.л.)



    [1] В частности, Волобуев В.П. Финансовые дилеммы США. Эволюция бюджетного регулирования экономики. М., 1989; Дейкин А.И. Механизм федерального бюджета США: бюджетная политика в 80-е годы. М., 1989.

    [2] В частности, Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико-правовой аспект. М., 1989.

    [3] Конкретный пример исследования подобного рода- Дейкин А.И., Корнеев А.В. Особенности современной организации бюджетного процесса в США и проблемы принятия экономических решений в России. Аналитический доклад. М., 1997.

    [4] В частности, в 1993 г. диссертантом была подготовлена работа "Конгресс и федеральный бюджет США", которая была инициирована непосредственно российскими законодателями и активно использовалась в Государственной Думе РФ при разработке Бюджетного Кодекса РФ.

    [5] Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. М., 1996.

    [6] США на рубеже веков. 11, 2000, с.5, 157.

    [7] Там же, с.5-6.

    [8] Wildavsky A. The Politics of the Budgetary Process. Boston, 1964, p.4.

    [9] Ibid., p.4-5.

    [10] Ibid, p.131.

    [11] Ibid, pp.131-132.

    [12] The Political Purse-strings. The Role of the  Legislature in  the Budgetary Process. Ed. by Balutis A. and Butler D. N.Y., 1975.

    [13] Schick A. and Pfister A. American Government: Continuity and Change. Boston, 1975, pp.460-465.

    [14] The 1978 Budget in Transition. From Ford to Carter to Congress. Ed. by Penner R. with Korb L. Wash, 1976, p.137.

    [15] White J. and Wildavsky A. The Deficit and the Public Interest. The Search for Responsible Budgeting in the 1980s. Berkeley, 1989, p.l.

    [16] Ibid, р.5.

    [17] Ibid, p.l.

    [18] Haveman J. Congress and the Budget. Bloomington, London, 1978, pp.21-24.

    [19] Setting National Priorities: 1971 Budget. Ed. by Schultze Ch., Schick A., Hamilton Ed. Wash., 1970; Schick A. Budget Innovation in the States. Wash., 1971; Schick A. Reconciliation and the Congressional Budget Process. Wash., 1981; Making Economic Policy in Congress. Ed. by Schick A. Wash, 1983; Schick A. Crisis in the Budget Process: Exercising Political Choice. Wash, 1986; Perspectives on Budgeting. Ed. by Schick A. Wash, 1987; Schick A The Capacity to Budget. Wash, 1990; Cog an J., Schick A., Muris T. The Budget Puzzle: Understanding Federal Spending. Berkeley, 1994; Schick A. The Federal Budget: Politics, Policy, Process. Wash., 1994.

    [20] Schick A. (with the assistance of F. LoStracco). The Federal Budget: Politics, Policy, Process. Wash, 2000, p.267.

    [21] Этот вопрос подробно рассматривается в монографии: Политическая система США. Актуальные измерения. М., 2000, с.187-191.

    [22] Dan Wood В. The Federal Balanced Budget Force. - "The Journal of Politics", V.63, No.3, 2001, pp.817-845.

    [23] Loomis В. The Contemporary Congress. N.Y., 1996, р.186.

    [24] American Politics: 2000 and Beyond. Ed. by Grant A. Burlington, 2000, p.46.

    [25] Этот вопрос исследуется в работах: 3яблюк Н.Г. Выборы, деньги, коррупция.- США в 2000 году. М., 2001, с.106-128; Political Money. Deregulating American Politics. Selected Writings on Campaign Finance Reform. Ed. by. Anderson A. Stanford, 2000; D a v i e s Ph. US Elections Today. N.Y., 1999, p. 116.

    [26] CRS. Schick A. and Keith R. Manual on the Federal Budget Process. Wash, 1998. GOV98-720.

    [27] Budget Process Law Annotated. 1993. Edition. Wash., 1993.

Информация обновлена:08.02.2005


Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru