Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все документы/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Польский Конституционный Трибунал и социальные права /


Л. Л. Гарлицкий.

Гарлицкий, Л. Л.
2000

Аннотация: Опубликовано : Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. - 2000. - № 1 (30). - С. 157 - 161.
Полный текст документа:

Гарлицкий, Л. Л.

Польский Конституционный Трибунал и социальные права.

Введение
Польская Конституция 1952 года, положения которой о правах граждан действовали без существенных изменений до 1997 года, содержала вполне типичные нормы. Сохраняя некоторую сдержанность при определении личных и политических прав, она была гораздо более щедрой в области социальных прав. Это вытекало из существовавшего тогда подхода к гражданским правам, а также из убеждения, что Конституция не будет непосредственно применяемым актом и поэтому нет надобности в формулировании ее положений в соответствии с социальной и экономической действительностью. Отсюда многочисленные положения, которые не только фиксировали разного рода социальные права, но и декларировали их постоянное развитие и расширение.

До конца 80-х годов все это не имело особого значения, поскольку отсутствовали процедуры, позволявшие отстаивать права, гарантированные Конституцией. Однако создание в 1985 году Конституционного Трибунала, а затем, в 1987 году, и института омбудсмана изменило это положение. Сказался и продолжавшийся на всем протяжении 80-х годов экономический кризис, следствием которого стали разного рода ограничения предоставлявшихся ранее социальных прав. Неслучайно первое решение Конституционного Трибунала (K 1/88 от 30 ноября 1988 г.) о неконституционности закона касалось изменений в пенсионном законодательстве.

Начиная с 1990 года ситуация стала меняться более динамично, поскольку, с одной стороны, возникали политические предпосылки для реального функционирования конституционного судопроизводства, а с другой - процесс экономической трансформации вел к постепенной перестройке системы социального страхования, что на практике означало серьезное уменьшение социальных гарантий. Инфляционные явления вызывали необходимость постоянной индексации пенсий и зарплат работников бюджетной сферы, но финансовые трудности вынуждали государство проводить индексацию с опозданием или в неполном объеме. Нередко эти проблемы становились поводом для разбирательств в Конституционном Трибунале - значительно чаще, чем по делам, касавшимся "классических" личных или политических прав. За период 1990-1997 годов Трибунал рассмотрел несколько десятков дел, связанных с социальными правами.

Конституционный Трибунал находился в затруднительном положении, поскольку, с одной стороны, он должен был применять конституционные положения прежней эпохи, фиксирующие социальные права как подлежащие постоянному развитию. С другой - процессы трансформации и существовавший изначально кризис государственных финансов диктовали необходимость отступления от ряда прав, обещанных Конституцией или ранее фактически предоставлявшихся. Трибунал принимал во внимание также и финансовые последствия своих решений и зачастую оказывался перед необходимостью выбора между вынесением экономически неисполнимого решения и отступлением от принципов и ценностей, провозглашенных Конституцией. Отсюда колебания и непоследовательность в его решениях.

Конституционный Трибунал и Конституция 1952 года

Конституционный Трибунал учитывал также и тот факт, что конституционные положения по социальным правам были сформулированы весьма расплывчато, чтобы их можно было использовать для оценки парламентского законодательства. Отсюда сдержанность при ссылке на эти положения и нежелание рассматривать их в качестве единственного или основного стандарта для контроля в отношении законодателя. На эти положения Трибунал, как правило, ссылался наряду с другими, нашедшими большее развитие в судебной практике, нормами Конституции, закреплявшими прежде всего принцип демократического правового государства (ст.1) и принципом равенства (ч.2 ст.67). В большинстве случаев Трибунал не находил нарушения этих положений проверяемыми законами. Решения о неконституционности законов в основном основывались на других конституционных принципах, нормах или ценностях.

Однако, несмотря на колебания, Трибунал не отказывался от признания некоторого юридического значения конституционных положений о социальных правах. Следует напомнить, что еще в 80-е годы, на основании первоначального текста Конституции ПНР, в решениях Трибунала выработалась концепция так называемых "программных положений", которые считались лишенными самостоятельного нормативного содержания. По сути, "программные положения" служили лишь в качестве ориентира для толкования других конституционных норм и не могли являться самостоятельным стандартом для оценки конституционности законов (в частности, решение K 7/88 от 8 ноября 1989 г. и другие решения). Однако данная концепция, от которой, впрочем, отказались после обновления текста Конституции внесенными в 1989 и 1990 годах изменениями и дополнениями (в результате которых из ее текста было изъято большинство общих программных положений), не применялась в отношении конституционных положений о социальных правах. В них Трибунал неизменно усматривал некоторое, пусть весьма скромное, но все же юридическое содержание, хотя и воздерживался развивать его.

В практике Трибунала только право на труд (ст.68 Конституции 1952 года) и право на социальное страхование (ст.70) нашли более широкое развитие.

Статья 68 определяла право на труд как "право на получение работы с оплатой в соответствии с количеством и качеством труда". Нетрудно заметить, что буквальное понимание этого положения не соответствовало бы социальной действительности начала 90-х годов, когда более 2 млн. человек зарегистрировались как безработные.

Конституционный Трибунал посчитал, что из статьи 68 вытекает право на труд за соответствующее вознаграждение, право на свободный выбор работы, право быть принятым на работу, а также право на пособие в случае безработицы. Однако ни одно из этих "прав" не подкреплено наличием права на соответствующие требования со стороны гражданина. В то же время из статьи 68 вытекают многие обязательства (задачи) государства и именно в этом заключается юридическое содержание этого права (например, решения K 1/86 от 14 июля 1986 г.; K 15/91от 29 января 1992 г.; K 14/91от 11 февраля 1992 г.).

В этом достаточно отчетливо проявлялось нежелание Трибунала выводить из статьи 68 самостоятельные правовые последствия. Однако правовое значение этого положения заключалось в том, что оно создавало некоторые отправные точки при толковании других конституционных норм и принципов - вызывающие сомнения положения в контексте статьи 68 признавались неконституционными, если они одновременно противоречили, например, принципу равенства или принципу защиты приобретенных прав. Уже в решении Конституционного Трибунала K 1/88 указано, что "содержание ст.68… не может толковаться без учета других положений (конституционных)" и что этот метод применения статьи 68 сохраняет свою актуальность на протяжении всего последующего десятилетия.

Некоторым отступлением от такого "вспомогательного программного" понимания статьи 68 были два решения Трибунала в 1993 году (P 2/92 и P 7/92), которые, впрочем, также содержат указание на то, что основное содержание статьи 68 заключается в определении некоторых общих обязательств государства ("обязанность действовать и развивать социально-экономические механизмы, способствующие полной занятости", с которой связана "обязанность социального обеспечения на случай отсутствия работы" [P 2/92]). Тем не менее из этих обязательств государства Трибунал вывел более конкретное следствие, а именно, подтвердил существование конституционного права на пособие в случае безработицы и признал неконституционным закон, ограничивающий это право.

Это был единственный случай, когда признание Трибуналом неконституционности нормативного акта было обосновано нарушением статьи 68.

Право на социальное страхование вытекало непосредственно из статьи 70 Конституции 1952 года. В данном случае особое значение имело положение, содержащееся в абзаце 2 п.1 этой статьи: "Все более полному осуществлению этого права способствуют: 1) развитие социального страхования…"

Таким образом, из текста Конституции вытекала не только гарантия существования социального страхования, но и предписание развивать систему страхования, а также различных форм социального обеспечения.

Статья 70 неоднократно была предметом внимания Конституционного Трибунала. В целом можно сказать, что Трибунал рассматривал ее в качестве общей гарантии пенсионных прав граждан (пенсии по старости и инвалидности) и тем самым воспринимал ее как предписание сохранять эти права на определенном минимальном уровне. Однако Трибунал не рассматривал статью 70 в качестве основания для индивидуальных требований и предоставлял законодателю достаточно широкую свободу в выработке конкретных нормативных положений, при условии соблюдения других конституционных принципов, норм и ценностей.

Среди этих норм, принципов и ценностей Трибунал придавал основное значение принципу социальной справедливости и принципу равенства. На эти принципы Трибунал ссылался уже в решении K 1/88 от 30 сентября 1988 г., а в решении K 7/90 от 22 августа 1990 г. указал, что они могут стать обоснованием ограничения таких пенсионных прав, которые носят характер необоснованных привилегий.

Из этой же статьи 70 были выведены и некоторые ограничения свободы законодателя. Трибунал указывал на недопустимость нарушения "сути права на социальное страхование, вытекающей из Конституции" (решения K 7/90 от 22 августа 1990 г., K 14/92 от 19 октября 1993 г. , K 8/96 от 17 июля 1996 г. и K 7/95 от 19 ноября 1996 г.). Здесь Трибунал обратился к своей общей теории прав и свобод, разграничивая - следуя примеру, в частности, решений немецких судов - "суть" (которая остается за пределами вмешательства законодателя) и "оболочку" (подвергнутую законодательному оформлению) каждого из конституционных прав и свобод. И хотя Трибунал так и не определил до конца, в чем должна заключаться эта "суть" в отношении права на социальное страхование, из самих решений Трибунала можно было извлечь, по крайней мере, три ее элемента.

Прежде всего, законодательные модификации не могут приводить к тому, что субъекты, обладающие до сих пор данным правом, будут полностью лишены этого права - допустимость модификации не означает допустимости устранения.

Во-вторых, Трибунал признал, что законодательные модификации не могут вести к "нарушению прожиточного минимума пенсионеров". Причем здесь речь идет не только об общем уровне выплат, но и о положении охваченных страхованием отдельных групп людей.

В-третьих, Трибунал предпринял попытку определения социального обеспечения как системы, сутью которой является существование определенной эквивалентности между уплачиваемыми взносами и получаемыми в дальнейшем выплатами. Это не исключает возможности сокращения разницы в размере пенсии по сравнению с разницей в размере зарплат, прежде всего тогда, когда этого требует принцип социальной справедливости. Однако недопустимым является полный отказ от принципа пропорциональности.

Одновременно Трибунал недвусмысленно отметил, что законодатель вправе модифицировать существующую систему социальных выплат, а также вводить положения, которые могут оказаться менее выгодными для гражданин. Это вытекает из сути процесса экономической трансформации (в частности решения K 23/95 от 20 ноября 1995 г. и K 8/96 от 17 июля 1996 г.). В последующем Трибунал еще дальше развил это положение, в частности в решении K 7/95 от 19 ноября 1996 г., в котором указал, что прежние конституционные положения следует толковать в контексте нового строя, а это, в частности, означает, что конституционные гарантии "нельзя понимать как полное снятие с граждан заботы об охране здоровья, освобождение их от предусмотрительности, заботливости и экономии, а также полное перенесение на государство всего риска неблагоприятных для граждан явлений".

Это соответствовало общей концепции решений Трибунала, который оставлял законодателю значительную свободу в модификации (на практике - ограничении) социальных прав. Неоднократно подчеркивалось, что "компетенция Трибунала заключается не в оценке правильности и целесообразности действий законодателя, а только в оценке того, были ли соблюдены законодателем при выработке закона нормы, принципы и ценности, установленные Конституцией" (например, решение K 12/94 от 12 января 1995 г.). "Законодатель вправе устанавливать право, отвечающее поставленным политическим и экономическим целям, а эти полномочия приобретают особое значение в период государственных преобразований" (решение K 7/93 от 7 декабря 1993 г. и многие последующие). Когда речь идет о социальных правах, то "вопрос допустимости отхода законодателя в правовом государстве от более выгодных для граждан правовых решений зачастую сопутствует социальному законодательству периода трансформации" (решение K 13/94 от 14 марта 1995 г.).

В целом Трибунал одобрял политическую свободу выбора решений законодателем, даже если это означало сокращение существующего до сих пор уровня или объема социальных прав. Подчеркивалось, что это относится к сфере политической ответственности парламента перед избирателями, в которую Трибунал не должен вмешиваться и формулировать собственное видение социальных реформ. Подобная сдержанность наряду с осторожным использованием конституционных положений о социальных правах привела к тому, что лишь в нескольких случаях Трибунал выносил решения о неконституционности законодательных положений в связи с их материальным содержанием.

Предоставлению законодателю большой свободы в формировании материального содержания новых положений сопутствовал более строгий подход Трибунала к соблюдению законодателем так называемых "принципов корректного правотворчества". Уже с конца 80-х годов в решениях Трибунала вырисовывалась отчетливая позиция (с 1990 года основанная прежде всего на конституционном положении о "демократическом правовом государстве"), согласно которой все новые нормы, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение гражданина, должны устанавливаться в соответствии с некоторыми формальными запретами и требованиями. В первую очередь речь идет о запрете обратной силы закона, затем следует назвать требование сохранения "соответствующего" адаптационного периода для адресатов новых положений (vacatio legis) и требование установления "соответствующих" переходных положений. Ссылка на нарушение этих принципов была основанием для большинства вынесенных Трибуналом решений о неконституционности нормативного акта.

В свете этих критериев следует оценивать и законодательство в социальной сфере. Можно сослаться на достаточное число решений, в которых рассматриваемые положения были признаны неконституционными в силу нарушения либо принципа ретроактивности, либо иных подобных принципов.

Конституционный Трибунал и Конституция 1997 года

Приведенные выше подходы в решениях Трибунала формировались на фоне прежних конституционных положении. Вступление в силу новой Конституции от 2 апреля 1997 года создало совершенно новую правовую ситуацию. С этой точки зрения следует обратить внимание на три вопроса.

Во-первых, положения новой Конституции о социальных правах вырабатывались с сознанием того, что существует Конституционный Трибунал. Сказалось также неизменно присутствовавшее опасение, что в случае, если конституционные нормы о социальных правах "зайдут" слишком далеко, то обращения в суды с требованиями об их исполнении могут привести к обвалу государственных финансов. Отсюда потенциальное, так называемое негативное воздействие деятельности Трибунала, обусловившее более скромные и более реалистичные конституционные формулировки социальных прав.

Во-вторых, поскольку новая Конституция также содержит положение о демократическом правовом государстве (ст.2), сохранялась преемственность в практике Трибунала. Ранее принятые им решения о "принципах корректного правотворчества" (например, решение K 26/97 от 25 ноября 1997 г. и многие последующие) распространяются на регулирование социальных прав в будущем. Таким образом, законодатель по-прежнему может пользоваться значительной свободой при принятии решений по существу, но при условии надлежащего введения их в силу.

В-третьих, новая Конституция позволяет Конституционному Трибуналу отсрочить вступление в силу своего решения об утрате законом, признанным Трибуналом неконституционным, обязательной силы на период до 18 месяцев. Это положение нацелено на предотвращение негативных последствий (имевших место в прежней практике), связанных с финансовыми расходами, не предусмотренными в бюджете. На это нацелена и норма нового закона о Конституционном Трибунале, предусматривающая, что решения, которые могут вызывать серьезные финансовые последствия, должны приниматься Трибуналом в полном составе, а Совету Министров должна быть обеспечена возможность представить Трибуналу свою оценку.

За первые два года с момента вступления в силу Конституции 1997 года решений, относящихся к социальным правам, было немного. Однако следует напомнить, что с 1 января 1999 года началась основная реформа пенсионной системы и системы здравоохранения, что означало далеко идущие (и не всегда выгодные для граждан) изменения ранее существовавших правовых положений в этих областях. Возникающие в этой связи споры и конфликты в конечном счете оказываются в Конституционном Трибунале. Важнейшее решение касалось реформы пенсионной системы для железнодорожников, в результате которой - на будущее - были ликвидированы большинство традиционных для отрасли привилегий. Однако изменения не затронули уже выплачиваемые пенсии по старости и инвалидности. Характерно, что в иске профсоюза железнодорожников указывалось на нарушение принципа защиты приобретенных прав и принципа социальной справедливости (ст.2 Конституции), но попытки сослаться на конституционные положения о социальных правах даже не предпринимались. В своем решении K 5/99 от 22 июня 1999 г. Трибунал признал новое регулирование соответствующим Конституции и одновременно сформулировал ряд соображений более общего характера.

Суд, в частности, напомнил о том, что еще перед вступлением в силу Конституции 1997 года "изменение контекста государственного строя привело к тому, что [прежние] конституционные положения получили новое значение. В результате этого возникла необходимость проведения реформы законодательства о социальном страховании в соответствии с новыми конституционными принципами и с учетом уровня экономического развития страны (решение K 10/92 от 23 февраля 1993 г.). Конституция 1997 года ввела дальнейшие существенные изменения в области регулирования социальных прав… Она не содержит предписания об обязательном развитии права на социальное страхование. Статья 67 (абз.1, фраза 1) [новой Конституции ] гарантирует гражданам право на социальное обеспечение в случае нетрудоспособности вследствие болезни или инвалидности, а также по достижении пенсионного возраста. Согласно статье 67 (абз.1, фраза 2), объем и формы социального обеспечения определяет закон. Таким образом, конституционное урегулирование еще более отчетливо указывает на широкую свободу действий, оставленную парламенту… Законодатель должен выбирать решения, которые он считает оптимальными с точки зрения потребностей граждан, а также потребностей социального развития страны" (K 5/99). Был подтвержден прежний подход, согласно которому Конституционный Трибунал не должен вмешиваться в содержательную часть законодательных решений, касающихся системы социального страхования по существу, а контекст общей реформы этой системы дает дополнительные основания для такой сдержанности Трибунала.

Однако, как и в принятых ранее решениях, Трибунал отметил, что свобода законодателя не является неограниченной. Вновь указано на запрет нарушения "сути" права на социальное обеспечение. В особенности, "устанавливая способ определения объема выплат, закон должен гарантировать имеющим право на их получение гражданам прожиточный минимум, чтобы обеспечить удовлетворение их основных потребностей" (K 5/99).

Что касается ссылки на нарушение принципа социальной справедливости, то Трибунал, обращаясь в очередной раз к решениям, вынесенным им до 1997 года, подчеркнул, что стремление к постепенному устранению существующих различий в пенсионной системе и введение единого пенсионного возраста для всех категорий граждан является вполне обоснованным. "Особые условия труда в случае отдельной профессии (отрасли) должны учитываться прежде всего в смысле более выгодного урегулирования условий труда и заработной платы, в то время как их перенесение на выплаты по социальному страхованию (их объем и формула) должно производиться исходя из основы начисления размера выплат (т.е. зарплаты). Законодательные решения, заключающиеся в постепенной ликвидации особенностей системы пенсий по старости и инвалидности для железнодорожников, не выходят за рамки свободы, предоставленной законодателю" (K 5/99). Трибунал признал также, что новые положения не нарушают конституционного требования защиты приобретенных прав. В общем плане отмечалось, что отношения страхования основываются на таких принципах, как: принцип доверия, т.е. застрахованное лицо знает, что после выполнения определенных условий и по истечении определенного времени или возникновения другого страхового риска оно получит определенные выплаты; и принцип взаимности, понимаемый как требование сохранения пропорциональности между размером уплачиваемых взносов и размером выплат. Принцип пропорциональности не исключает возможности ограничения диапазона размера выплат по социальному страхованию по сравнению с размером заработной платы и уплачиваемых взносов (K 5/99).

Уровень выплат по социальному страхованию зависит также и от имеющихся финансовых ресурсов. "Застрахованное лицо должно учитывать то обстоятельство, что в условиях экономического регресса или неблагоприятных демографических тенденций, в ситуации, когда уменьшаются поступления от страховых взносов, государство может быть вынуждено изменить действующее правовое урегулирование в худшую сторону, приспосабливая объем реализации социальных прав к экономическим условиям" (K 5/99). С этой точки зрения следует отличать ситуацию в отношении тех, кто уже получил право на пенсию по старости и инвалидности, от ситуации в отношении тех, кто, работая и уплачивая взносы, имеет лишь "ожидания", что такие права будут предоставлены им в будущем.

И если вмешательство в уже приобретенные права допускается только в исключительных ситуациях, то вмешательство в "ожидания" прав может производиться в более широком объеме и в этой ситуации не существуют столь сильные аргументы для обоснования необходимости обеспечения стабильности права (K 5/99). Таким образом, разграничение законодателем ситуации в отношении лиц, которые ранее приобрели права на получение пенсии по инвалидности или старости (и эти права остались неизмененными), и ситуации в отношении лиц, которые еще продолжают осуществлять трудовую деятельность (здесь возможным является широкое вмешательство в рамках реформы системы пенсий по старости и инвалидности), сыграло решающую роль в заключении Трибунала, что данное регулирование не нарушает предписание о защите приобретенных прав. Подобное разграничение охраны "приобретенных прав" и "ожиданий" наметилось уже в начале 90-х годов, а после вступления в силу новой Конституции Трибунал сослался на такое разграничение, в частности, в решении SK 7/98 от 23 ноября 1998 г., которым была подтверждена конституционность положений 1991 года, дифференцирующих начисление некоторых выплат в зависимости от того, было ли право на их получение приобретено до либо после вступления в силу этих положений.

В заключение следует отметить, что все вынесенные до сих пор решения Трибунала по социальным правам следуют общей концептуальной линии Трибунала, сформировавшейся еще в условиях действия старой Конституции. При этом решения Трибунала основываются по-прежнему не столько на конкретных предписаниях норм, регулирующих те или иные социальные права, сколько на общих конституционных принципах, в первую очередь таких, как принцип правового государства (и все производные от него принципы, в частности требование защиты приобретенных прав) и принцип равенства (здесь следует назвать решение P 8/98 от 6 июля 1999 г., в котором признаны неконституционными нормы, дифференцирующие права отца и матери при преждевременном уходе на пенсию в связи с опекой над ребенком-инвалидом). Трибунал по-прежнему склонен предоставлять законодателю широкую свободу в области регулирования социальных вопросов, в особенности, когда это делается в форме широкомасштабной реформы. Тем не менее определяются, как и прежде, общие пределы этой свободы путем отсылки, наряду с прочим, к концепции сохранения "сути" либо "минимального содержания" конкретных прав. Наконец, от законодателя по-прежнему требуется соблюдение "правил корректного законотворчества", в особенности запрета обратной силы закона и предписания об обеспечении надлежащего "vacatio legis" (например, решение Трибунала P 4/98 от 16 июня 1999 г. в отношении правового регулирования вопроса вознаграждения прокуроров). За выполнением этих формальных требований Трибунал следит с особой тщательностью.


Лешек Лех Гарлицкий - судья Конституционного Трибунала Польской Республики.


Источник информации:
Институт права и публичной политики. ( http://www.ilpp.ru/kpvo/index.html )

Информация обновлена:01.01.2008


Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст документа, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru