Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все документы/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Широко закрытые глаза :

О некоторых аспектах решения российского Конституционного Суда по Закону о перемещенных культурных ценностях /
А. Бланкенагель.

Бланкенагель, А.
1999

Аннотация: Опубликовано : Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. - 1999. - № 4 (29). - С. 244 - 248.
Полный текст документа:

Бланкенагель, А.

Широко закрытые глаза : О некоторых аспектах решения российского Конституционного Суда по Закону о перемещенных культурных ценностях.

·Введение

·Решение российского Конституционного Суда

·Реституция + компенсация = компенсаторная реституция?

·Момент предположительного приобретения права собственности

·Голосование в отсутствие: не обращайте внимания на процедуру

·Заключение

Введение

Российский Конституционный Суд во второй раз рассматривал Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". Если первое решение касалось обязанности российского Президента подписать и опубликовать закон после преодоления его вето Федеральным Собранием (в связи с конфликтом конституционных органов в рамках процедуры части 3 статьи 125 Конституции РФ), то второе касалось конституционности самого закона.

Хотел бы сразу заметить, что для немецкого автора комментировать решение Конституционного Суда РФ - дело очень деликатное, особенно если комментарий носит критический характер. Чтобы избежать непонимания, я бы хотел до того, как перейду к сути дела, уточнить мою личную точку зрения. Я глубоко убежден, что по этическим причинам Германия не может требовать от Российской Федерации возвращения перемещенных культурных ценностей, даже если бы все были согласны, что юридически она имеет на это право. По тем же этическим причинам, как мне кажется, единственным конструктивным решением данной проблемы стало бы соглашение между двумя странами о совместном пользовании культурными ценностями, которое могло носить и прецедентный характер для решения проблемы перемещенных культурных ценностей в международном праве в целом.

Решение российского Конституционного Суда

Решение российского Конституционного Суда затрагивает целый ряд проблем. Объявив перемещенные культурные ценности собственностью СССР и Российской Федерации - или скорее, как мы сможем увидеть, устанавливая, что данные перемещенные культурные ценности были и являются собственностью СССР и Российской Федерации, - Закон о перемещенных культурных ценностях является, возможно, нарушением права собственности различных собственников: Федеративной Республики Германия, как немецких юридических и физических лиц, так и юридических и физических лиц других государств, чья собственность была захвачена немецкими, а потом советскими войсками. Закон содержит различные режимы регулирования данных прав для различных собственников, и российский Конституционный Суд провел различие в действии закона в отношении отдельных категорий собственников, пришел к дифференциации конституционности закона в зависимости от соответствующего вида собственника.

Однако затрагивались и другие вопросы: пункт 2 статьи 18 Закона о перемещенных культурных ценностях устанавливает требование о принятии специального закона, регулирующего передачу любого культурного объекта другой стране, а пункт 3 статьи 18 запрещает любую передачу в отсутствие такого закона, и похоже, что указанный запрет также распространяется на передачу организациям и физическим лицам. В данном случае Конституционный Суд должен был рассмотреть соответствие этого положения принципу разделения властей, что более чем сомнительно. Конституционный Суд склонился к этой точке зрения. Такой же вопрос соответствия принципу разделения властей возник и со статьей 16 Закона, которая предусматривает создание специального федерального полномочного органа для рассмотрения этих вопросов. Спасло его ограничительное толкование компетенции подобного федерального органа. И, наконец, была поставлена под сомнение конституционность процедуры принятия самого закона. Часть отсутствующих депутатов Думы голосовали заочно, передав свои карточки для голосования коллегам, члены Совета Федерации голосовали письменно опросными листами. Итак, Конституционному Суду предстояло решить вопрос о том, требует ли голосование присутствия депутатов на заседании и личного голосования или нет. Данный вопрос лежал в основе и первого решения по Закону о перемещенных культурных ценностях, когда Б.Н.Ельцин заявил, что даже после преодоления вето он не обязан подписывать и опубликовывать закон, принятый с грубейшими нарушениями законодательной процедуры. (Конституционный Суд своим решением обязал Президента подписать закон, несколько противореча принятому им ранее решению, что было отмечено покойным Э. М. Аметистовым в особом мнении _ см.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №4. С.11 (19).)

Из многочисленных проблем, которые пришлось разрешить Конституционному Суду, я бы хотел подробно рассмотреть всего две. Во-первых, это позиция Конституционного Суда и Закона о перемещенных культурных ценностях (ст.6) о том, что все перемещенные культурные ценности (за исключением указанных в ст.7 и 8) являются достоянием Российской Федерации и находятся в федеральной собственности и что основание или causa данного права собственности - есть право СССР на компенсаторную реституцию. Во-вторых, я бы хотел уделить некоторое внимание проблемам процедуры и их разрешению Конституционным Судом.

Реституция + компенсация = компенсаторная реституция?

Конституционный Суд очень лаконично утверждает, что Германия, как и другие страны бывшей гитлеровской коалиции, потеряли свое право собственности на перемещенные культурные ценности в силу действия компенсаторной реституции. Данная компенсаторная реституция, как отметил Конституционный Суд, была основана на международно-правовом принципе ответственности за акт агрессии, который был признан в международном праве еще до Второй мировой войны. Далее, компенсаторная реституция была основана на ряде актов международного права, перечисленных в постановлении Суда, большинство из которых являются договорами между союзниками, заключенными после войны, в отношении вопросов послевоенной Германии. Никаких точных ссылок на соответствующие статьи этих договоров, увы, не приведено. Столь лаконично выведенное утверждение более чем озадачивает. Если Суд основывает свое решение на международном соглашении или договоре, ему следует для придания своему решению достаточного юридического веса и качества, видимо, процитировать соответствующие статьи, регулирующие эти вопросы. Российский Конституционный Суд в своих решениях довольно часто основывается на международных конвенциях о правах человека, особенно в вопросах основных прав, и он никогда не нарушал этого простого правила. Таким образом, адресат и читатель решения держатся в неведении относительно письменных источников международного права, которые могли бы обосновать утверждение Суда. Я склоняюсь к тому, чтобы добавить, что ни в одном из упомянутых договоров нет ясного указания на компенсаторную реституцию, которая произошла после войны.

Размытость и нечеткость формулировок Конституционного Суда при ссылках и цитировании документов оставляют неясным вопрос о компенсаторной реституции как об основанном на общепризнанных принципах международного права виде ответственности. Общие принципы международного права - это обычное право, не кодифицированное и нигде не записанное. Любой суд, обращающийся к обычному праву (как международному, так и к национальному), должен доказать, что правило, которое он хочет применить в конкретном случае, действительно существует (доказать именно по той самой причине, что оно не кодифицировано и нигде не записано). Это может быть сделано путем ссылки на решение суда, путем указания на постоянную правоприменительную практику, другие доказательства или путем обращения к доктрине международного права. С точки зрения юридической методологии недостаточно просто утверждать, что такой принцип существует без какой-либо попытки привести доказательства. Это ненадежное обоснование, не способствующее легитимации решения. Приведение подобного доказательства было бы актуально, даже если бы существование данного международно-правового принципа не вызывало никаких сомнений. Но дело обстоит как раз наоборот. Международное право знает реституцию и компенсацию, но не указанную специфическую комбинацию этих двух институтов. Это вполне объяснимо: такой институт чреват возникновением серьезных проблем, которые мы обсудим ниже.

Но еще несколько слов о существовании института компенсаторной реституции. Представляется сомнительным, чтобы культурные ценности могли быть перевезены во время войны. Пункт 2 статьи 56 Гаагской конвенции "О сухопутной войне" (по иронии судьбы российский вклад в международное право) запрещает конфискацию, разрушение или причинение вреда объектам культуры и науки, а пункт 1 статьи 27, литера Ж статьи 23, статьи 28 и 47 предусматривают другую защиту культурных объектов от специфических опасностей войны. Кроме того, можно было бы ожидать, что Конституционный Суд хотя бы упомянет пункт 2 статьи 16 Договора о дружбе между СССР и ФРГ от 9 ноября 1990 года и статью 15 Конвенции о сотрудничестве в области культуры между РФ и ФРГ от 8 июля 1993 года, которые оба устанавливают обязанность сторон возвратить утерянные или нелегально перемещенные культурные ценности. (Мы, конечно же, понимаем, что в соответствии с российским толкованием, которое не совпадает с немецким, указанные обязательства не распространяются на культурные ценности, укрываемые до недавнего времени в архивах, так как они не являлись ни потерянны ми, ни незаконно перемещенными). Итог всего вышесказанного: в рассмотренной нами части решения российский Конституционный Суд почему-то отошел от правила давать ясное и убедительное обоснование своим выводам.

Однако, даже если мы предположим, что существует такой институт как компенсаторная реституция, решение все равно не выглядит достаточно убедительным. Суд придерживается позиции, что СССР, а затем Российская Федерация, как его преемница, получила права собственности на перемещенные культурные объекты, а Германия, соответственно, в процессе совершения компенсаторной реституции потеряла свое право собственности. Суд определяет момент законного перемещения в СССР моментом потери Германией права собственности. Поэтому имеет смысл более подробно рассмотреть вопросы, может ли потеря права собственности быть правовым эффектом компенсаторной реституции и мог ли момент такой возможной потери в соответствии со структурой компенсаторной реституции и в соответствии с Законом о перемещенных культурных ценностях быть моментом перемещения, а не моментом опубликования закона.

Реституция и компенсация являются правовыми институтами, имеющими целью сбалансировать нарушенные нанесенным ущербом интересы либо путем восстановления прежнего положения вещей, либо выплаты, как правило, денежного эквивалента, равного размеру нанесенного ущерба. Разумно было бы предположить, что компенсация имеет место, когда реституция невозможна (или, может быть, когда пострадавшая сторона отказывается от своего права на реституцию в пользу компенсации). Это требует достоверного знания о характере и размерах ущерба, а также, в случае компенсации, достижения договоренности о размерах и содержании справедливого возмещения.

В послевоенные годы не было обнародовано точных сведений о размере ущерба Советского Союза, кроме того, часть российских культурных ценностей, похищенных немецкими войсками, была возвращена Советскому Союзу союзниками после войны. Принятие размера ущерба за основу компенсаторного требования могло иметь место только после окончания возврата данных культурных ценностей, что и произошло в середине пятидесятых годов, то есть значительно позже перемещения немецких культурных объектов в СССР. Более того, компенсация - это не только обязанность, но и право ответчика. Если реституция невозможна, он не только обязан, но и вправе компенсировать ущерб деньгами или по своему усмотрению иными ценностями. На его же усмотрение остается, как и где он найдет средства для компенсации. У потерпевшей стороны нет права удовлетворить свои требования, забрав то, что ей больше нравится, у ответчика. Кроме того, обычно ответчик и потерпевшая сторона расходятся во мнении о размере ущерба и компенсации, соответственно, ни один из них не может иметь исключительного права принимать решение по данному вопросу. Должна быть третья сторона - суд или иной арбитр, назначенный по соглашению сторон.

Очевидно, что такой вещи, как компенсаторная реституция, в понимании статьи 6 Закона о перемещенных культурных ценностях и как будто согласного с этим пониманием Конституционного Суда, на наш взгляд, просто не существует. Существуют только компенсация или реституция. Так что же может быть правовой природой и правовым основанием (если мы забудем о Гаагской конвенции) данного изъятия немецких культурных ценностей в свете того, что нацистская Германия причинила национальному достоянию Советского Союза огромный ущерб? Таким основанием могло бы быть только право залога или удержания до разрешения спора и компенсации за нанесенный ущерб. Спор мог быть разрешен на основе достижения обеими сторонами консенсуса по поводу размера удержания или по решению уполномоченной третьей стороны. Однако такое право залога или удержания никогда не предусматривает передачу собственности залогодержателю, оно имеет функцию гарантии, а не удовлетворения. Мы здесь придерживаемся во многом, конечно же, гражданско-правового подхода, поскольку суть дела о перемещенных культурных ценностях касается именно вопросов гражданского права, и, как свидетельствует пример Венской конвенции о праве международных договоров, такой подход не чужд международному праву.

Таким образом, даже в сомнительной конструкции компенсаторной реституции аргументация российского Конституционного Суда не является логически или догматически достаточно обоснованной. На момент перемещения культурных ценностей предпосылки для компенсации, а уж тем более для компенсаторной реституции, еще не существовали. По самой своей природе тот институт, который российский Конституционный Суд признает в качестве компенсаторной реституции, не перемещает собственность, а только предоставляет гарантии. Требование, которое Суд имел в виду, не может быть правом пострадавшей стороны присвоить себе ценности, принадлежащие ответчику, в том размере, который, по ее мнению, достаточен для компенсации ущерба.

Момент предположительного приобретения права собственности

Момент приобретения права собственности не мог быть, как мы постарались показать выше, моментом перемещения культурных ценностей. В отсутствие других индикаторов приобретения права собственности, моментом его приобретения может быть только момент вступления в силу Закона о перемещенных культурных ценностях. История и сам закон подтверждают данную точку зрения. Почему Советский Союз, а затем Российская Федерация укрывали данные культурные ценности в архивах и хранилищах больших музеев, если они считали, что их право собственности было получено законно перемещением после войны? Почему часть перемещенных культурных ценностей была возвращена ГДР в 1956 году без какого-либо упоминания права собственности и при недвусмысленном признании того факта, что данные ценности являются частью немецкого культурного наследия. Это решил такой высокоавторитетный в то время орган, как Центральный Комитет КПСС. Существуют и другие исторические свидетельства, указывающие на это. Особенно мирное урегулирование с другими бывшими странами гитлеровской коалиции и, конечно, тот простой факт, что никакого мирного урегулирования и никакого другого урегулирования в отношении последствий Второй мировой войны между СССР и ФРГ не было оформлено. Но не только история, сами формулировки закона свидетельствуют в пользу такого подхода. Закон о перемещенных культурных ценностях мог бы объявить, что СССР, на основании права компенсаторной реституции, получил право собственности путем перемещения культурных ценностей на свою территорию. Статья 6 Закона о перемещенных культурных ценностях не делает этого. Похоже, что она проводит специальное различие между фактом изъятия в исполнение права компенсаторной реституции и фактом приобретения Россией права собственности, утверждая, что перемещенные ценности "являются достоянием Российской Федерации и находятся в федеральной собственности". Толкование закона в том смысле, в котором это делает российский Конституционный Суд, означает, что статья 6 Закона о перемещенных культурных ценностях имеет чисто декларативный характер, что ставит вопрос, почему же все-таки Закон был принят. Не похоже, что объявятся другие собственники и попробуют получить от Российской Федерации свою собственность обратно.

Итак, если временем, как мы полагаем, приобретения права собственности является вступление в силу закона, тогда возникают другие вопросы, связанные с тем, что приобретение права собственности регулируется соответствующими положениями российской Конституции, а именно частью 4 статьи 15 Конституции РФ, устанавливающей приоритетное действие (хотя бы) международных договоров Российской Федерации, статьей 35, особенно частью 3, устанавливающей специальные требования к экспроприации, и частью 3 статьи 55, предусматривающей возможность ограничения основных прав при некоторых обстоятельствах и только в пределах необходимости. Конституционный Суд РФ интерпретировал данную необходимость (часть 3 статьи 55) как соразмерность. Об этом свидетельствует и постановление Конституционного Суда от 2 июля 1997 года (см.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. №5. С.22).

Проблема приоритета международных договоров имеет разные грани. С одной стороны, существует Гаагская конвенция о защите культурных ценностей во время вооруженных конфликтов 1954 года, защищающая культурные ценности как наследие человечества, содержащая запрет на любое перемещение культурных ценностей, а также обязывающая подписавшие страны возвратить перемещенные культурные ценности после прекращения военных действий. Конвенция была подписана СССР и, следовательно, является обязательной для Российской Федерации. Так что вне зависимости от того, когда произошел момент предположительного приобретения права собственности, после войны, в пятидесятые годы, например в 1956 году, когда СССР вернул культурные ценности ГДР, или, скорее всего, в 1998 году, Российская Федерация (и, конечно, ранее Советский Союз) была обязана вернуть перемещенные культурные ценности ФРГ. Кроме того, Конвенция является наглядным показателем, если не доказательством того, что никакого принципа компенсаторной реституции международное право не знает.

Существуют также упомянутые выше договоры между СССР и ФРГ 1990 года и между РФ и ФРГ 1992 года. Даже если встать на сторону российского толкования пункта 2 статьи 16 и статьи 15, соответственно, т.е. признать, что рассматриваемые культурные ценности не были потеряны и не были ввезены в СССР незаконно, тогда оба договора содержат в своих преамбулах взаимные общие обязательства дружелюбия и добрых намерений договаривающихся сторон. Но в этом случае закон, отрицающий само существование проблемы и, по существу, прерывающий диалог о путях разрешения проблемы, выглядит странно, похож на нарушение данного обязательства искать консенсус между двумя странами.

Немецкое конституционное право, которое в статье 25 Конституции ФРГ регулирует взаимоотношения между национальным и международным правом почти таким же образом, что и часть 4 статьи 15 Конституции РФ, знает неписаный принцип "дружелюбия к международному праву", который предполагает, что законодатель знает и уважает свои обязательства по отношению к международному праву. В данном случае вопрос о существовании такого принципа в российском конституционном праве (а я надеюсь, что он действует и что прошли советские времена пренебрежения к международному праву) и последствиях его нарушения для Закона о перемещенных культурных ценностях "выбит на стене огромными буквами". Думаю, что российский Конституционный Суд упустил в данном случае хороший шанс практически утвердить этот принцип.

Кроме того, если предполагаемое приобретение права собственности имело место в 1998 году, существуют серьезные основания сомневаться с точки зрения соблюдения правил статьи 35 и части 3 статьи 55 Конституции РФ. Можно ведь заключить, что это была экспроприация, но тогда для нее требовалось бы решение суда, а затем справедливая компенсация. Можно также заключить, что это было ограничение прав в нарушение части 3 статьи 55, поскольку возникают серьезные сомнения, отвечает ли Закон хотя бы одной из целей части 3 статьи 55 Конституции РФ, а также сомнительно, является ли ограничение необходимым по смыслу части 3 статьи 55 Конституции РФ (Вообще-то похоже, что закон подпадает под действие части 2 статьи 55 - строгий запрет на умаление или отмену основных прав, но в данном случае не совсем ясен вопрос, защищает ли часть 2 статьи 55 Конституции РФ юридических лиц публичного права, так как использует формулу "права и свободы человека и гражданина") .

Существует, впрочем, еще один аспект, который, кажется, полностью ускользнул от внимания российского Конституционного Суда. Давайте еще раз предположим, что Федеральное Собрание рассчитывало, что данный закон станет актом приобретения собственности во исполнение права компенсаторной реституции и что в какой-то форме такое право может существовать. В таком случае Закон о перемещенных культурных ценностях должен был бы решить три вопроса: он должен был бы определить размер ущерба, определить стоимость перемещенных культурных ценностей и аккуратно сбалансировать размер ущерба и стоимость перемещенных культурных ценностей. Ничего этого в законе нет.

Конституционность законов предполагает, что законодатель знает об ограничивающем действии закона и взвешивает все "за" и "против", т.е. основные права, с одной стороны, и публичные и частные интересы, которые требуют некоторого ограничения данного основного права, - с другой. И находит лучшее, наименее ограничивающее решение - в этом и есть смысл пропорциональности. Если этот процесс взвешивания и сбалансирования не был осуществлен, то тогда это само по себе является веской причиной, чтобы объявить закон неконституционным. И опять же, если мы все-таки предположим, что существует такое право - право компенсаторной реституции, оно могло бы быть менее ограничивающим . Например, Закон мог определить размер ущерба и оставить за ФРГ право выбора: заплатить деньгами или отдать ценности (не говоря уже о том, что это может быть единственным содержанием требования о компенсации). Закон также мог, оставив возможность пригрозить Германии экспроприацией в будущем, содействовать ускорению переговоров по данному вопросу, так как пропорциональность также может означать время для принятия решения и адаптации. К сожалению, при принятии решения все эти вопросы остались без внимания.

Голосование в отсутствие: не обращайте внимания на процедуру

Давайте теперь обратимся к процедурным вопросам. Конституционный Суд подтвердил нарушение процедуры голосования, но воздержался от признания закона неконституционным по трем основаниям. Во-первых, никто из депутатов не высказал сомнений относительно голосования и его результатов, что, по мнению Суда, является доказательством того, что закон поддержало думское большинство. Кроме того, голосование за отсутствующего депутата использовалось и ранее в ряде случаев и не вызывало ни у кого сомнений. И, наконец, объявление данного закона неконституционным поставило бы под сомнение конституционность всех других законов, принятых по схожей процедуре, что, по мнению Конституционного Суда, противоречило бы целям конституционного правосудия. В качестве такового Суд называет защиту основ конституционного правопорядка, а также прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции.

Сложно согласиться с данной позицией Конституционного Суда. Строгие процедурные правила - это строгие процедурные правила: сам смысл их состоит в том, что их строгость не может быть отменена молчаливым согласием депутатского большинства не соблюдать данные правила. Во-вторых, не совсем соответствует действительности то, что голосование за отсутствующих депутатов признавалось всеми участниками законодательного процесса, в том числе Президентом РФ. Как раз Президент резко возражал против этого, по крайней мере в нескольких случаях. Один из них, как известно, стал поводом к первому решению Конституционного Суда по Закону о перемещенных культурных ценностях (Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №4. С.11). Без рассмотрения в связи с нарушением депутатами принципа личного голосования Президентом РФ возвращались также в 1997 и 1998 годах законы "О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах)" и "О сертификатах Сберегательного банка СССР, размещение которых производилось Акционерным коммерческим Сберегательным банком Российской Федерации". И, в-третьих, если Суд был озабочен необходимостью сохранения юридической силы других законов, он мог бы спокойно подождать, подаст ли кто-нибудь соответствующий запрос, и уже после этого, предотвращая гипотетическую лавину объявления законов неконституционными по процедурным причинам, прибегнуть к тому, чтобы установить правило, согласно которому проверка конституционности закона в связи с нарушением процедуры его принятия может быть возможна только в том случае, если соответствующий запрос подан в разумный срок после принятия закона. Но подтвердить нарушение строгих процедурных правил, когда истец ставит закон под сомнение по процедурным основаниям (дважды, если принимать во внимание первое решение), а потом отойти в сторону от принятия очевидного конституционного решения об объявлении закона неконституционным, думаю, явно противоречит цели конституционного правосудия, т.е. обеспечению верховенства Конституции.

Заключение

В начале своей статьи я упомянул, что целый ряд положений закона, о которых здесь речи не шло, были или объявлены неконституционными или истолкованы ограничительно в соответствии с российской Конституций. В данных аспектах решение было хорошо обоснованным и очень критичным по отношению к законодателю. Так что решение состоит не только из частей, критикуемых здесь. Но в двух очень важных частях, на которых мы сосредоточили наше внимание, дело обстоит совсем иным образом. Суд просто закрыл глаза на ряд очень серьезных вопросов рассматриваемого дела. Полнота и разумность обоснований судебного решения должна обеспечивать правовое умиротворение и для той стороны либо того субъекта, интересы которых данное решение не удовлетворяет. Я не убежден, что в настоящем деле такого рода умиротворения удалось достичь.

Александр Бланкенагель - профессор публичного права Университета им .Гумбольдта, Берлин.


Источник информации:
Институт права и публичной политики. ( http://www.ilpp.ru/kpvo/index.html )

Информация обновлена:01.01.2008


Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст документа, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru