Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все книги/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Государственный финансовой контроль в Российской империи в первой половине XIX века :

АР
Л149 Лагутин, И. Б. (Игорь Борисович)
Государственный финансовой контроль в Российской империи
в первой половине XIX века :Историко-правовое исследование
: Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. Специальность 12.00.01 - Теория
и история государства и права ; История учений о праве и
государстве /И. Б. Лагутин ; Науч. рук. Л. А. Стешенко. -М.
,2005. -20 с.-Библиогр. : с. 20.5 ссылок
Материал(ы):
  • Государственный финансовой контроль в Российской империи в первой половине XIX века :Историко-правовое исследование.
    Лагутин, И. Б.

    Лагутин, И. Б.

    Государственный финансовой контроль в Российской империи в первой половине XIX века :Историко-правовое исследование : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

    3

    Общая характеристика работы

    Актуальность исследуемой проблемы. Вопросы правового регулирования финансовых отношений в государстве является сейчас одними из наиболее актуальных в процессе реформирования государственного механизма в нашей стране. Важнейшим элементом финансовой системы государства является организация финансового контроля.

    В условиях постоянно меняющегося законодательства о финансах в нашем государстве, становится понятной необходимость осмысления теоретических аспектов и исторических основ развития механизма правового регулирования, данной части государственной системы. Исторически сложившейся опыт позволяет ответить на ряд вопросов, касающихся совершенствования такого вида государственной деятельности, как финансовый контроль.

    Значение исторического опыта России невозможно переоценить при формировании государственной правовой системы, в полной мере это относиться и к вопросам финансового контроля, который как известно, является одним из наиболее важных элементов функционирования государства. Исследование вопросов истории позволяет ускорить процесс создания действенной системы государственного финансового контроля современной России.

    Усиливающиеся в нашем обществе негативные тенденции, такие как коррупция, злоупотребление служебным положением, неэффективное использование государственных средств, прямое хищение, сокрытие доходов, «отмывание» капиталов через зарубежные банки и иные правонарушения, наносящие существенный ущерб нашему государству, усиливают необходимость в совершенствовании контрольных механизмов. Наличие таких проблем делают эффективный государственный финансовый контроль ключевым элементом в процессе наведения порядка в сфере финансовых отношений, следствием чего должно быть повышение эффективности функционирования всей административной системы России. Обращение к истории данного вопроса позволяет избежать множество проблем при совершенствовании современной системы государственного финансового контроля.

    Вместе с тем важно заметить, что улучшение работы государственных финансово-контрольных органов включает в себя изменение двух важнейших элементов. Первый - это административная структура этих органов, второй - это создание адекватной требованиям сегодняшнего дня нормативной правовой базы. Помочь в этом может опыт организации государственного финансового контроля дореволюционной России.

    4

    Объектом диссертационного исследования выступают организационно-правовые основы специализированного государственного финансового контроля сложившиеся в России в первой половине XIX века.

    Предмет исследования составляют конкретные формы организации и правового регулирования финансово-контрольной деятельности в Россий­ской империи в исследуемый период.

    Хронологические рамки исследования включают период с 1811 г. до середины 50-х гг. XIX века. Выбор этого периода обусловлен тем, что позволяет раскрыть цепь изменений и событий, ознаменовавших собой создание в России независимой, специализированной, основанной на национальном опыте финансово-контрольной системы. Начало - 1811 г. это год создания Главного управления ревизии государственных счетов - первого специализированного органа государственного финансового контроля. Конец - середина 50-х гг. XIX в., это время начала процесса реформирования системы государственного финансового контроля, на основе зарубежного опыта, под руководством В.А. Татаринова.

    Цель настоящего исследования состоит в историко-правовом анализе российского законодательства первой половины XIX в. регулирующего финансово-контрольную деятельность, а также в обобщении исторического опыта организации и правового регулирования государственного финансового контроля в России.

    Цель исследования определила его основные задачи:

    -   анализ процесса развития финансового контроля с момента его появления и до начала XIX века;

    -   анализ основных концепций реформирования системы государственного финансового контроля, а также механизма его правового воплощения в первой половине XIX века;

    -   нормативно-правовой анализ общей и особенной частей финансово-контрольного законодательства регулирующих систему финансово-контрольной деятельности в первой половине XIX века;

    -   исследование существовавшей системы правоотношений;

    -   обобщение исторического опыта правового регулирования финансово-контрольной деятельности в первой половине XIX века.

    Особенностью организации финансового контроля в Российской империи являлось наличие разнообразных структурных элементов государственного финансового контроля. Вот почему среди задач, сформулированных диссертантом, значительное место занимает исследование организационно-правовых основ деятельности государственных финансово-контрольных учреждений на различных этапах развития государства.

    5

    Степень изученности темы. Институт финансового контроля в первой половине XIX века до нашего времени не является предметом специального комплексного исследования. В дореволюционный период было написано несколько работ касающихся функционирования и деятельности Государственного контроля, среди вторых особое место занимают труды правоведов, среди которых С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, И.И. Янжул. Вопросы происхождения и становления специализированного финансового контроля в Российской империи в первой половине XIX века в своих работах поднимали такие исследовали, как: А.П. Иванов, П.П. Гензель, И.И. Блёх, Н. Алышевский. Особый интерес вызвала работа служащего одного из департаментов Государственного контроля В.А. Саковича, который показал целостную и детальную картину развития контрольных органов.

    Глубокий анализ происходящих в финансово-контрольной сфере процессов можно найти в работах дореволюционного исследователя М. Кремяновского, а также Ф.Н. Белявского, издавшего свой труд в 1919 г., подвергнувший с позиций нового государства не всегда оправданной критике систему государственного финансового контроля Российской империи.

    Во второй половине XIX века был издан ряд трудов посвященных изучению зарубежных финансово-контрольных систем, а также их сравнению с российской системой. В этой связи можно отметить работу Ф. Бочковского, который изучил устройство финансово-контрольных органов Англии, Франции, Пруссии, Италии, в сравнении с Российской империей.

    Множество работ в досоветский период было посвящено исследованию теории счетоводства, кассовой и бухгалтерской деятельности. Особый интерес вызывают труды, касающиеся подбора и анализа счетно-ревизионного законодательства первой половины XIX века.

    В советское время интерес к изучению финансово-контрольного опыта России первой половины XIX века снижается. В довоенный период этот предмет практически никем не исследовался, за исключением лишь небольшой работы А.И. Ефимовича. В середине века появился ряд исследований, посвященных изучению дореволюционного развития финансового контроля, это диссертационное исследование В.М. Митрофанова и труд А.И. Коняева. Помимо этих двух крупных работ был издан ряд публикаций в различных периодических изданиях.

    В современный период вновь возрождается интерес к изучению опыта дореволюционного развития финансового права в нашей стране и его составляющей - финансового контроля. Появилось множество публикаций различных авторов, вышли учебники по финансовому контролю, целые разделы которых посвящены истории становления данного института государственной системы. Особого внимания заслуживают диссертационные исследования А.А. Ялбулганова, посвященного исследованию дореволю-

    6

    ционного финансового контроля в армии, и Е.Ю. Грачевой затрагивающей процесс исторического развития института финансово-контрольной деятельности в нашей стране. Общий ход развития финансового контроля в дореволюционной России показан в работе О.В. Владимировой, в одном из параграфов которой показана общая организация органов финансового контроля в России первой половины XIX века.

    В целом созданные в последнее время работы исследуют либо отдельные части финансового контроля, либо показывают общий ход государственных изменений, а комплексного исследования государственно-правовой составляющей развития специализированного финансового контроля до настоящего времени не создано.

    Методологическая основа исследования. Общенаучные методы - системный и логический - позволили выявить основные тенденции и закономерности развития изучаемого объекта. Частнонаучные методы - формально-юридический, сравнительный, институциональный, статистический, функциональный, моделирования - дают возможность выделить, описать и воспроизвести исследуемые явления, сопоставить их с целью выявления сходства и различия. Важным для исследования стал системный подход, способствующий выявлению многообразных типов связей субъектов финансового контроля, и дающий возможность создать единую картину этой сферы государственной деятельности, и его важнейших аспектов - правового, финансово-экономического, организационного и др.

    Исследование велось исходя из принципа историзма, т.е. события рассматривались в хронологической последовательности и с учетом условий существовавших в момент совершения данного события. Изучение проблемы велось с использованием последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права, финансового права и финансовой науки.

    Источниковую базу исследования составляют: нормативные правовые акты, архивные материалы, акты финансово-контрольных органов, отчеты Государственного контролера, официальные юбилейные издания государственных учреждений, издания российских архивов.

    В основе работы лежат, главным образом, нормативно-правовые акты, принятые в первой половине XIX века и направленные на регулирование контрольно-ревизионной деятельности - законы, указы, манифесты и др., важнейшими из которых являются манифест «о Государственном контроле и об устройстве Главного Управления ревизии Государственных счетов» от 28 января 1811 г. и манифест «Об утверждении образования Государственного контроля» от 30 декабря 1836 г., а также Свод законов Российской империи.

    7

    Впервые отдельный систематизированный нормативный документ, регулирующий счетно-ревизионную деятельность, появился в России в 1848 г. Этой части государственного управления была посвящена вторая часть восьмого тома свода законов Российской империи, который вошел в издание 1857 г., которое было опубликовано Сенатом на основе Высочайшего указа от 12 мая 1858 г. «О третьем издании общего свода законов Российской империи»., Именно это издание, как более полное, позволяет более качественно изучить нормы, регулирующие финансово-контрольную деятельность.

    Диссертант использовал в работе материалы фонда 576 Российского государственного исторического архива (РГИА), в котором содержатся сведения о деятельности Главного управления ревизии государственных счетов и Государственного контроля, а также фонда 184 Государственного архива Курской области (ГАКО) позволяющего изучить структуру и правоприменительную практику местных финансово-контрольных органов. Наиболее интересным является «Общая архивная опись дел контрольного отделения с 1781 - 1843 гг.». В данных источниках можно найти множество интересных фактов характеризующих организацию и деятельность органов финансового контроля в России в первой половине ХГХ века.

    Соискатель использовал акты ревизионных органов, многие из которых впервые были введены в научный оборот, так например, акт, составленный после ревизии Фатежского уездного казначейства Курской губернии чиновником особых поручений Феоктистовым. Данный вид источников позволяет исследовать функции контрольных чиновников, их практические обязанности и возможности в контрольно-ревизионной сфере.

    Диссертант использовал периодические отчеты Государственного контролера о делах Государственного контроля, наиболее интересным для исследования финансового контроля в первой половине XIX века является Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии деятельности государственного контроля с 1835 по 1880 г. (СПб., 1880 г.). В этом источнике описываются произошедшие с 1835 по 1880 г. события в жизни контрольных органов, мнения современников совершаемых процессов, проведен анализ изменений их целесообразность и эффективность.

    Соискатель изучил юбилейные издания государственных органов, в которых излагалась официальная точка зрения на происшедшие в истории становления финансово-контрольных органов события. Наиболее интересным для исследования является юбилейные издания, посвященные 100-летию с момента образования Государственного контроля и Министерства финансов Российской империи.

    Важное значение для диссертации имело издание Российского государственного исторического архива (РГИА) «Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т 2: Высшие государственные учреждения» (СПб., 1998 г.) Это издание содержит информацию (фак-

    8

    тический материал, статистические данные и др.), содержащуюся в 576 фонде РГИА, в котором собраны сведения о деятельности Государственного контроля.

    Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем одним из первых проведен всесторонний анализ организации и деятельности финансового контроля в России в первой половине XIX века. Диссертант впервые с современных позиций осуществил комплексное исследование эволюции государственного устройства специализированных финансово-контрольных органов и провел анализ правового регулирования данного института государственной власти с момента её зарождения и до середины 50-х тт. XIX века. Это дало возможность устранить существовавшие пробелы в изучении истории создания финансового контроля и при анализе процесса его правового регулирования в первой половине XIX века.

    Основные положения, выносимые на защиту:

    1.   Специализированные органы финансового контроля в составе государственной системы управления России, вопреки сложившимся в науке представлениям, были созданы только в первой половине XIX века. В компетенцию этих органов входило наблюдение за правильностью движения казенных и общественных капиталов.

    2.   В ходе проводимой в начале XIX века кодификации российского законодательства были созданы первые систематизированные счетно-ревизионные акты - Счетные уставы. Однако кодификация норм, регулирующих финансово-контрольную деятельность, не была доведена до логического завершения, поскольку наряду со Счетными уставами продолжали действовать и иные нормативные правовые акты по этим вопросам.

    3.   Законодательство России первой половины XIX века по вопросам финансового контроля фактически содержало особенную и общую части. В качестве общей части выступал Общий Счетный устав, а отдельные уставы министерств и государственных управлений представляли собой в совокупности его особенную часть.

    4.   Единая система финансового контроля в России в первой половине XIX века так не была создана. Наряду с Государственным контролем действовавшим на правах министерства, существовали независимые от Государственного контроля местные специализированные ревизионные органы, относившиеся к Министерству финансов.

    5.   Механизм финансового контроля, созданный в России в первой половине XIX века, был крайне неэффективным. Большинство злоупотреблений, допускаемых должностными лицами, не вскрывались. Кроме того, этот механизм предполагал проведение ежемесячных и ежегодных (генеральных) проверок министерств и государственных управлений. Относи-

    9

    тельно действенной в тот период была лишь деятельность по проверке ежемесячных отчетов центральных учреждений, поскольку на этом этапе имелась реальная возможность для сличения представленных на ревизию отчетов с первичными документами. Проверки ежегодных (генеральных) отчетов были нерегулярными и не давали даже таких результатов, ибо реально Государственный контроль не в состоянии был обработать весь массив документов, накопленных за год.

    Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших исследованиях по истории отечественного государства и права, при чтении лекций, спецкурсов и проведении семинарских, а также при решении проблем возникающих в процессе совершенствования современной системы государственного финансового контроля России.

    Положения диссертации были апробированы:

    -   при чтении лекций и проведении семинарских занятий на юридических факультетах Курского государственного университета, Курского представительства Международного института экономики и права, Курского института социального образования (филиал Российского государственного социального университета);

    -   в выступлениях с докладами на различных научно-практических конференциях;

    -   в ходе прохождения стажировки в Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации в Курской области.

    -   основные положения диссертации раскрыты автором в научных публикациях, перечисленных в приложении к автореферату.

    Диссертация обсуждена и утверждена на заседании кафедры теории и истории государства и права Российского государственного торгово-экономического университета.

    Структура диссертации определена с учетом специфики темы диссертации, а также степени научной разработанности затрагиваемых проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

    Основное содержание работы

    Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, показана степень ее изученности, определены предмет, цель и задачи исследования; характеризуется методологическая основа и источниковая база диссертации, определяется научная новизна исследования, его практическая

    10

    значимость, содержится информация об апробации результатов исследования.

    В первой главе «Государственная организация финансового контроля в России в первой половине ХIХ века» показаны исторические условия и факторы, обусловившие возникновение в первой половине XIX века специализированного финансового контроля, а также анализируется организация созданных учреждений.

    В параграфе 1.1 «Основные характеристики государственного контроля. Становление счетно-ревизионной деятельности в России» раскрываются основные характеристики государственной контрольной деятельности, определяется различие в терминах контроль и надзор, дается определение основным понятиям, использовавшимся в первой половине XIX века, показываются их отличительные особенности от современного понимания.

    В диссертации анализируется процесс становления контрольно-счетной деятельности в России. Исходной точкой становления финансового контроля определяется 1656 г., в котором был создан приказ Счетных дел, не являвшийся в полной мере финансово-контрольным органом, но обладавший счетными функциями. Анализируется структура и деятельность данного приказа с момента его появления и до прекращения его деятельности. Раскрываются недостатки приказной системы, основными из которых является невозможность проверки документации из-за полной неразберихи в её составлении, что сводило контроль к простому арифметическому подсчету цифр указанных в полученных финансовых документах.

    Далее в параграфе 1.1 раскрывается реформа системы финансового контроля начавшейся в 1718 г. Анализируются функции Ближней канцелярии и Ревизион-коллегии, являвшихся в тот период времени основными органами контроля над денежным оборотом государства. Петровская реформа финансового контроля не выходила из общего хода реформ, ставка делалась на зарубежных опыт, в основном шведский. Анализируются принятые в тот период времени нормативные акты, дающие возможность понять технологию ревизионной деятельности. Описывается структура и состав Ревизион-коллегии. Этот государственный орган нельзя в полной мере назвать специализированным финансово-контрольным учреждением, главной его задачей остался подсчет доходов и расходов государства, а ре­визионная деятельность носила второстепенный характер.

    Показан и дальнейший путь развития контроля в нашей стране, анализируются произошедшие изменения, которые касались в основном техники счетно-ревизионной деятельности, путем ужесточения наказаний за несвоевременность присылки отчетной документации.

    11

    Одной из особенностей организационно-правового устройства государственного финансового контроля в России в конце XVII-начале XIX вв. следует считать отсутствие единой системы контроля. В этот период, ревизионные учреждения, специализировавшиеся на проверке отчетности по военному и гражданскому ведомству, функционировали обособленно.

    Были существенные недостатки в технике контроля, существовавшая структура не могла обеспечить действенного механизма ревизионной деятельности, так как отсутствовало распределение полномочий между отдельными государственными учреждениями, не было единых правил проведения проверок, административная система работала неэффективно, поэтому процесс проверки финансовой отчетности не давал существенных результатов.

    В конце XVII-начале XIX вв. закладываются основы правового регулирования финансово-контрольной деятельности, в конце этого периода намечается определенная целостность механизма контроля, за движением государственных денежных средств.

    Механизм финансового контроля в данный период времени находился в начале процесса своего становления, в его основе лежала больше счетная (бухгалтерская) деятельность, чем контрольно-ревизионная.

    В России в конце XVII-XVIII веках не было создано самостоятельного органа, в обязанности которого входило бы осуществление ревизионной деятельности, а имевшие место проявления государственного финансового контроля не обеспечивали целостности и эффективности проверки прихода и расходования казенных денежных средств, оставляя множество возможностей для злоупотребления.

    Несформированность органов финансового контроля в начале XIX века не давала возможности для эффективной деятельности. Назревала необходимость коренных изменений в этой части государственного механизма Российской империи.

    В параграфе 1.2 «Создание и развитие органов государственного финансового контроля (1811-1836 гг.)» исследуется процесс создания института специализированной финансово-контрольной деятельности и его правовая основа в период с 1811 по 1836 гг. Практически с самого начала реформ государственной системы у М.М. Сперанского появилась идея организации нового ведомства, независимого от других учреждений и действующего на правах министерства. Первоначально образованный орган получил название «Главное управление ревизии государственных счетов». Создание данного учреждения не вытекало из общего процесса государственных реформ первой половины XIX века, осуществлявшихся по инициативе М.М. Сперанского.

    Нормативная правовая база для организации и функционирования института финансового контроля, включала прежде всего законы, которые

    12

    можно разделить на общие и специальные. Первые содержали нормы общерегулятивного характера государственной финансовой системы, важнейшим из таких актов был манифест от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих». Вторые это нормативные акты, непосредственно регулирующие деятельность ревизионных органов, главным из которых являлся манифест от 28 января 1811 г. «О государственном контроле и об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов».

    Важнейшим моментом в организации нового финансово-контрольного органа стало появление должности, отвечающей за все действия этого учреждения, она называлась Государственный контролер. Первым руководителем Главного управления ревизии был барон Б.Б. Кампенгаузен. Также описывается роль первого Государственного контролера в формировании молодого органа финансового контроля.

    Важными функциями в организации деятельности Главного управления ревизии играл совет государственного контролера, управлявшего ведомством в случае болезни, отсутствия или смерти Государственного контролера. Анализируется процесс делопроизводства, осуществляемого канцелярией, описывается её состав и деятельность.

    Раскрывается организация и функционирование двух департаментов Главного управления ревизии - департаментов ревизии государственных счетов по гражданской и по военной частям. С самого начала, в составе нового специализированного финансово-контрольного органа существовала функциональная специализация по предметам ревизии - это проверка гражданских и военных счетов.

    Исследуется деятельность временных контрольных учреждений призванных разгрузить работу департаментов Главного управления ревизии, вызванной большим объемом поступающей отчетной документации. Анализируется организация и деятельность местных органов финансового контроля - счетных экспедиций при казенных палатах Министерства финансов.

    Период с 1811 по 1836 гг. - это время зарождения и формирования независимого, специализированного, отвечающего требованиям времени финансово-контрольного органа, с появлением которого был завершен этап становления финансовой системы дореволюционной России. Удалось реализовать политику государства по созданию такой системы финансового управления, в которую вошли три основные части (доходная, расходная и контрольная). Таким образом, была воплощена в жизнь идея М.М. Сперанского.

    Создание в 1811 г. нового специализированного органа финансового контроля, получившего название Главное управление ревизии государственных счетов, ознаменовало собой начало новой эпохи не только для фи-

    13

    нансового контроля, но и для развития всей Российской империи в целом, что позволило ликвидировать существовавшую ведомственную ревизионную систему. Создание целостной системы отчетности сыграло немаловажную роль в становлении единого государственного бюджета, следствием чего стало появление единства кассы.

    Новый орган был основан на уже существовавших принципах. Это выразилось в том, что с первых дней его деятельности происходит функциональная специализация по предмету ревизии - проверка государственных гражданских и военных счетов. Это деление существовало на протяжении всего развития счетно-ревизионной деятельности и обуславливалось тем особым значением, которое придавалось в России армии и всему, что с ней связано.

    Однако данный период нельзя однозначно охарактеризовать положительно, так как не были решены многие «хронические» проблемы контрольно-ревизионной деятельности, такие как: 1) Отсутствие системы подготовки сотрудников, необходимой для проведения ревизионных мероприятий. Следствием этого явилась неоперативность в проверке документации, что влекло за собой серьезные проблемы, а также общую слабость кадрового состава нового органа; 2) большой объем ревизуемой документации, особенно по военному ведомству; 3) отсутствие видимых результатов деятельности.

    В параграфе 1.3 «Формирование новой контрольно-ревизионной системы (1836-1855 гг.)» описывается дальнейшее развитие специализированного финансового контроля после реорганизации в 1836 г. Главного управления ревизии в Государственный контроль, а также его устройство и деятельность вплоть до начала реформы проведенной В.А. Татариновым.

    Помимо официальной идеологии о дальнейшем развитии финансового контроля, нацеленной на уменьшение полномочий Государственного контроля в процессе ревизии, путем проверки лишь присланной отчетной документации составленной самими министерствами и государственными управлениями, существовал альтернативный проект П.Д. Киселева, настаивавшего на необходимости документальной ревизии первичных финансовых документов. В итоге все же победил проект нового Государственного контролера А.З. Хитрово, следствием чего стало принятие 30 декабря 1836 г. законодательного акта, получившего название «Высочайше утвержденное образование Государственного контроля». Этот закон в отличие от манифеста 1811 г. более детально все структурные элементы нового органа. Впервые определяется статус Государственного контроля, который теперь признается высшей счетной инстанцией Российской империи, что укрепило его позиции.

    Далее исследуется структура реорганизованного финансово-контрольного органа, её основные элементы. Совет Государственного кон-

    14

    троля получил более широкие права по сравнению с предыдущим. Произошли изменения в процессе делопроизводства Государственного контроля.

    После реорганизации 1836 г. сохранилась функциональная специализация департаментов Государственного контроля, внимание уделяется структуре и организации их деятельности. Особое место отводится исследованию положения чиновников контрольных органов различных уровней, их привилегии и социальная защищенность. Работать в Государственном контроле во второй четверти XIX века считалось по-прежнему не престижно, что сказывалось на слабости кадрового состава контрольно-ревизионных органов. Профессиональная подготовка ревизоров, также находилась на очень низком уровне.

    В 1830-1836 гг. произошла реорганизация местных финансово-контрольных органов, взамен счетных экспедиций при казенных палатах были созданы специальные контрольные отделения, управлявшиеся советником или губернским контролером. Новые местные контрольные учреждения обладали четко законодательно закрепленными функциями - это счетная и ревизионная деятельность. По-прежнему, оставалась зависимость местных контрольных органов от органов, осуществляющих процесс движения денежных средств.

    Реформирование финансово-контрольной деятельности конца 30-х гг. XIX века велось в трёх основных направлениях: 1) создание четких правил ревизионных мероприятий; 2) изменение структуры центральных контрольных органов; 3) реформирование местных контрольно-счетных учреждений Министерства финансов, а также создание инструкций для их деятельности.

    Впервые было законодательно обозначено, что финансовый контроль это отдельная часть государственной системы управления, которая имеет свой четкий предмет ведения, заключающийся в наблюдении за правильностью движения казенных и общественных капиталов.

    В данный период происходит укрепление административных позиций Государственного контроля как органа власти, что выразилось в получении равного количества прав для своих сотрудников, по отношению к другим государственным учреждениям и ведомствам, а по некоторым позициям и превышая их.

    Реформированию подвергается самая слабая часть финансово-контрольной системы того времени - её местные отделения. Новые контрольные отделения Министерства финансов не получили возможности для осуществления только ревизионной деятельности, а продолжали, как и Счетные экспедиции, выполнять две основные функции: счетную и ревизионную.

    Несмотря на все проблемы контрольно-ревизионной деятельности, созданную в этот период систему нельзя считать неудачной, так как все-

    15

    таки были реализованы принципы единства кассы и целостности контроля, ставшие одним из важных моментов укрепления стабильности экономики, доказательством чего может служить установление в 1843 г. твердого курса рубля.

    Вторая глава «Правовое регулирование финансово-контрольной деятельности в России в первой половине XIX века» посвящена исследованию правового регулирования финансово-контрольной деятельности в первой половине XIX века и возникших в этой сфере финансово-контрольных правоотношений.

    В параграфе 2.1 «Основы контрольно-ревизионной деятельности» анализируются общая часть счетно-ревизионного законодательства первой половины XIX века. Прослеживается процесс становления норм регулирующих специализированную финансово-контрольную деятельность с момента её возникновения и до изменения в 60-е гг. XIX века.

    Создание правовых основ для финансового контроля происходила в рамках общего процесса реформирования государственного механизма Российской империи. Осуществилось объединение правил счетоводства в единое целое. Начало этому было положено в 30-х годах ещё при М.М. Сперанском, из-за разобщенности нормативных актов, эту деятельность удалось завершить лишь в 1848 г., когда были, наконец, изданы Счетные уставы, что помогло ликвидировать столь важный пробел в счетно-ревизионной деятельности, как отсутствие обстоятельных систематических правил счетоводства, отчетности и ревизии.

    Существовало несовершенство правовой базы для регулирования финансово-контрольной деятельности. Созданием Счетных уставов завершился процесс объединения разрозненного счетно-ревизионного законодательства в единый нормативный акт. Однако продолжала существовать неоднородность в нормах регулирующих процесс проведения ревизионных мероприятий отдельных государственных учреждений, что в целом отражалось на эффективности финансового контроля. Существовали лишь специальные частные Счетные уставы для каждого отдельного ведомства.

    Финансово-счетная деятельность в первой половине XIX века подразделялась на: счетную, отчетную в делах счетных и ревизионную. Это разграничение определяло специфику правового регулирования. К финансовому контролю относился именно процесс проведения ревизионных мероприятий, в остальных частях важными являются лишь те части, которые связаны с механизмом составления отчетной документации.

    В Общем Счетном уставе четко определялся предмет ревизионных действий Государственного контроля - это проверка счетов по каждому министерству и государственному управлению. Государственный контроль и его департаменты имели право в случае необходимости требовать

    16

    для проверки подлинные приходно-расходные документы, что было призвано повысить эффективность ревизионных мероприятий.

    Проверка документации по общему счетному уставу состояла из двух этапов (ежемесячная и ежегодная). Первый - заключался в ревизии документов в самих министерствах и государственных управлениях контрольными чиновниками Государственного контроля. Второй - это присылка в Государственный контроль составленных по специальной форме ревизионных книг, такая отчетность получила название «генеральной отчетности». Раскрываются основные этапы ревизии «генеральных» отчетов, заключавшихся в предварительном обозрении, подробном исследовании и заключении ревизии. Наиболее эффективными были ежемесячные проверки, дававшие больше возможностей для выявления злоупотреблений.

    Впервые в первой половине XIX века законодательно закреплялись сроки присылки отчетной документации, а также перечень документов необходимых для проведения ревизионных мероприятий. В целом в счетно-ревизионном законодательстве первой половины XIX века появилась четкость, логика, целостность норм, отсутствие серьезных противоречий, что сыграло положительную роль в повышении эффективности финансового контроля. Первый, систематизированный нормативно-правовой акт, регулирующий финансово-контрольную деятельность, появился в Российской империи в 1848 г. Главной его особенностью было наличие двух основных частей - общей (Общий Счетный устав) и особенной (частные Счетные уставы).

    Первую часть составляли статьи, касающиеся общих положений процесса проведения ревизионных мероприятий. Здесь описывались основные элементы системы проверки и анализа правильности аккумулирования государственных денежных средств.

    Контрольно-ревизионная деятельность, исходя из Общего Счетного устава, состояла из: 1) ревизии отчетов; 2) перепроверки их в случае необходимости; 3) надзора за ходом проведения ревизий.

    Проверка отчетности включала в себя два основных этапа: 1) ежемесячные проверки, осуществляемые контрольными чиновниками, находившимися в самих министерствах, но подчинявшихся непосредственно Государственному контролю; 2) ежегодные (генеральные) проверки, предполагавшие обработку отчетов министерств, присылаемых в Государственный контроль.

    Наиболее эффективной с точки зрения финансового контроля предоставляется деятельность по проверке ежемесячных отчетов, так как на этом этапе имелась возможность для сличения представленных на ревизию документов с первичными документами (генеральных) отчетов была менее эффективна. Она лишь создавала общую картину движения казенных средств в министерствах и государственных управлениях и зачастую служила только для исправления ошибок в отчетных документах. Исходя из

    17

    этого, можно говорить о неэффективности системы «генеральной отчетности», лишь в том случае, когда речь идет об обработке ежегодной (генеральной) отчетности присланной министерствами и государственными управления.

    В историографии сложилось устойчивое мнение, согласно которому вся система финансового контроля в первой половине XIX века называется системой «генеральной отчетности». Данная точка зрения является неверной, так как помимо ежегодной (генеральной) отчетности, проводились и ежемесячные (более эффективные) проверки на местах.

    Важным моментом в системе финансового контроля было также наличие у Государственного контроля надзорных функций за процессом составления отчетной документации в подотчетных ему государственных учреждениях.

    В целом, можно сказать, что законодательство, касающееся финансового контроля по своей структурной организации, перешло на новый более качественный уровень, что дало возможность улучшить сам процесс проведения ревизионных мероприятий. Однако, по прежнему данный вид деятельности в Российской империи ограничивался целым рядом существенных в тот период времени пережитков.

    В параграфе 2.2 «Особенная часть в законодательстве о финансовом контроле» освещается процесс проведения ревизионных мероприятий в отдельных министерствах и государственных управления, анализируются частные Счетные уставы: Счетный устав Министерства финансов; Счетный устав Министерства государственных имуществ; Счетный устав Министерства внутренних дел; Счетный устав Министерства народного просвещения; Счетный устав Главного управления путей сообщений и публичных зданий; Счетный устав Главного управления почт; Счетный устав Министерства юстиции; Счетный устав Министерства иностранных дел; Счетный устав мест и властей, подведомственных святейшему Синоду; Счетные правила особых установлений, от ревизии Государственного контроля не изъятых; Счетные правила Министерства императорского двора; Счетные правила ведомства учреждений Императрицы Марии.

    Наиболее сложным в законодательстве являлось регулирование процесса ревизии Министерства финансов Российской империи, как важнейшего элемента в обороте денежных средств государства. Проверке подлежали все без исключения статьи, как доходные, так и расходные. Проверялись и текущие и чрезвычайные расходы самого министерства и его территориальных представительств губернских казначейств и казенных палат.

    В технологии проверки отчетной документации и в процессе её составления существовали как схожие черты, так и особенности, между различными министерствами и государственными управлениями от ревизии Государственного контроля не изъятыми, вызванные спецификой их дея-

    18

    тельности. Практически во всех учреждениях проверке подвергались текущие расходы, такие как жалование, квартирные выплаты, пособия, хозяйственные затраты на содержание имущества им принадлежащего. В некоторых учреждениях существовала внутриведомственная специфика, когда отчетная документация одних департаментов отличалась от отчетности других, делая их разными  в правах по отношению к Государственному контролю.

    Почти во всех министерствах и государственных управлениях предусматривалась трехступенчатая проверка документации внутри самого ведомства перед отправлением её в Государственный контроль. Первая - это ежемесячное освидетельствование кассовых приходных и расходных книг со всеми сопроводительными документами, в которых фиксировались все движения государственных денежных средств за прошедший месяц. Вторая - проверка книг и отчетов в местах средней инстанции; для этого назначались специальные Контролеры, проверявшие отчетные документы в соответствии с общим счетным уставом. Третья - проверка книг и отчетов в высшей инстанции конкретного учреждения, обычно им был один из департаментов.

    Важнейшим учреждением в части движения казенных денежных средств было Министерство финансов с подотчетной ему системой Казна­чейства. Именно через Казначейство осуществлялся процесс, как поступления, так и расходования основной части денежной массы государства. Такое особое положение Министерства финансов делало его важнейшим учреждением, на котором сосредоточивалось основное внимание финансово-контрольных органов. В силу этого процесс проверки Министерства финансов имел определенную специфику по сравнению и другими министерствами и главными управлениями.

    Основным элементом в ревизионной системе первой половины XIX века была почта, так как именно она обеспечивала движение значительной части казенных денежных средств. Почта активно сотрудничала с Государственным контролем и была обязана предоставлять по его требованию всю необходимую документацию о средствах министерств и главных управлений, осуществлявших свои расчеты посредствам почтовых органов. Помимо этого сама приходно-расходная деятельность Главного управления почт подвергалась проверке Государственного контроля и его учреждений.

    Специфической особенностью в процессе сдачи отчетности этого периода было наличие особых государственных управлений, непосредственно относившихся к ведению императора и императрицы - Министерство императорского двора и ведомства императрицы Марии. В них проверка отчетности о доходах и расходах государства по подлинным документам была возложена на контрольные части самих этих учреждений. Кроме того, законом не предусматривалась необходимость отправки в Государст-

    19

    венный контроль каких-либо отчетных материалов. Это ставило данные учреждения в особое положение и не давало возможности для выявления растрат и злоупотреблений.

    Частные счетные уставы имели между собой как схожие, так и отличительные черты. Особенности отчетности отдельных министерств и государственных управлений вытекали из характера деятельности этих учреждений и их важности для государственной системы Российской империи.

    В параграфе 2.3 «Специфика финансово-контрольных правоотношений в первой половине XIX века» раскрывается специфика финансово-контрольных правоотношений первой половины XIX века. Вначале параграфа дается теоретическое обоснование института контрольного правоотношения, выделяются его основные элементы.

    Далее исследуются особенности системы правоотношений в первой половине XIX века. В этот период отсутствовало традиционное для современной системы разделение контрольных правоотношений на доходные (налоговые), расходные (финансовые) и возникающие при проверке процесса движения денежных средств (финансово-контрольные). Государственный контроль проверял как приход, так и расход казенных средств государственных учреждений.

    Сложностью в характере правоотношений было наличие подотчетных и неподотчетных Государственному контролю и его департаментам министерств и ведомств. Эта тенденция в системе отношений появляется практически с самого начала возникновения в России специализированного финансового контроля. В основном это было следствием сложившихся в России имперских традиций, не позволявших усомнится в правильности действий императорского двора, в том числе и в процессе расходования государственных денежных средств. Практически весь исследованный период существовали неподотчетные Государственному контролю учреждения, что не позволяло обеспечить целостность финансового контроля в Российской империи. Существовала также тенденция к увеличению количества непроверяемых государственных органов.

    Государственный контроль был полностью независимым от других государственных учреждений специализированным органом государственного финансового контроля, что наделяло его особым статусом в системе государственного устройства Российской империи. Специфика финансово-контрольных правоотношений заключается в неравноправии между контролирующими и подконтрольными субъектами, в этой связи данные правоотношения мало изменились по отношению к современным финансово-контрольным правоотношениям, они включали в себя все основные элементы данного типа правоотношений.

    Финансово-контрольные правоотношения в изучаемый период складывались непосредственно в процессе проведения контрольно-

    20

    ревизионных мероприятий, следствием чего было отличие их от других публичных правоотношений первой половины XIX века.

    Государственный контроль был полностью независимым от других государственных учреждений специализированным органом государственного финансового контроля, что наделяло его особым статусом в системе государственного устройства Российской империи. Но это был ещё молодой, полностью не сформировавшийся институт государственной власти, что ослабляло его позиции по отношению к другим, более сильным, министерствам и государственным управлениям, не воспринимавшим его всерьез. Вместе с тем на протяжении всего изучаемого периода наблюдается устойчивая тенденция повышения статуса контрольно-ревизионных органов.

    В заключении подведены основные итоги проведенного исследования и обобщены его важнейшие результаты, также на их основе сделаны соответствующие выводы.

    Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:

    1.      Местные органы государственного финансового контроля в Российской империи (1811-1836 гг.) (историко-правовой анализ)//Курский край. Научно-исторический журнал. - Курск: Издательский центр «ЮМЭКС», 2003. №№ 12-13 (44-45). - 0,2 п. л.

    2.      Государственные основы финансово-контрольной деятельности в Российской империи в первой половине XIX века. - Курск: Издательский центр «ЮМЭКС», 2004. - 3,6 п. л.

    3.      Структурная реформа местных органов финансового контроля в Российской империи в 1 -ой пол. XIX века//Курский край в истории Отечества. Материалы научно-практической конференции, посвященной 225-летию образования Курской губернии и 70-летию образования Курской области. Ч. 1. - Курск: Издательский центр «ЮМЭКС», 2004. - 0,3 п. л.

    4.      Государственно-правовые основы финансово-контрольной деятельности в Российской империи в первой половине XIX века. - Курск, 2004. - 0,3 п. л. (Рукопись деп. в ИНИОН РАН 17.08.2004. № 58831).

    5.      Контрольно-надзорная деятельность в России за государственными финансами: вопросы теории и истории//Актуальные проблемы научного творчества ученых кафедры истории России. Сборник научных статей. Выпуск 1: К 70-летию образования исторического факультета. - Курск: Издательство Курского государственного университета, 2004. - 0,3 п. л.

     

Информация обновлена:06.07.2005


Сопутствующие материалы:
  | Персоны | Защита диссертаций 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru