Правовое регулирование информационного обмена участников налоговых правоотношений налоговых правоотношений
Алипченков, А. Ю.
Алипченков, А. Ю.
Правовое регулирование информационного обмена
участников
налоговых правоотношений :Автореферат диссертации на
соискание
ученой степени кандидата юридических наук.
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Развитие информационного взаимодействия между
участниками налоговых правоотношений и информационного обмена в налоговой сфере
становятся всё более важной фактором модернизации деятельности налоговых органов
и совершенствования налоговой системы в целом. Наличие только системы
государственного контроля, само по себе не является этому гарантией. Для
получения максимального эффекта требуется соответствующее нормативное правовое
регулирование информационных потоков в налоговой сфере, наличие действенного
механизма его реализации и ответственности, а также наличие системы мотивации
всех её публичных и частных субъектов.
Нельзя не признать качественное улучшение за последние несколько лет
большинства положений Части первой Налогового кодекса Российской Федерации,
особенно процессуальных норм, более четко регламентирующих отношения между
участниками налоговых правоотношений. Появление ряда положительных новелл,
позволило перевести взаимоотношения налогоплательщиков и налоговых органов на
более качественный уровень. Большинство вопросов, находивших свое правовое
разрешения в судебных спорах, нашло правовое отражение в Налоговом кодексе РФ.
Так, использование электронных средств общения, передачи информации и доступ к
определенным информационным ресурсам налоговых органов положительно сказалось на
развитии налогового администрирования в России.
Совершенствование методов обработки информации, наличие автоматизированных
информационных систем и эффективный обмен информационными ресурсами между
участниками налоговых правоотношений приводит к совершенно иному уровню
аналитической работы, и как следствие экономическому эффекту. Сосредоточение в
налоговых органах практически полной информации о методах ухода от
налогообложения и конкретных минимизационных схемах, наличие полной сводной
информации о налогоплательщике из разных источников выводят их на иной
уровень
3
информированности, и позволяют значительно повышать эффективность налогового
контроля.
Вместе с тем, всё ещё ощущается несовершенство правового механизма
информационного взаимодействия в сфере налогообложения, отличающейся застоем
действующего законодательства, отсутствием системного характера и
концептуального подхода в правовом регулировании.
Актуальность связана с научным обоснованием целесообразности процессов
унификации норм правового регулирования информационного обмена в налоговой
сфере, выделением важности законодательных инициатив по созданию условий для
моделирования органами исполнительной власти правовой работы в указанной
области. По мнению автора, вопросам унификации направленности информационных
потоков налоговозначимой информации в настоящее время в российской правовой
науке уделено незаслуженно мало внимания.
Вопросы уяснения места и роли налоговых органов как специального субъекта
информационного обмена в налоговых правоотношениях на современном этапе требуют
скорее теоретического, нежели практического осмысления. Связано это с тем, что
постоянный процесс их реорганизации и модернизации без соответствующего научного
обоснования уже исчерпал себя, необходимо от экстенсивных методов переходить к
интенсивным, и искать новые методы оптимизации. Поиск новых форм и методов
информационного обмена между участниками налоговых правоотношений является шагом
к совершенствованию работы налоговых органов, обоюдному контролю её субъектов и
повышению уровня законности их деятельности.
Применение новых форм информационного обмена между правоохранительными и
иными контролирующими органами должен способствовать с одной стороны
эффективности проводимой контрольной работы, с другой - защите добросовестных
налогоплательщиков от излишнего внимания со стороны государственных органов.
Постепенно наступает время,
4
когда одними контрольными методами легализовать финансовые средства не
представится возможным. Так, одним из эффективных рычагов в этом может стать
создание системы преференций и поощрений налогоплательщиков и иных субъектов при
добровольном и своевременном исполнении, установленных Налоговым кодексом РФ
обязанностей.
Актуальность вытекает из потребности рассмотрения информационного обмена в
налоговой сфере на внутригосударственном и международных уровнях. Следует
выявить его роль и назначение в совершенствовании государственного управления
финансами, в своевременной корректировке задач и методов, в выборе критериев
оценки промежуточных и конечных результатов.
Актуальность темы обусловлена необходимостью определения с научных позиций
целесообразности создания концептуальной основы правового регулирования
взаимоотношений всех субъектов налоговых правоотношений, а также создание
соответствующего юридического инструментария.
Степень научной разработанности темы. Правовому регулированию информационного
обмена в налоговой сфере в последние несколько лет уделялось некоторое внимание
в основном в периодической печати и учебной литературе. В то же время правовая
доктрина окончательно не сформировала свое концептуальное видение специфики
правового регулирования в этой сфере, в связи с чем оно не нашло своего
дальнейшего законодательного развития.
Многоаспектный характер темы диссертационного исследования предполагает
необходимость комплексного исследования путем обращения в равной степени к трем
основным отраслям права, а именно финансовому, информационному и
административному, каждая из которых располагает богатым материалом по вопросам
взаимодействия и обмена в сфере управления процессами в налоговых
правоотношениях.
В то же время не все вопросы получили свое комплексное теоретическое
исследование и обоснование в связи с чем, в правовой литературе остается слабо
разработанной главная проблема, а именно отсутствует видение дальнейшего
развития информационных отношений в налоговой сфере.
5
Работа над темой проводилась на основе изучения российского законодательства
постсоветского периода, материалов научных трудов видных деятелей
юриспруденции.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы комплексно с учетом
имеющихся достижений правовой науки, действующего законодательства и
складывающейся правоприменительной практики исследовать проблемы правового
регулирования и дать правовую характеристику информационного обмена в налоговой
сфере. На основе результатов исследования предполагается сформулировать
некоторые рекомендации по совершенствованию нормативного правового регулирования
информационного взаимодействия участников налоговых правоотношений.
Достижение указанной цели обуславливает постановку и решение следующих
задач:
- проанализировать правовые аспекты и раскрыть авторскую сущность понятий:
«информация», «информационная деятельность» и «информационный обмен»;
- раскрыть специфику налоговозначимой информации как основного объекта
правового регулирования и защиты в налоговой сфере;
- исследовать теоретические аспекты специальной правосубъектности налоговых
органов и иных участников информационного обмена;
выявить и проанализировать теоретические проблемы
концептуализации информационного обмена;
- определить основные направления развития законодательства, раскрыть
сущность обеспечения специальных обязанностей участников налоговых
правоотношений в сфере информационного обмена;
- проанализировать межведомственную нормативную правовую базу и правовые акты
международного сотрудничества в налоговой сфере;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых норм,
регулирующих информационный обмен в налоговой сфере.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся
б
под воздействием налогового правового регулирования, обязательными
участниками которых являются налоговые органы.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие
правоотношения складывающиеся в сфере информационного обмена между участниками
налоговых правоотношений.
Методологической основой исследования послужил широкий спектр методов
исследования, среди которых особо выделяются общенаучный диалектический метод
познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, а также методы
сравнительного правоведения, метод формально-юридического и грамматического
толкования, правового моделирования и прогнозирования. Применение указанных
методов, по мнению автора, позволяет наиболее полно раскрыть правовые вопросы
диссертационного исследования.
Эмпирической основой исследования являются Конституция Российской Федерации,
федеральные законы, международно-правовые акты, межведомственные нормативные
акты, охватывающие взаимоотношения в налоговой сфере. Важным источником
информации по изучаемой проблематике является юридическая периодическая
литература, на страницах которой обсуждались отдельные и смежные аспекты
настоящего исследования.
Теоретическая основа исследования. При написании диссертации автор опирался
на труды российских ученых в области теории государства и права, финансового,
налогового, административного и информационного права, которые внесли
основополагающий вклад в разработку рассматриваемых вопросов. Из общего ряда
опубликованных исследований по вопросам правового статуса субъектов в налоговой
сфере и налоговому администрированию на первом плане стоят работы A.M. Абрамова,
Б.Х. Алиевой, Х.А. Андриашина, А.П. Балакиной, А.В. Брызгалина, О.Н. Горбуновой,
Е.Ю. Грачевой, А.З. Дадашева, И.И. Кучерова, М.В. Мишустина, В.Г. Панскова, С.Г.
Пепеляева, Г.В. Петровой, Н.И. Химичевой, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, Т.Ф.
Юткиной. Значительный вклад в
исследовании публично-правового
регулирования в
7
информационной сфере внесли И.Л. Бачилло, А.К. Бушмин, А.Б. Венгеров, Е.В.
Волков, Г.Н. Исаев, В.А. Копылов, В.Н. Лопатин, М.М. Рассолов, Б.Н Топорнин и
А.А. Фатьянов. Настоящее исследование также опирается на труды по
административному праву С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Ю.М.
Козлова, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова.
Научные работы вышеперечисленных ученых юристов отличает высокая практическая
значимость, глубокое теоретическое изучение предметной области и актуальные
практические рекомендации по исследуемым вопросам.
Вместе с тем, при проведенных исследованиях в научных работах и учебниках
налогового права остались не уясненными вопросы моделирования правовой работы
информационных отношений в налоговой сфере, как развитие самостоятельного
предмета сравнительно-правового научного анализа.
Сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения
могут быть использованы для дальнейшего развития системы информационного обмена
в налоговой сфере, формированию государственной политики в указанной сфере.
Возможно использование ряда диссертационных положений в учебном процессе высших
учебных заведений по юридической и финансовой специальностям.
Перечисленный комплекс актуальных проблем совершенствования информационного
обмена определил выбор диссертационного исследования, разработка которой имеет
важное теоретическое и практическое значение.
Научная новизна диссертации. В условиях необходимости дальнейшего
совершенствования действующего налогового законодательства представленная
диссертация является одним из первых в современном периоде исследований широкого
круга вопросов теории и практики информационного обмена между участниками
налоговых правоотношений. Автором предпринята попытка выявления дальнейших
направлений правового развития информационной сферы в налоговых правоотношениях.
Результаты исследования нашли воплощение в предложенных автором определениях
«налоговозначимая информация» и «информационный обмен». Предложены и
обоснованы
8
законодательные рекомендации по теме диссертационного исследования.
Диссертантом высказаны отдельные предложения по использованию положительного
зарубежного опыта в развитии налоговых правоотношений, повышению качества
контрольной работы и устранению недостатков в деятельности налоговых
органов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Доказана необходимость доктринального исследования и
последующего нормативного определения в Налоговом кодексе РФ понятия
«налоговозначимой информации», как наиболее ценной в сфере налогообложения. Под
«налоговозначимой информацией» автором предлагается понимать такие сведения об
объектах, субъектах, событиях или процессах, касающихся состояния или изменения
материальных благ, являющиеся потенциальной основой для возникновения правового
основания исчисления, удержания и уплаты налогов и сборов в целях
налогообложения.
Показана важность определения теоретического понятия «информационного
обмена», под которым предлагается понимать взаимное совершение каких-либо
действий по передаче и получению (вместо него другого и т.д.) сведений
(информации). Обязательным атрибутом должна являться взаимность, в отдельных
случаях может подразумеваться возмездность.
2. Предложено разработать комплекс государственных мероприятий, с целью
нормативного закрепления с 01.01.2015г. в Налоговом кодексе Российской Федерации
и Федеральном Законе № 129-ФЗ от 21.11.1996г. «О бухгалтерском учете»
обязанности хозяйствующих субъектов (за исключением «субъектов малого и среднего
предпринимательства») ведения в соответствующих сертифицированных информационных
программах / ресурсах (например, Oracle E-Business Suite, Sun Account, 1С:
Бухгалтерия и т.д.) налогового и бухгалтерского учета.
Нормативное закрепление обязанности ведения налогоплательщиками налогового
учета в информационных ресурсах должно предусматривать отражение в них всех
хозяйственных операций, с обязательным внесением
9
электронных копий первичных документов. Учет хозяйственных операций должен
находить свое последующее отражение в соответствующих налоговых регистрах и
строках налоговых деклараций, представляемых в налоговые органы в порядке,
установленном действующем законодательством. Ведение налогового учета в
информационных ресурсах и представление налоговых деклараций (расчетов) для
проведения контрольных мероприятий должно повысить прозрачность и достоверность
деятельности налогоплательщиков, сократить сроки проведение налоговых проверок и
повысить качество взаимного информирования участников налоговых
правоотношений.
3. Следует внести изменения в статью 26 Федерального Закона от 02.12.1990г. №
395-1 «О банках и банковской деятельности», предоставляющие право налоговым
органам без каких-либо ограничений получать от кредитных организаций справки
(иные данные) по счетам и вкладам физических лиц. Указанное изменение в
нормативном правовом регулировании должно способствовать гармонизации норм
налогового и банковского законодательства, и устранению законодательных
пробелов, которые используются недобросовестными субъектами предпринимательской
деятельности путем вовлечения физических лиц в схемы незаконного обналичивания
денежных средств и уклонения от уплаты налогов, а также гармонизации норм
налогового и банковского законодательства, особенно в части соблюдения
«налоговой» и «банковской» тайн.
4. Отмечается как положительная тенденция появление специализированных
операторов, осуществляющих передачу информации по телекоммуникационным каналам
связи (пункт 2 статьи 80 НК РФ). В силу определенной законодательной
неурегулированности прав, обязанностей и ответственности указанной категории
лиц, показана необходимость дальнейшего развития нормативного регулирования
правового статуса специализированных операторов, как важного института в
информационном обмене в налоговой сфере.
5. Подчеркнута актуальность необходимости нормативного
10
определения в статьях 9 и 11 НК РФ в перечне участников отношений,
регулируемых законодательством о налогах и сборах такой категории субъектов как
«агент налогового контроля», с наделением данным статусом органов, обладающих
налоговозначимой информацией, а также включения в систему органов налогового
контроля органов, совершающих отдельные юридически значимые действия (выдающих
лицензии, осуществляющих регистрацию прав собственности и т.д.) и банков.
6. Для всесторонней реализации прав налогоплательщиков «на получение
информации» необходимо в главу 4 НК РФ «Представительство в отношениях,
регулируемых законодательством о налогах и сборах» внести статью 29.1 «Налоговое
консультирование», где предусмотреть такой правовой институт как «налоговый
консультант». Требуется законодательно предусмотреть возможность заключения
трехсторонних соглашений между налоговым органом, налогоплательщиком и налоговым
консультантом о правовых рисках, в случае «рисковых консультаций» приведших к
нарушениям налогового законодательства. Также необходима регламентация механизма
страхования гражданско-правовой ответственности налоговых консультантов.
7. Подчеркнута необходимость принятия Концепции информационного обмена
в налоговой сфере, призванной стать неотъемлемой частью модернизации налоговых
органов. Концепция не должна носить нормативно-правового характера, а должна
рассматриваться как государственная политика в указанной сфере. Целью является
разработка перечня нормативных актов, создающих правовую базу развития
информационного пространства в сфере налогообложения, а также установление
необходимых стандартов, их гармонизация с международными и российскими
нормативными актами.
8. Необходимо развитие в рамках статьи 45 Налогового кодекса РФ системы
электронных платежей как составной части системы уплаты налогов и сборов.
Следует внедрить в России передовой опыт налоговых служб ряда развитых стран по
перемещению отдельных функций государства, связанных со взиманием налогов в
онлайновый режим. Предлагается использование
11
возможностей кредитных учреждений (Интернет-банкинга) и телекоммуникационных
организаций (например, «операторов мобильной связи») при исполнении
налогоплательщиками обязанностей по уплате налогов и сборов.
Следует перенять опыт наиболее развитых стран мира по внедрению и нормативной
правовой регламентации механизма материального стимулирования (предоставление
скидок, льготных преференций) налогоплательщикам и иным лицам в случаях
предоставления документации в электронном виде или ранее установленных сроков
представления налоговой отчетности.
9. Предлагается использовать возможности моделирования правовой работы в
области информационного обмена, заключающиеся в предварительной оценке ожидаемых
налоговых поступлений, оценке влияния изменений законодательства на уровень
налогооблагаемой базы, определении «зон налоговых рисков» для контрольной работы
с налогоплательщиками. Моделирование в области информационного обмена
предполагает обязательную систематизацию всех информационных ресурсов (баз), и
их интеграцию в налоговых органах в рамках единого информационного
пространства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы обусловлена
возможностью использования отдельных выводов и предложений, сформулированных в
диссертации, для совершенствования качества и оперативности информационного
обеспечения при налоговом администрировании. Эффективное сотрудничество
налоговых и других контролирующих и правоохранительных органов способствует
пополнению доходной части бюджета с одной стороны, защите прав добросовестных
налогоплательщиков с другой стороны. Теоретические положения работы развивают
правовые институты, находящиеся на стыке теории налогового и информационного
права. Результаты исследования также могут найти применение в
научно-преподавательской деятельности, в частности, в процессе преподавания и
изучения курсов финансового и налогового права, информационного права,
налогового администрирования, а также при проведении научных исследований по
соответствующей проблематике.
12
Достоверность и научная обоснованность результатов исследования
обеспечивается его комплексным характером, широким использованием научных
источников по российскому финансовому, административному и информационному
праву, сравнительно-правовыми подходами к анализу правовых норм и теоретических
исследований информационного взаимодействия субъектов налоговых
правоотношений.
В исследовании автор опирался на правоприменительную практику Министерства
финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы России, Министерства
внутренних дел Российской Федерации, иных государственных органов исполнительной
власти, а также сложившуюся арбитражную практику.
Научное значение диссертационного исследования заключается как в самой
постановке проблемы в качестве перспективного научного направления, так и
нахождения темы исследования в сфере научных интересов финансового,
информационного и административного отраслей права. Данные обстоятельства дают
возможность комплексного исследования предлагаемой темы работы, и делают её
наиболее интересной и отвечающей требованиям выбранной специальности.
Апробация и внедрение результатов исследования определяется его
актуальностью, научной новизной и выводами как теоретического, так и
практического характера. Основные положения работы применялись при подготовке
учебно-методических материалов и внедрении в учебный процесс Брянской
государственной инженерно-технологической академии и Орловской региональной
Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (Брянский
филиал) по следующим учебным дисциплинам: «Финансовое право», «Налоговое право»,
«Правовые основы деятельности налоговых органов» и «Организация и методика
налоговых проверок». Выводы автора, его отдельные рекомендации могут быть учтены
в ходе разработки нормативных правовых актов Минфина России и Федеральной
налоговой службы при их взаимодействии с
иными министерствами и ведомствами.
13
Результаты диссертационного исследования также апробированы путем
опубликования научных положений, выносимых на защиту в научных изданиях, в том
числе рекомендованных ВАК (статья Алипченкова А.Ю. «Правовые условия
информационного обмена в процессе реализации функций налогового регулирования и
контроля», экономико-юридический журнал «Бизнес в законе», № 4, 2007г.).
Структура диссертации определена в соответствии с кругом исследуемых проблем,
ее научными целями и задачами. Диссертационная работа состоит из введения, двух
глав, семи параграфов, заключения, а также библиографического списка
использованных нормативно-правовых источников и литературы.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется
степень разработанности проблемы, определяются цели, задачи и объект
диссертационного исследования, формулируется научная новизна, практическая
значимость работы, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных
результатов, а также излагаются основные выводы, выносимые автором на
защиту.
В главе первой «Теоретические основы правового регулирования информационной
деятельности участников налоговых правоотношений», включающей четыре параграфа,
анализируются теоретические основы и источники нормативно-правового
регулирования взаимодействия участников информационного обмена в налоговых
правоотношениях.
Первый параграф «Общая характеристика правого статуса субъектов налоговых
правоотношений в процессе информационного обмена и информационной деятельности»
посвящен исследованию юридической природы понятий «информация» и «информационная
деятельность», и роли их влияния на общую характеристику правового статуса
участников налоговых правоотношений в процессе информационного обмена.
Несмотря на то, что в научной и специальной литературе имеется целый
14
ряд определений «информации», ни одно из них так и не стало общепризнанным.
Нормативное определение понятия «информация» в Федеральном законе от 27 июля
2006г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации», в свою очередь не способствовало появлению нормативного определения
экономической, правовой, и тем более «налоговозначимой» информации.
Вместе с тем, понятие информации является одним из ключевых в современной
науке, её значение и ценность стремительно растут, меняются методы работы с ней.
В работе отмечается, что качество и оперативность реализации информации имеют
важное практическое значение.
В диссертационном исследовании приведены точки зрения о классификации
информации по различным основаниям. Так, классификация экономической информации
имеет важное значение для изучения ее состава, образования и возможности
дальнейшей обработки, в целях налогообложения. Раскрыто понятие налоговозначимой
информации, как наиболее ценной для деятельности налоговых органов.
Приведены как различные фазы существования информации, так и отдельные
требования, предъявляемые к организации процессов работы с ней. Смысловое
раскрытие терминов «информационная деятельность» и «информационный обмен»
призвано понять сущность и значение правовых основ обмена в информационной сфере
между участниками налоговых правоотношений.
Анализ отечественной нормативно-правовой базы, направленной на регулирование
отношений в сфере качественного информационного обмена в налоговой сфере,
позволил сделать вывод о том, что она находится в стадии становления, а пробелы
в нормативном регулировании зачастую компенсируются многосторонними соглашениями
либо подзаконными актами.
Автор замечает, что отсутствие законодательного определения «информационный
обмен» частично нашел своё разрешение в определении «информационные технологии»,
так как такой обмен по своей правовой природе
15
является процессом обработки, предоставления и распространения информации с
присущими ему способами осуществления таких процессов и методов. Устранение
данного пробела возможно лишь при определении специфики предмета правового
регулирования «информационного обмена».
Информационный обмен в налоговой сфере характеризуется особым составом
участников. Субъект информационного обмена в налоговых правоотношениях - это
лицо, которое обладает совокупностью потенциальных прав и обязанностей,
закрепленных в законодательстве, и которое может их реализовывать в своей
повседневной деятельности. Права и обязанности составляют основу правового
статуса участников информационной среды в налоговых правоотношениях, и служат
основанием для выделения их в отдельные категории. Наличие критериев,
позволяющих отнести какое-либо лицо к участникам информационного обмена, дает
возможность установить, какие лица и их действия подпадают под юрисдикцию
соответствующей праворегулирующей нормы. При этом следует обратить внимание на
то, что понятие «субъект (участник) налогового правоотношения» по своему
содержанию несколько шире, чем понятие «субъект налоговых правоотношений в
процессе информационного обмена».
Во втором параграфе «Концепция правового регулирования информационного обмена
в налоговой сфере» исследуются перспективы и направления развития
информационного обмена в сфере налогообложения.
Существующая в настоящее время нормативная база не позволяет налоговым
органам осуществлять дальнейшее совершенствование качества налогового
администрирования, которое ограничивается в основном изменением их
организационно-функциональной структуры. В связи с этим назрела необходимость в
научном подходе, основанном на принятии Концепции информационного обмена в
налоговой сфере, призванной стать неотъемлемой частью модернизации налоговых
органов. Концепция должна быть разработана Минфином России и утверждена
Правительством РФ, так как её реализация потребует изменения ряда
законодательных и систематизации ведомственных
16
актов. Концепция по своей правовой природе не должна носить
нормативно-правового характера, а будет служить государственной политикой в
указанной сфере.
В процессе разработки Концепции определяющее значение должно иметь два
основных направления. Во-первых, повышение организации межведомственного обмена
на основе использования единой методологии с учетом сформированных в рамках
реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)»
решений по обеспечению электронного взаимодействия. Вторым направлением, должно
стать повышение уровня информационной прозрачности деятельности участников
налоговых правоотношений и разработка комплекса мер мотивации (экономических
регуляторов) к добровольному исполнению налоговообязанными лицами обязанностей,
установленных НК РФ.
Как любая концепция, документ, должен нести основную идею, цели и предмет
правового регулирования, круг лиц, на которых он будет распространять свое
действие, их права и обязанности; ожидаемые социально-экономические, юридические
и иные последствия её реализации. Основой Концепции должен стать предлагаемый в
настоящей работе перечень законодательных и нормативных актов, создающих
правовую базу развития информационного пространства в сфере налогообложения.
Установлению также подлежат необходимые стандарты, их гармонизация с
международными и российскими нормативными актами.
Так, необходимо уделить внимание снижению информационной нагрузки на
отчитывающихся налогообязанных лиц, посредством оптимизации состава официальной
информации. Отчетные документы должны быть агрегированы и просты в
заполнении.
Основой предлагаемой Концепции должно стать внедрение современных
информационно-телекоммуникационных технологий, выраженных в применении
автоматизированных систем учета и обмена информацией между различными
государственными органами. При этом одним из
основных и
17
необходимых идентификаторов персональных данных лица в любой системе
автоматизированного учета должен являться ИНН.
Основной целью предлагается стратегия обмена информацией в электронном виде и
развитие системы электронных платежей как составной части автоматизированной
системы расчетов, работающей в режиме реального времени. В связи с тем, что
процесс взимания налогов требует больших транзакционных издержек, необходимо
перенять передовой опыт налоговых служб ряда развитых стран по перемещению
отдельных функций государства, связанных со взиманием налогов в онлайновый
режим.[1] Так, налоговые службы США (Internal Revenue Service) и
Австралии (Australian Tax Office) от одной трети до 75% всех налоговых
поступлений собирают посредством всемирной сети «Интернет». Предлагается также
использование возможностей кредитных учреждений или телекоммуникационных
компаний (например «операторов мобильной связи»). Кроме того, возможно
применение опыта наиболее развитых стран мира по внедрению механизма
материального стимулирования (предоставление скидок) налогоплательщикам и иных
лиц в случаях предоставления документации в электронном виде.
Указанная Концепция должна стать документом, обеспечивающим системное
развитие Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» в
рамках проводимой административной реформы, и гармонизировать положения
Налогового кодекса РФ и Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации».
В третьем параграфе «Особенности правового статуса участников информационного
обмена в налоговых правоотношениях» автор раскрывает теоретические аспекты
административно-правовых статусов участников информационного обмена в налоговых
правоотношениях. Определено, что наличие отдельных групп субъектов
является обязательным условием
18
возникновения исследуемых правоотношений.
Вместе с тем, несмотря на то, что правовой статус участников налоговых
отношений, регулируется всей совокупностью нормативных правовых актов о налогах
и сборах, установленный статьей 9 НК РФ круг участников отношений, регулируемым
законодательством о налогах и сборах, не охватывает всех реальных и
потенциальных субъектов налогового права. Фактически, налоговые отношения
затрагивают большее количество субъектов, что требует законодательного
закрепления административно-правовых статусов иных лиц и органов государственной
власти.
Диссертантом исследуются основополагающие права и обязанности таких субъектов
информационного обмена как налогоплательщики и налоговые агенты. Кроме того,
отмечается, что статья 11 НК РФ не делает различий между такими понятиями как
«банк» и «кредитная организация», в то время как указанные понятия различны по
своему объему и содержанию. Так, НК РФ в качестве участников налоговых
правоотношений определяет только банки, как играющие основную роль в банковской
системе страны.
К кругу теоретических проблем развития института «информационного обмена»
также относится то обстоятельство, что имеется ряд субъектов в указанной сфере
наличие которых только упоминается в НК РФ, в то время как они активно
взаимодействуют с участниками налоговых правоотношений, и их наличие имеет
важное значение для информационного обмена. Особенно это касается таких внешних
источников налоговозначимой информации как «Международные органы и
организации».
В четвертом параграфе «Правовые проблемы реализации прав участников
информационного обмена в налоговых правоотношениях» анализируются конкретные
виды проблем информационного обмена в налоговых правоотношениях.
Основополагающей проблемой является отсутствие четкой линии развития
информационного обмена в налоговой сфере. Анализ нормативно-правовой базы,
направленной на регулирование информационных отношений в
19
сфере налогообложения, позволяет сделать вывод о том, что она находится в
статичном состоянии. Автор предлагает вниманию обсуждение следующих проблем,
которые необходимо решить для эффективного обмена информацией в сфере
налогообложения.
Первая проблема состоит в отсутствии единообразных централизованных
нормативных документов, определяющих информационное взаимодействие между
контролирующими и правоохранительными ведомствами в сфере экономики и финансов.
Важная налоговозначимая информация, которой обладают отдельные ведомства не
находит своего применения в сфере налогообложения. В связи с этим, предлагается
в статьях 9 и 11 НК РФ в перечне участников отношений, регулируемых
законодательством о налогах и сборах ввести и нормативно определить понятие
«агент налогового контроля», наделив данным статусов отдельные органы,
обладающие налоговозначимой информацией. Указанная норма должна быть бланкетной,
перечень указанных органов, реестр информационных ресурсов и межведомственных
соглашений подлежит утверждению Правительством РФ. При этом должен быть
установлен обязательный рамочный формат таких соглашений.
В статье 82 НК РФ предлагается в качестве одной из форм проведения налогового
контроля определить «информационный обмен», а также ввести в Налоговый кодекс РФ
статью 86.1 «Права и обязанности агентов налогового контроля», предусмотрев
порядок взаимодействия при обмене налоговозначимой информации.
Второй очень важной проблемой является гармонизация налоговых норм с нормами
других подотраслей финансового права, в первую очередь банковского
законодательства. Ограничение доступа налоговых органов к банковской тайне
является необоснованным препятствием к получению налоговыми органами важной
информации, и развитие в «около банковском секторе» схем уклонения от уплаты
налогов.
В тесной взаимосвязи находится третья проблема, касающаяся
20
обеспечения безопасности и защиты информации, и как развитие вопроса,
необходимость дальнейшей унификации таких видов тайны, как налоговая,
банковская, коммерческая, инсайдерская и т.д.
Четвертой рассматриваемой проблемой, а точнее сказать перспективным
направлением информатизации налоговой сферы, является развитие электронной
платежной системы, посредством глобальных сетей, включая Интернет, а также
использование возможностей Интернет-банкинга. Данный вопрос говорит о том, что
уже назрела необходимость выработки эффективных регулирующих норм в отношении
электронного сегмента экономики. Основной проблемой остаётся вопрос юридического
характера, отсутствие четких формулировок в отношении электронных форм обмена. В
этой связи, перспективным направлением должно стать рассмотрение электронной
коммерции и электронных денег в качестве «фискальных термитов».
В качестве возможной перспективы, автор рассматривает возможность
нормативного закрепления в Налоговом кодексе РФ и Федеральном Законе от
21.11.1996г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» обязанности налогоплательщиков (за
исключением «субъектов малого и среднего предпринимательства») вести в
соответствующих сертифицированных информационных ресурсах (например, Oracle
E-Business Suite, Sun Account и т.д.) весь налоговый и бухгалтерский учет, с
внесением электронных копий первичных документов. Данное направление будет
способствовать прозрачности деятельности налогоплательщиков, снижению издержек
при осуществлении налогового контроля и повышению его эффективности. Кроме того,
данное направление будет качественно способствовать информационному обмену
налоговых органов и налогообязанных лиц. Учитывая не разработанность данного
вопроса и необходимости определенных издержек внедрение указанного порядка
возможно не ранее 2015 года.
В качестве основного постулата диссертант ставит утверждение о том, что при
любых формах обмена информационными ресурсами в первую очередь должны
соблюдаться взаимные интересы личности, хозяйствующих субъектов,
21
государства и общества.
Регламентация общих проблем информационного обеспечения, прежде всего,
обязательственно-правовых отношений в сфере экономической и налоговозначимой
информации, должно являться предметом регулирования таких базовых актов как
Налоговый кодекс Российской Федерации и Федерального закона от 27 июля 2006 г. №
149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
В Главе второй «Основные направления совершенствования нормативно правового
регулирования информационного обмена в налоговых правоотношениях» состоящей из
трех параграфов, рассматриваются проблемные вопросы совершенствования системы
нормативных актов, регламентирующих информационный обмен в налоговой сфере в
целом и обозначаются теоретико-методологические принципы их исследования.
В первом параграфе «Механизм реализации налоговым органом функций
информационного обмена в налоговых правоотношениях» обозначен и раскрыт статус
налогового органа как специального субъекта, а также отмечается необходимость
развития механизма моделирования основных параметров деятельности в области
информационного взаимодействия с иными участниками налоговых правоотношений.
В мировой практике используются различные варианты организации налогового
администрирования, функционируют специальные органы управления налогообложением,
основной задачей которых является обеспечение должного уровня исполнительности
налогоплательщиков. Среди них выделяются: органы, отвечающие за осуществление
налоговой политики; органы, непосредственно взимающие налоги и сборы и
контролирующие их уплату; органы (лица), обладающие отдельными полномочиями в
налоговой сфере.
Зарубежный опыт налогового администрирования свидетельствует о том, что
эффективный контроль за
соблюдением налогового законодательства
22
требует использования системных подходов при работе с налогоплательщиками.
Организация системы налогового администрирования в России изначально строилась с
учетом сочетания элементов комплексного и дифференцированного подхода к каждому
налоговому субъекту.
Налоговые органы располагают наиболее полной информацией о
налогоплательщиках. В тоже время, данная информация имеет существенный
недостаток, она в подавляющем большинстве случаев, является официальной, то есть
той, которую сам налогоплательщик считает нужным сообщить государственным
органам.
В работе делается вывод о том, что наиболее объективная информация о
направлениях расходования денежных средств хозяйствующих субъектов и полученных
ими доходов может быть получена в результате взаимодействия с внешними
источниками — в основном государственными учреждениями и организациями, а также
с контрагентами налогоплательщика.
Функционирование в современной экономике крупных холдингов с развитой
инфраструктурой и многочисленными структурными подразделениями в различных
регионах и странах требует особой координации и единого методологического,
информационного и технического обеспечения. В этой связи возрастает роль
международного сотрудничества с учетом того, что нарушения налогового
законодательства часто связаны с внешнеэкономической деятельностью хозяйствующих
субъектов.
Правовая поддержка методики взаимодействия должна найти отражение и в
законодательных актах, регламентирующих процесс и форму передачи данных из
внешних источников в налоговые службы. Только правильно организованное
взаимодействие будет способствовать повышению качества и эффективности работы,
позволит решать стоящие перед ним задачи в более короткие сроки и с меньшими
затратами сил и средств. Обязательная передача определенной информации от
коммерческих организаций в налоговые органы может быть организована только
посредством законодательной поддержки -законодательных актов, направленных на
предупреждение легализации доходов,
23
полученных незаконным путем.
Необходимость построения информационного обмена обусловлена тем, что
контрольные действия различных органов должны быть четко и оперативно
согласованы между собой. При отсутствии единой цели и задачи достижение
необходимой согласованности действий весьма затруднительно.
Решению вышеуказанных задач может способствовать такой инструмент как
моделирование правовой деятельности налоговых органов, которое является одним из
методов анализа эффективности информационных процессов, позволяющим
прогнозировать их состояние при различных управляющих воздействиях, и выбирать
те из них, которые более полезны, либо могут служить образцом (моделью)
определенных управленческих отношений для предвидения решения определенных задач
в будущем. Указанный механизм может существовать в системной взаимосвязи с
такими контрольными функциями в сфере налогообложения, как планирование,
координация, регулирование, контроль, информационное обеспечение и т.д. Значимый
результат в данном случае может быть достигнут только при рациональном
использовании трех основных компонент - права, управления и информации.
В связи с тем, что информация является основой процесса принятия
управленческих решений, моделирование в области информационного обмена
предполагает систематизацию всех информационных ресурсов (баз), и их системную
интеграцию в налоговых органах в рамках единого информационного
пространства.
Исследуя процесс моделирования правовой работы в области информационного
обмена, автор развивает позицию о том, что оно «позволяет производить оценку
ожидаемых налоговых поступлений, оценку влияния изменений законодательства на
уровень налогооблагаемой базы»[2], а также должно быть направлено на выделение
«зон налоговых рисков» для контрольной работы с налогоплательщиками.
Кроме того, необходим постоянный анализ эффективности
24
информационного обмена налоговых органов внутри системы и с внешними
источниками. Действующая система реагирования налоговых органов на негативные
факторы, снижающие эффективность их деятельности не может быть признана
удовлетворительной, так как нацелена на сам процесс, а не на достижение
конечного результата.
Таким образом, развитие единого информационного пространства и моделирование
правовой работы налоговых органов России должно стать приоритетными
направлениями деятельности ФНС России.
Во втором параграфе «Специальные виды деятельности участников информационного
обмена в налоговой сфере» автор раскрывает правовой базис, содержание прав и
обязанностей, и специальных аспектов деятельности участников информационного
обмена.
Налоговая система в лице налоговых органов является центром пересечения
информационных потоков, объем которых постоянно увеличивается, для успешной
организации которых необходимо решить соответствующие проблемы управления.
Основой этого является организация эффективного взаимодействия налоговых органов
и банковских учреждений различных уровней, а также устранения правовых пробелов
и коллизий в банковском и налоговом законодательствах.
Диссертант отмечает с положительной стороны появление в законодательстве
(пункт 2 статьи 80 НК РФ) специализированных операторов, осуществляющих передачу
информации по телекоммуникационным каналам связи, как важного субъекта
информационного обмена в налоговой сфере. Вместе с тем, указанная категория лиц,
осуществляет свою деятельность в определенном правовом вакууме, так как
законодательно не регламентирован их правовой статус, права и обязанности, и
самое главное ответственность.
Автором исследуется обязанность финансовых органов давать письменные
разъяснения налогоплательщикам, в связи с чем они должны носить исключительно
индивидуальную направленность и не должны иметь нормативный характер.
25
В диссертации развивается точка зрения Кучерова И.И., который считает, что
«помимо органов налогового администрирования и иных органов, осуществляющих
налоговый контроль и надзор, в систему органов налогового контроля следует
включить, так называемые органы регистрации и банки»[3]. Более того,
поддерживается позиция[4] о том, что назрела необходимость введения такого понятия
как «агент налогового контроля», и отнесения к данной категории банков и
нотариусов.
Важным теоретическим вопросом диссертационного исследования, является
отсутствие в настоящее время законодательного регулирования такого «социального
института» как профессиональные участники сферы налогообложения - «Налоговые
консультанты». Вместе с тем, право на налоговое консультирование, можно
причислить к разряду основных правомочий налогоплательщиков (налоговых агентов),
вытекающих из положений статьи 21 НК РФ. Право есть, механизм его реализации
отсутствует. При этом параллельно должны доказывать свою состоятельность как
«ведомственное налоговое консультирование», так и «частное консультирование
профессиональными налоговыми консультантами и компаниями».
Одним из основополагающих направлений данного подхода является то, что
налоговое консультирование это не только разъяснения по текущим вопросам
налогообложения, а еще и налоговая оптимизация и планирование, а также
представительство налогоплательщика в судебных и государственных органах.
Налоговое консультирование должно стать важной составной частью государственной
налоговой политики, и найти законодательное отражение требований к налоговым
консультантам и страхования их ответственности (квалификационные требования,
лицензирование и т.д.) в кодифицированных актах.
Считается целесообразным, законодательно предусмотреть возможность
26
заключения трехсторонних соглашений между налоговым органом,
налогоплательщиком и налоговым консультантом о правовых рисках, в случае
«рисковых консультаций».
В третьем параграфе «Особенности юридической ответственности отдельных
категорий участников информационного обмена в налоговых правоотношениях»
анализируются особенности юридической ответственности некоторых категорий
участников информационного обмена в налоговых правоотношениях.
Несовершенность действующего налогового законодательства порождается, в том
числе пробелами теоретического осмысления норм об ответственности за нарушения
налогового законодательства. Данные обстоятельства также вызваны тем, что
налоговая ответственность как самостоятельный вид ответственности является
сравнительно молодым правовым институтом.
В работе предлагаются различные классификации налоговой ответственности,
выработанные учеными-юристами. Вместе с тем отмечается, что меры ответственности
предусматриваются только в отношении тех участников налоговых отношений, которые
так или иначе несут обязанности перед бюджетом (налогоплательщики, налоговые
агенты, и т.д.). Никаких специальных мер ответственности в отношении должностных
лиц государственных органов НК РФ не установлено. Меры же гражданско-правовой
ответственности, предусмотренные НК РФ направлены только на восстановление
нарушенных прав участников налоговых правоотношений, посредством компенсации
убытков за счет федерального бюджета.
Нормативно-правовое регулирование участников информационного обмена в
налоговых правоотношениях не ограничиваются только НК РФ, который определяет
взаимный комплекс прав и обязанностей участников правоотношений. Вместе с тем,
только нарушение норм и правил, установленных НК РФ будет являться нарушением
законодательства о налогах и сборах.
27
Подзаконные акты, регулирующие вопросы информационного обмена, определяя
цели, задачи и обязанности сторон, оставляют без разрешения вопрос об
ответственности за их неисполнение, являясь по своей правовой природе всего лишь
«декларациями» или «протоколами о намерениях». Наличие же юридически равного
статуса субъектов таких правоотношений никак не может являться основанием как
для гражданско-правовой ответственности, так и тем более для налоговой
ответственности. Между тем, исполнение таких соглашений должны обеспечиваться
мерами ответственности, пусть даже дисциплинарной либо административной.
В заключении диссертационного исследования в обобщенном виде сформулированы
основные теоретические выводы и наиболее значимые практические предложения.
По теме диссертации опубликованы
следующие работы общим объемом 2,2 п.л.:
1. Алипченков А.Ю. «Правовые условия информационного обмена в процессе
реализации функций налогового регулирования и контроля» // Экономико-юридический
журнал «Бизнес в законе», № 4, 2007. 0,5 п.л. (издание, рекомендованное ВАК)
2. Алипченков А.Ю. Актуальные проблемы информационного обмена
участников налоговых правоотношений // Сборник научных трудов ВГНА Минфина
России «Теоретические проблемы формирования норм публично-правового и
частно-правового регулирования в российском законодательстве» М.: Издательство
ВГНА Минфина России. 2005. 0,8 п.л.
3. Алипченков А.Ю. Правовое регулирование информационного обмена участников
налоговых правоотношений // Сборник научных трудов ВГНА Минфина России
«Международный бизнес и управление: финансово-экономические и правовые вопросы»,
под ред. д.э.н., профессора Балакиной А.П. и д.ю.н., профессора Петровой Г.В.,
М.: Издательство ВГНА Минфина России. 2007. 0,9 п.л.
28
[1]
Так, в 90-х годах прошлого столетия в Великобритании была принята
«Стратегическая концепция обслуживания населения в информационную эпоху», в
Канаде «Проект преобразования услуг государственных органов посредством
информационных технологий».
[2]
См.:Мишустин М.В. Информационно-технологические основы
государственного налогового администрирования в России: Монография. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 95.
[3] См.: Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А.
Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и
сборах / Под ред. И.И. Кучерова. - М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001. С.
57.
[4]
См.: Максимов М.В. Банки как агенты налогового контроля // Консультант. 2000. -
№ 4.
