Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все документы/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Законодательство Европейского Союза о противодействии коррупции и отмыванию капиталов.


2002
Полный текст документа:

Нормы о противодействии коррупционной преступности и отмыванию капиталов в Европейском Союзе.

Основополагающим актом, в котором сконцентрированы вышеперечисленные нормы и понятия, является уже упоминавшаяся «Конвенция о защите финансовых интересов Европейского Сообщества» от 26.07.95 . Именно эта Конвенция и прилагаемые к ней протоколы и определили, что есть мошенничество в Сообществе, коррупция в Сообществе и отмывание капиталов.
Статья 1 Конвенции четко определяет понятие мошенничества в Сообществе: «мошенничеством является причинение вреда финансовым интересам Сообщества. В области расходов, это любое действие или бездействие, касающееся:

- использования или представления подложных деклараций или документов, неточных или неполных, в результате чего наступает получение или незаконное удержание денежных средств из бюджета Сообщества;
- несообщение информации о нарушении специальных полномочий, имеющее тот же результат;
- оборот таких фондов в иных целях, чем те, для которых они были выделены;

В области доходов это любое умышленное действие или бездействие, касающееся:

- использования или представления подложных деклараций или документов, неточных или неполных, в результате чего совершается незаконное уменьшение источников бюджетов, управляемых Сообществом;
- несообщение информации в нарушение специальных обязанностей, имеющие тот же результат;

- оборот легально полученной выгоды, имеющий тот же результат».

Как видно из приведенного определения, мошенничество в понимании Европейского права схоже с составом злоупотребления служебным положением. Предметом данного преступления будут деньги, находящиеся в бюджете Евросоюза, или доходы ЕС. Субъектом преступления будет чиновник Евросоюза, имеющий право доступа или распоряжения этими средствами.

Поскольку данное преступление совершается в отношении средств, принадлежащих всему Евросоюзу в целом, национальные уголовные законодательства не предусматривают ответственности за совершение «союзных» должностных преступлений. Этот пробел был заполнен нормой Конвенции. Но как уже говорилось выше, санкции за нарушение данной нормы, а также порядок привлечения лица к уголовной ответственности, равно как и исполнение наказания будут регламентироваться национальным законодательством. Лицо будет привлечено к уголовной ответственности по уголовному закону страны, на территории которой было совершено преступление. Естественно, если данное государство, следуя положениям Конвенции, уже внесло необходимые для этого изменения в свое законодательство.
Приведенный пример европейской уголовно-правовой нормы показывает, что данная норма, хотя и носит название «мошенничества» (по крайней мере, в переводе автора исследования), на самом деле отличается от российского понимания этого состава преступления. Рассматриваемая норма регулирует общественные отношения в области все того же порядка управления в государственных органах. То есть данное преступление можно вполне отнести к коррупционным, если понимать коррупцию в широком смысле, а не как синоним взяточничества, как это принято в уголовных законодательствах европейских стран.

А что же понимается под коррупцией согласно праву Европейского Союза? На этот вопрос дается ответ в первом Протоколе, подписанном в рамках рассматриваемой Конвенции 27.09.96 . В первую очередь Протокол описывает случаи коррупции, совершаемые «чиновниками или в отношении чиновников, как национальных так и европейских, ответственных за поступление, управление и расходование фондов Сообщества, находящихся в их подчинении». Речь идет о коррупции в смысле несоблюдения финансовых интересов Евросоюза, то есть коррупция понимается только как взяточничество, в то время как совокупность других должностных преступлений, совершаемых европейскими функционерами, охватывается понятием «мошенничества в Сообществе».

Анализируя данный Протокол, необходимо, в первую очередь, отметить, что коррупция делится здесь на пассивную и активную форму. Деление это вполне традиционно и почти идентично аналогичным терминам, встречающимся в европейских национальных уголовных кодексах и в соответствующих документах Совета Европы.

Статья 2-1 дает определение пассивной коррупции. Это умышленное деяние, совершаемое чиновником, который прямо или через посредничество третьего лица пользуется или получает выгоды, какого бы ни было рода, для себя самого или третьих лиц, либо оно состоит в принятии обещания этого вознаграждения за то, чтобы выполнить или не выполнить, в противоречие своим должностным обязанностям, действие в пользу этого лица, которое (действие) наносит вред или может принести вред финансовым интересам Европейского Сообщества.

Итак, пассивная коррупция, традиционно схожая с российским составом получения взятки, это деяние, совершенное лицом, исполняющим публичные функции в аппарате управления Европейского Союза. Вознаграждение, получаемое чиновником, а также то действие, за которое он это вознаграждение получает, могут быть любыми по своей природе, однако оно должно относиться именно к чиновнику, отвечающему требованиям субъекта данного преступления. Обусловленное взяткой действие должно противоречить служебным обязанностям виновного и причинять вред финансовым интересам Сообщества. Такое ограничительное толкование получения взятки несколько удивляет. Из него следует, что если лицо получило вознаграждение за действие, наносящее вред не финансовым, а каким-либо другим интересам Сообщества, то оно не подлежит уголовной ответственности. Конечно же европейским чиновникам, как и любым другим государственным служащим, запрещено иметь какие-либо доходы от какой-либо экономической деятельности. Но нарушение этого правила, если оно не подпадает под анализируемое положение Протокола, не будет влечь уголовной ответственности. Сразу стоит оговориться, что более поздние антикоррупционные акты Сообщества изменили эту ситуацию, и об этом будет рассказано ниже.

Однако почему же европейский законодатель изначально криминализировал лишь корыстное причинение вреда только финансовым (экономическим) интересам Союза? В принципе, такое положение вещей соответствует самой сути европейского объединения. Европейский Союз - это продукт эволюции Европейского Экономического Сообщества. Данная организация создавалась в целях в первую очередь экономической интеграции. Евросоюз сплочен на основе корыстной экономической заинтересованности государств-членов в свободном рынке всеевропейского масштаба, где отсутствуют таможенные препоны для движения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Можно сказать, что политическая интеграция все еще остается второстепенным участком европейского объединения. И даже сейчас, когда все популярнее становится идея «европейской Конституции», а Еврокомиссия ведет свою собственную внешнюю политику, именно экономика остается фундаментом единой Европы. В данном контексте, придание уголовного характера лишь тому получению взятки, которое наносит вред только экономическим интересам Сообщества, иными словами приводит к его финансовым потерям, выглядело вполне адекватным.

Статья 3-1 формулирует определение активной коррупции. Это умышленное деяние, совершенное кем-либо, кто обещает или дает, прямо или через посредничество третьих лиц, какое-либо вознаграждение чиновнику, ему самому или другому лицу, за то, чтобы тот совершил действие или воздержался от его совершения, в противоречие своим должностным обязанностям, в его (дающего лица) пользу, которое причиняет вред или может причинить вред финансовым интересам Европейского Сообщества.
То есть данное положение формулирует представление о том, что в рамках аппарата управления Евросоюза будет считаться уголовно-наказуемой дачей взятки. Естественно, что деяние, за которое дается взятка, отвечает тем же требованиям, что и в норме о пассивной коррупции. Совершить дачу взятки, согласно рассматриваемой статье, может любое лицо.

Традиционная сложность при описании составов должностных преступлений возникает с определением того, кто будет считаться государственным служащим (Протокол употребляет термин «функционер») , то есть субъектом рассматриваемых преступлений, конечно за исключением описанного последним преступления о подкупе. Статья 1.1а Протокола четко отвечает на этот вопрос: «Любой служащий, как Сообщества, так и национальный, включая любого служащего другого государства-члена Сообщества» (речь идет о национальном служащем одного из государст-членов, участвующем в распределении средств европейского бюджета). Отсюда следует, что для определения статуса служащего, если речь идет о служащем конкретного государства, данный документ отсылает нас к национальному законодательству этого государства. Что же касается понятия «служащий Сообщества», то его расшифровка дается в статье 1-1 б, которая гласит, что это «любое лицо, исполняющее должность служащего или агента, нанятого по контракту в соответствии со статусом государственного служащего Сообщества, а также лица, направленные в распоряжение Сообщества странами-членами Европейского Сообщества, а равно (в порядке ассимиляции) члены органов, созданных во исполнение договоров, учредивших Европейское Сообщество, и сотрудники этих органов, в том случае, если статус служащих Сообщества к ним неприменим».

В России бытует мнение, что чиновники Европейского Союза – это только депутаты Европарламента, ответственные сотрудники аппарата Европейской Комиссии и Европейского Совета. Однако указанная категория лиц является лишь «верхушкой айсберга» огромного европейского аппарата. Перечисленные лица будут составлять лишь наиболее высокопоставленную его часть.

Дело в том, что активный процесс европейской интеграции и особенно появление органов, регулирующих те сферы экономической жизни, в которых интеграция уже завершена, таких как сельское хозяйство, рыболовство, социальная политика, банковская деятельность, региональная политика и т.д., привело к необходимости создания массы управляющих и контрольных учреждений. Например, для проведения в жизнь единой региональной политики, целью которой является «подтягивание» отстающих регионов до уровня наиболее развитых локальных образований, создана целая иерархия учреждений, начиная от соответствующих комиссий при Еврокомиссии и Европарламенте, до соответствующих отделов в органах местного самоуправления. Естественно, что каждый из чиновников, проводящий в жизнь политику единой Европы, независимо от своего уровня, будет считаться «агентом» Евросоюза, и, соответственно, будет считаться должностным лицом и субъектом рассматриваемых преступлений. Таким образом, под действие рассматриваемых норм подпадают сотни тысяч человек.

Столь широкое понимание того, что есть государственный служащий Евросоюза приводит к тому, что ответственными за преступления, предусмотренные данной Конвенцией, будут практически все лица, работающие в аппарате, обеспечивающем работу Союза. Причем критерием определения должностного лица служат не исполняемые этим лицом функции, а место его работы и способ его найма. Подразумевается, что если лицо было принято на работу в определенное учреждение в соответствии с определенной процедурой, его статус уже достаточен для того, чтобы при злоупотреблении своими полномочиями причинить вред интересам Сообщества.

Данный подход довольно рационален с той точки зрения, что при привлечении лица к ответственности у виновного не возникает дополнительной лазейки для ухода от этой ответственности – доказать, что он не являлся должностным лицом, так как его функции не соответствуют этому понятию, как это часто бывает в России, ему не удастся. Сам факт приема на работу, включение лица в аппарат Сообщества, сопровождающееся как определенной процедурой найма, так и массой льгот, уже определяет статус лица как «функционера Сообщества».

Итак, Протокол №1 к Конвенции Евросоюза «О защите финансовых интересов Европейского Сообщества» определил основные положения того, что будет являться уголовно-наказуемой коррупцией, и кто подлежит ответственности за эти преступления. Однако по мере усиления европейской интеграции этих мер стало явно недостаточно.

Среди мер, принимаемых ЕС для укрепления своей антикоррупционной политики, следует назвать принятие Конвенции «О борьбе против коррупции среди функционеров Европейского Сообщества и функционеров стран-участниц Европейского Союза».

Данная Конвенция была подписана 26.05.97 в рамках межправительственного сотрудничества на базе Маастрихтских соглашений. Охват этой Конвенции куда больше чем у Протокола №1 Конвенции «О защите финансовых интересов ЕС». Именно Конвенция 1997 года включила в понятие европейской коррупции те деяния, которые причиняют вред не только финансовым интересам Сообщества. В преамбуле Конвенции сказано: «в целях усиления судебного сотрудничества в уголовной области между государствами-участниками необходимо продвинуться далее упомянутого протокола (Протокола №1 Конвенции 1995 года) и принять Конвенцию, согласно совершаемым актам коррупции...».
Что касается терминов Конвенции, то они в основном сохранились теми же, что и в Протоколе №1 к Конвенции 1995 года. За исключением расширения круга деяний, подпадающих под определение коррупции, заметных изменений в понимании сути содержания этих деяний не прослеживается.
Значение данной Конвенции состоит в том, что борьба с коррупцией была облегчена путем усиления сотрудничества стран-участниц в этой области. Конвенция 1997 года открыла новые процессуальные возможности для преследования преступников, привлечения их к ответственности независимо от принципа территориальности внутри Евросоюза и т.д.

Таким образом, мы на конкретных примерах прослеживаем, как единая антикоррупционная политика в Евросоюзе приводит не только к упорядочению борьбы с подобными преступлениями, но и служит началом формирования уголовно-правовых норм в масштабах единой Европы. К сожалению, перечисленные примеры пока являются скорее элементами международного сотрудничества, чем проявлениями единой государственной политики. Как уже отмечалось, политическая интеграция в Европе происходит куда менее интенсивно интеграции экономической. Основная работа по выявлению подобных преступлений и их раскрытию ложится на государства-члены Союза и на их правоохранительную систему. Подобным образом в Европейском Союзе обстоит дело и в области борьбы с отмыванием преступных капиталов.

Впервые отмывание капиталов стало предметом европейского законодательства в 1991 году, в Директиве Совета ЕЭС от 10.06.91 №91/308 «О предупреждении использования финансовой системы для целей отмывания денег». Эта Директива стала следствием декларации представителей стран-участниц, в которой они обязались криминализировать отмывание капиталов не только внутри своих национальных законодательств, но и на общеевропейском уровне. Данное обязательство в силу понятных причин не было перенесено в Директиву, поскольку Сообщество, как уже отмечалось, даже на сегодняшний день не компетентно регулировать уголовно-правовые положения национальных законодательств. В 1991 году, еще до подписания Маастрихтских соглашений, то есть до создания собственно Евросоюза, это тем более было невозможно.

Необходимость принятия подобной Директивы была вызвана желанием скоординировать зачастую разрозненные действия стран-членов в области борьбы с отмыванием, так как различия в мерах по противодействию отмыванию капиталов противоречили созданию единого европейского рынка. Ну и конечно же, исчезновение на пути капиталов каких-либо пограничных барьеров могло привести к беспрепятственной циркуляции преступных капиталов внутри Сообщества. Глобализация финансового рынка потребовала и новых глобальных мер противодействия финансовой преступности.
Директива дает четкое и развернутое определение понятия «отмывания преступных капиталов». Это умышленное действие лица в отношении имущества, имеющего отношение к преступной деятельности. Перечень форм подобных деяний приводится в первой статье Директивы, а именно:

- присвоение или передача имущества при знании того, что такое имущество получено от преступной деятельности или из акта участия в такой деятельности, с целью сокрытия или маскировки незаконного происхождения имущества или оказания помощи любому лицу, которое вовлечено в совершение такой деятельности, с целью избежать законных последствий его действий;

- сокрытие или маскировка реальной природы, источника, местонахождения, расположения, движения имущества, относящихся к нему прав или собственности на имущество, при условии знания того, что такое имущество получено в результате преступной деятельности или из акта участия в такой деятельности;
- приобретение, владение или использование имущества, при условии знания в момент получения, что такое имущество получено от преступной деятельности или из акта участия в такой деятельности;
- участие и соучастие в совершении либо попытке совершения, то есть оказание помощи, подстрекательство, пособничество и оказание консультаций в совершении любых действий, упомянутых в предшествующих параграфах.

Субъект отмывания в данном протоколе специально не определяется, из чего можно сделать вывод, что данный вопрос решается в процессе применения норм протокола каждым из национальных законодательств исходя из собственных традиций.

Имущество, согласно Директиве, понимается как активы любого рода, материальные или нематериальные, движимые или недвижимые, а также юридические документы или инструменты, доказывающие титул или право на такие активы.

Все в той же статье 1 приводятся определения учреждений, кредитных и финансовых институтов, которые могут быть использованы для отмывания. Их определения являются бланкетными, со ссылками на ранее данные определения этих учреждений в других документах Сообщества. Важным является положение, согласно которому, кредитные и финансовые институты, используемые для отмывания капиталов, могут не быть «европейскими» в полном смысле этого слова. Даже если головной офис финансового учреждения находится за пределами Европейского Сообщества, поведение его европейского филиала может стать предметом регулирования данной Директивы.
Директива не только определяет, что есть отмывание, но и перечисляет те конкретные меры, используя которые страны-члены Европейского Сообщества должны бороться с этим преступлением. К таким мерам относятся идентификация клиентов кредитных и финансовых учреждений, исследование подозрительных сделок, хранение относящихся к таким сделкам документов, исследование переводов (трансакций) денег, сотрудничество этих учреждений с компетентными органами.
Как видно из приведенного списка предлагаемых мер противодействия отмыванию, они не являются уголовно-правовыми. Их можно отнести к мерам административного характера. Однако значение данной директивы несомненно велико, так как благодаря ей страны Евросоюза получили облегченный доступ к информации, необходимой для привлечения виновных в отмывании к уголовной ответственности, причем на всеевропейском уровне.

Собственно уголовно-правовой характер в масштабе Европейского Союза был придан составу отмывания преступных капиталов лишь после подписания 19.06.97 Второго Протокола к Конвенции Евросоюза «О защите финансовых интересов Сообщества». Причем данный Протокол криминализировал отмывание лишь тех доходов, которые получены от «мошенничества, или, в наиболее серьезных случаях, от активной или пассивной коррупции» (в Сообществе) (ст.1 е) Протокола).
Такое ограничительное толкование понимания того, что есть отмывание, связано с тем, что Конвенция была направлена на борьбу с коррупционной преступностью. Борьба с отмыванием капиталов традиционно рассматривается как один из наиболее эффективных способов борьбы с коррупцией. Вот почему Протокол №2 указал на отмывание доходов, полученных лишь от коррупционных преступлений. Из этого вовсе не следует, что отмывание капиталов, полученных от иных видов преступной деятельности, не имеет большой общественной опасности на уровне Евросоюза. Этот кажущийся пробел является результатом все того же специфичного механизма правового регулирования в Евросоюзе. Криминализировать то или иное деяние возможно лишь путем издания специальной Конвенции. Поэтому, по мере того как в сферу уголовно-правового регулирования ЕС будут вовлекаться другие виды общественных отношений, будет расти и количество составов преступлений, признанных таковыми на общеевропейском уровне. А значит, возможно, будет расти и количество видов преступной деятельности, отмывание доходов от которых также будет криминализировано в единой Европе.
Но основной идеей рассматриваемого Протокола является вовсе не криминализация отмывания капиталов на уровне Евросоюза. Проблема отмывания здесь оговаривается лишь в числе прочих. Основное внимание уделено проблеме уголовной ответственности юридических лиц. Удивительно, но Европейский Союз, не имеющий ни собственного уголовного закона, а значит и разработанного понятия субъекта преступления и уголовной ответственности, предусматривает в качестве субъектов приведенных выше коррупционных преступлений юридические лица. Это тем более странно, так как в большинстве национальных законодательств стран-членов Союза, кроме стран общего права и Франции, уголовная ответственность юридических лиц также не предусмотрена. Появление подобной нормы в законодательстве ЕС можно объяснить лишь попыткой унификации стандартов уголовной ответственности за коррупционные преступления в документах Евросоюза и Совета Европы, что отвечает требованиям глобализации борьбы с этими видами преступлений.
Если же подводить итог исследованию уголовно-правовых мер противодействия коррупционной преступности и отмыванию преступных капиталов в Европейском Союзе, то его можно свести к следующим положениям.

В настоящее время в европейском Союзе отсутствует единый механизм уголовно-правового регулирования. Это вызвано как недостаточной степенью политической интеграции стран Евросоюза, так и отсутствием институциональных договоренностей между странами-членами о создании такого механизма. Имеющиеся в Маастрихтских соглашениях, измененных Амстердамским договором 1997 года, положения о создании единого судебного и полицейского пространства, а также положение о сотрудничестве в уголовной области не являются достаточной законодательной базой для создания всеевропейского уголовного закона. Таким образом, уголовное право Европейского Союза находится лишь в начальной стадии своего формирования.

Одной из немногих сфер общественных отношений, в которой действует прообраз уголовно-правового регулирования на всеевропейском уровне, являются общественные отношения в области порядка управления и государственной власти в Союзе. То есть можно условно отнести все существующие на сегодняшний день европейские уголовно-правовые нормы именно к нормам о противодействии коррупционной преступности. Тот факт, что именно эти нормы положили начало новой отрасли европейского права, говорит о высокой степени важности, которую эти нормы имеют для нормального развития нового государственного образования – Европейского Союза.

По своему содержанию рассмотренные нормы очень близки тем стандартам, которые разрабатывались Советом Европы. Можно сказать, что их успешная реализация в рамках Евросоюза во многом обусловлена той унификацией национальных законодательств в области борьбы с коррупцией и отмыванием капиталов, которая была проведена в рамках Конвенций Совета Европы, краткий анализ которых будет приведен ниже. Речь идет в первую очередь об известной Страсбургской Конвенции Совета Европы 1990 г. «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности».
Виды деяний, которые были криминализированы на уровне Евросоюза, в принципе весьма напоминают деяния, описанные в Конвенциях Совета Европы, посвященных борьбе с коррупцией и отмыванием капиталов. Это все виды взяточничества, которые и считаются, собственно, коррупцией, а также различные виды должностных злоупотреблений, названия которых могут меняться. Однако даже в сравнении с видами коррупционных преступлений, описанных в документах Совета Европы, виды тех же деяний, представленных в документах Евросоюза, выглядят менее детелизированными и проработанными. Например, в Евросоюзе не криминализированы некоторые виды служебных злоупотреблений, которые традиционно являются преступлениями в национальных законодательствах ряда развитых западноевропейских стран, например, торговля влиянием. В то же время такой спорный вопрос, как уголовная ответственность юридических лиц за коррупционные преступления решен в Евросоюзе положительно. Данные факты лишний раз подтверждают идею о том, что уголовное законодательство Евросоюза лишь формирует свою структуру, а принимаемые в этой области решения законодателей носят несистематизированный, разрозненный характер.

В данном контексте встает вопрос о соотношении правовых норм Евросоюза и положений законодательных актов Совета Европы, так как и те и другие носят международный характер, а все страны-члены Евросоюза являются членами Совета Европы. Возникает впечатление некоторого «дублирования» правовых норм. Вопрос об их разграничении и соотношении приоритетов требует отдельного рассмотрения. Хорошим примером могут служить те же нормы о противодействии коррупции и отмывания капиталов, которые разрабатывались как Евросоюзом, так и Советом Европы.


Источник информации:
Юридический факультет СПбГУ. ( )

Информация обновлена:01.01.2008


Сопутствующие материалы:
  | Организации 
 

Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст документа, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru