Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все документы/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Демократия выборов в Казахстане :

Авторитарная эволюция /
А. Куртов.

Куртов, А.
2000

Аннотация: Опубликовано : Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. - 2000. - № 2 (31). - С. 2 - 10.
Полный текст документа:

Куртов А.

Демократия выборов в Казахстане : Авторитарная эволюция

В современном мире не так много найдется государств, руководство которых открыто отрицало бы свою приверженность ценностям демократии. Правда, при этом, помимо проблемы искренности подобных утверждений, возникает еще вопрос о том, какое содержание вкладывает это руководство в сам термин «демократия». Разумеется, единого, раз и навсегда определенного в деталях, понятия «демократия» не существует и не может существовать. Однако есть некий обобщенный образ демократии, вобравший в себя ряд принципиальных положений, возможно по-разному реконструированных на практике, но без которых современная цивилизованная демократия либо существует, либо представляет собой некую качественно иную сущность. К числу таких принципиальных положений - признаков народовластия можно по праву отнести наличие в обществе свободных и честных выборов.

Постсоветская демократия в Казахстане в этом отношении также не обрела качественно иную суть. Реальное значение непосредственной демократии и законодательного органа власти весьма приниженно по сравнению с президентской властью. Президент выступает в роли демиурга, предопределяющего все сколько-нибудь важные направления развития государства и общества. Демократические нормы и институты в такой системе не могут существенно влиять на функционирование механизма власти, они выступают лишь его пассивным началом, а зачастую и в качестве внешнего прикрытия.

Еще в период «перестройки» партийно-государственное руководство Казахской ССР проявляло очевидный консерватизм в отношении политических реформ. В состав народных депутатов СССР весной 1989 года от Казахстана было избрано наибольшее среди всех других союзных республик число депутатов - работников аппарата управления - 18,2 % (для сравнения: Белоруссия представляла 8,1 %, Узбекистан - 14,3 %, Грузия - 9,9 %, Армения - 7,5 %, Азербайджан - 6,8 %, Молдавия - 11,1 %, Таджикистан - 12,5 %, Киргизия - 9,6 %, Туркмения - 12,5 %, Литва - 3,4 %, Латвия - 7,7 %, Эстония - 4,2 %). Численность депутатов Казахстана более чем в два раза превышала средний показатель по СССР, равнявшийся 8,4 %[1]. При этом доля национальностей среди депутатов от Казахстана составляла: казахи - 28,3 %, русские - 31,3 %, прочие национальности - 37 % (соотношение этих этносов в республике на тот момент было следующее: казахи - 39,7 %, русские - 37,8 %, прочие национальности - 22,5 %)[2]. Данные о представительстве в депутатском корпусе разных национальностей примечательны тем, что, как мы покажем в дальнейшем, от выборов к выборам эта пропорция претерпевала радикальные изменения. Постепенно этнократическая компонента в политике руководства Казахстана стала набирать силу и зримо проявилась, в частности, в целенаправленном изменении состава корпуса народных депутатов в направлении доминирования в нем лишь одного этноса - казахского.

Окружение Горбачева надеялось, что реформы в республиках не слишком далеко отойдут от той «кальки», которая предлагалась на союзном уровне. Считалось, что на республиканском уровне будут учреждены по типу общесоюзного непосредственно избираемые гражданами Съезды народных депутатов. Однако этот вариант реформирования высших представительных органов республиканской власти оказался востребован только в России, где действовал малоэффективный монстр - Съезд народных депутатов РСФСР, состоящий из 1 068 депутатов.

Процесс реформирования в ряде союзных республик уже тогда вышел из-под единоличного контроля ЦК КПСС. 22 сентября 1989 года был принят Закон Казахской ССР, внесший изменения в Конституцию[3]. В Казахстане отказались от идеи создания съезда и в качестве высшего представительного органа по-прежнему фигурировал Верховный Совет, правда, в несколько измененном виде: уменьшился его численный состав - теперь в него входило 360 депутатов, хотя ранее избиралось 510 депутатов.

Изменения в Конституции вызвали необходимость принять законодательные акты о выборах - Закон «О выборах народных депутатов Казахской ССР»[4] и Закон «О выборах депутатов местных Советов народных депутатов Казахской ССР»[5].

В этой связи стоит обратить внимание на один из аспектов политической реформы. Речь идет о корпоративном представительстве. Вызвавшее широкую полемику на общесоюзном уровне, в ходе которой высказывались негативные оценки этого горбачевского нововведения, представительство об общественных организациях было в конце концов признано недемократичным.

Подавляющее большинство союзных республик не пожелало иметь прямое представительство общественных организаций. И только две республики СССР инкорпорировали этот одиозный институт, напоминающий корпоративное представительство в фашистских режимах, в свои конституционные системы. Такое представительство установилось в Казахской ССР[6] по норме четверть от числа мандатов (90 мандатов)[7] и в Белорусской ССР - по норме 50 мандатов (от общего числа - 360 мандатов). В результате этих нововведений в Казахстане десять функционеров от компартии получили свои мандаты фактически без предвыборной борьбы и поддержки населения, а кроме того значительная часть депутатских мест в Верховный Совет досталась общественным объединениям, не имевшим прямого отношения к политике[8]. Таким образом, властная элита Казахстана уже тогда пыталась ввести в политическую систему далекие от истинной демократии институты и правила[9] .

Выборы в Верховный Совет Казахской ССР состоялись 25 марта 1990 года. По формальному критерию они не были полностью альтернативными. Хотя в мажоритарных избирательных округах на 270 депутатских мест баллотировались 1 031 кандидат, однако 90 мандатов, выделенных для общественных организаций, соискали всего 165 кандидатов. Стоит отметить, что, так как законодательство не устанавливало жесткого требования альтернативности выборов, в ряде округов выборы все же были безальтернативными, причем во всех этих случаях речь шла об округах, где баллотировались высшие партийные сановники. Кроме того, в ситуациях, когда в округе баллотировался представитель номенклатуры, избирательная борьба носила чисто символический характер.

Оппозиционные движения, только формировавшиеся в то время, не боролись за депутатские мандаты на этих выборах. Фактически на выборах шло публичное одобрение населением отобранных партийным аппаратом кандидатов из среды КПСС (почти 90 % кандидатов в народные депутаты являлись членами Коммунистической партии).

Верховный Совет Казахской ССР двенадцатого созыва вобрал в себя, как и в советские времена, руководителей самых разных уровней. Однако выборы четко обозначили сдвиг по другому параметру. Изменились этнические пропорции депутатского корпуса. Последовало резкое увеличение депутатов-казахов при одновременном уменьшении депутатов-русских. Если в Верховном Совете одиннадцатого созыва депутаты-казахи составляли 46,7 %, а депутаты-русские - 41,8 %, то в новом парламенте соотношение уже было 54,2 % к 28,8 %. Причем перекос произошел прежде всего в результате использования института выборов от общественных организаций. Депутаты-казахи составили 69,3 % избранных от общественных организаций, депутаты-русские - только 15,9 %. По мажоритарным избирательным округам эта пропорция менее разительна: 49,3 % к 33 % соответствен но. Таким образом, в отличие от выборов на Съезд народных депутатов СССР, где прежняя номенклатура пыталась использовать институт выборов от общественных организаций как лазейку для проведения кандидатов из своей среды, в Казахской ССР этот институт применялся и в другом качестве - для изменения национального состава парламента.

Поэтому Назарбаеву не стоило никакого труда вскоре после выборов стать Председателем Верховного Совета, а уже 24 апреля того же года принимается Закон «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР»[10]. Согласно этому акту статья114 «1» прим. Конституции предусматривала избрание Президента на основе всеобщего и прямого избирательного права[11]. Однако этот же закон содержал норму (IV), по которой первый Президент должен избираться Верховным Советом, а не на всеобщих выборах, причем сроком на 6 лет. После этого Верховный Совет в чисто советских традициях избирает Назарбаева Президентом.

16 октября 1991 года был принят Закон «О выборах Президента Казахской ССР»[12] и определен день выборов - 1 декабря. Необходимость в короткий срок провести всеобщие выборы диктовалась скорее внешними, чем внутренними причинами. Окончательный развал Советского Союза и неопределенность организации постсоветского пространства настоятельно требовали от Назарбаева принятия мер по усилению своей власти, в том числе в плане ее легитимации, хотя бы для укрепления его позиций в отношениях с лидерами других союзных республик.

Закон устанавливал необходимость сбора 100 тыс. подписей для выдвижения и регистрации кандидата в президенты . В тот период это была весьма внушительная цифра, аналогичная норма действовала только в России, а в других республиках, где численность населения значительно меньше, чем в РСФСР, эта цифра гораздо меньше. Характерно также, что Закон фактически оправдывал выгодную для Назарбаева ситуацию, когда избирательная кампания сокращалась по срокам своего проведения. Этот прием - изменение сроков проведения выборов в сторону их сокращения - будет еще не раз использоваться в Казахстане с вполне определенной целью: дать весомые преимущества кандидату от «партии власти».

1 декабря 1991 года впервые в Казахстане состоялись прямые президентские выборы. По меткому выражению депутата В. Чернышева, это было «всенародное назначение при отсутствии альтернативы»[13]. Единственного кандидата, решившегося побороться с Назарбаевым, - лидера партии «Желтоксан» Х. Кожахмедова - устранили административными методами. Ему не удалось собрать необходимых 100 тыс. подписей в свою поддержку. Правда, при этом стоит упомянуть о том, что из штаб-квартиры Х. Кожахмедова в результате рейда милиции таинственным образом исчезли подписные листы с 40 000 подписей. Но на такие нарушения при проведении выборов власти не обращали внимание.

Будучи единственным кандидатом, Назарбаев одержал убедительную победу. За него подано 98,78 % голосов избирателей , участвовавших в голосовании[14]. 10 декабря Президент вступил в должность, и в тот же день принимается Закон «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики»[15] - государство стало именоваться «Республика Казахстан».

28 января 1993 года Верховный Совет принимает новую Конституцию[16]. В статье 114 Конституции, сохранившей ранее утвержденные требования к кандидату в президенты, уже не упоминалось о необходимости владения последним русским языком. Наоборот, конституционная норма имела четко выраженную этнократическую окраску: кандидат в президенты обязан был в совершенстве владеть государственным языком (то есть казахским). Надо отметить, что понятие «совершенство» - это не юридический термин, так как не имеет четких критериев.

Верховный Совет избирается на пять лет, однако истории было угодно, чтобы эти годы стали временем кардинальных реформ. Водоворот событий вынудил руководство республики постепенно распрощаться с прежней коммунистической системой ценностей. Однако далеко не все были согласны со столь стремительными переменами. Постепенно в парламенте начала формироваться оппозиция курсу реформ Президента.

Назарбаев, перед которым был пример России, где конфликт ветвей власти перерос в трагические события осени 1993 года с позорной стрельбой из танков по собственному парламенту, желал достичь той же цели, что и Ельцин - укрепления своей единоличной власти, но только более мягкими средствами[17].

Чтобы достичь этой цели, Президент Казахстана решил инициировать кампанию по роспуску Советов под предлогом их «архаичности» - якобы эти органы являются наследием прежних советских времен и теперь тормозят реформы. Власть удачно облекла свою волю в форму «народной инициативы». В ноябре 1993 года неожиданно пять районных Советов народных депутатов г.Алма-Аты приняли решение о досрочном прекращении своих полномочий. Было составлено открытое письмо с призывом к другим Советам последовать их примеру. Это обосновывалось необходимостью борьбы с «прежним режимом», «избавлением от порочной практики полновластия Советов», которые, заметим однако, реально не действовали как в прошлой советской истории, так и в рассматриваемый нами период.

Эта акция очень походила на хорошо отрежиссированную постановку, местная инициатива была подхвачена и широко распропагандирована. Стоит отметить, что с правовой точки зрения самороспуск органов представительной власти являлся незаконным, так как законодательство Республики Казахстан в тот период предусматривало лишь возможность отставки депутатов, а не ликвидацию органа власти в целом. Но и это весьма характерно для практики суверенного Казахстана - в данном государстве власть никогда особенно не обращала внимания на букву Закона, ставя субъективно понимаемую политическую целесообразность выше любого юридического документа.

Назарбаев приложил максимум усилий для того, чтобы продавить в Президиуме Верховного Совета свое решение о роспуске парламента. Руководство парламента дрогнуло, и инициативная группа из 43 народных избранников развернула работу за самороспуск Верховного Совета.

Президентская команда организовала мощную пропагандистскую кампанию в СМИ по дискредитации представительной ветви власти. Не осталась в стороне и Центральная избирательная комиссия (ЦИК) республики, которая еще до решения Верховного Совета своим постановлением от 3 декабря отменила выборы депутата по Ленинскому избирательному округу, назначенные на 26 декабря[18] , - этот «независимый» орган, призванный обеспечить соблюдение демократии выборов, не сомневался, что парламент падет.

Однако, прежде чем пал парламент, ему предстояло, по замыслу Президента, выполнить «свою» последнюю волю - принять законодательство о выборах, без которого неизбежно возникал бы вопрос о легитимности избрания новой власти. Декабрьская 1993 года сессия Верховного Совета даже отдаленно не имела ничего общего с законностью. Назарбаев фактически назначил парламентариям срок, отпущенный для максимально быстрого удовлетворения его пожеланий, более походивших на ультимативные требования: принять необходимые законодательные акты до 15 декабря. Депутатский корпус был деморализован и подавлен агрессивной позицией Президента.

Лишь незначительная часть народных избранников Казахстана осмелилась выступить против роспуска парламента, высказывались даже оценки о государственном перевороте[19]. Назарбаев отмел все обвинения, назвав их вздорными, и намекнул, что может перейти к более решительным действиям. В итоге именно в такой неподобающей для нормального законотворчества обстановке, без обсуждения, парламентарии по настоянию Президента приняли 8 декабря постановление об избрании ЦИК[20], 9 декабря - Кодекс «О выборах в Республике Казахстан»[21], 10 декабря - Закон «О досрочном прекращении полномочий Верховного Совета Республики Казахстан»[22], а также весьма примечательный Закон «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий»[23]. Последний акт предоставлял Президенту фактически исключительные полномочия, явно противоречащие как принципу разделения властей, так и общей теории и практике современного демократического общества. Президент Казахстана мог теперь своей властью «избирать» высшие судебные органы республики, назначать любых министров, Генерального прокурора и председателя Правления Национального банка. Самое примечательное, что глава государства получал и законодательные полномочия - он мог издавать указы, обладающие юридической силой законов, причем как обычных, так и конституционных[24]. Выполнив предначертанное, 13 декабря 1993 года Верховный Совет был распущен. Молодая казахстанская демократия, как отмечали западные политологи, принесена в жертву ради укрепления личной власти[25] . Следующие выборы состоялись в марте 1994 года.

Откровенно авторитарные черты нашли отражение в новых нормах о выборах. Верховный Совет уменьшился в своей численности - с 350 до 177. Вместо изжившей себя системы выборов от общественных организаций власть изобрела другой институт - выборы по государственному списку. Прежнее «ядро политической системы» - Коммунистическая партия как «направляющая и организующая сила» советской эпохи - перестала быть таковой и, следовательно, не могла более обслуживать потребности политической элиты. Поэтому Назарбаев нашел новый суррогат, столь же далекий от стандартов истинной демократии. Им стал так называемый президентский список, который предусматривал квоту на 42 места в парламенте, что составляло примерно 24 % от общего числа мест (135 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам). В явном противоречии со статьей 111 Конституции, предусматривавшей, что кандидаты в депутаты участвуют в выборах на равных основаниях, нормы Кодекса о выборах предусматривали, что кандидаты, выдвигаемые общественными организациями и путем самовыдвижения, обязаны собрать в свою поддержку 3 000 подписей избирателей, а на кандидатов, включенных в государственный список, это не распространялось. Идея государственного списка состояла в том, что Президент получал возможность назначения своих людей парламентариями с пассивного согласия населения, поэтому неслучайно государственный список был назван наблюдателями нарушением основных стандартов СБСЕ.

В период избирательной кампании проходит жесткий отсев неугодных кандидатов, сопровождавшийся значительными нарушениями[26]. В итоге в ЦИК представлены документы по 135 мажоритарным округам 910 кандидатов, что составляло в среднем 6,7 претендента на один мандат. Из них большинство были самовыдвиженцы - 53,1 %. На 42 мандата, замещаемых по государственному списку, Президент Назарбаев выдвинул всего 64 кандидатуры[27]. Значительному числу, 218 кандидатам, Центральная избирательная комиссия отказала в регистрации[28].

Выборы изобиловали множеством нарушений законодательства. Достаточно резкие оценки были даны представителями СБСЕ[29]. Несмотря на активные действия власти, инерция демократической составляющей реформ, предпринятых в республике в конце периода нахождения ее в составе СССР и на начальном этапе независимого существования, продолжала действовать. Новый парламент, хотя и избирался на принципах мажоритарной избирательной системы, получил все-таки определенную партийную компоненту.

В избранном Верховном Совете опять нарушена пропорция этнического представительства[30] - в его составе оказалось 106 казахов и только 49 русских. Депутатские мандаты получили также представители и других национальных меньшинств: 10 украинцев, 3 немца, 3 еврея, 1 узбек, 1 татарин, 1 ингуш, 1 кореец, 1 поляк и 1 уйгур[31]. Это было достигнуто отнюдь не в результате свободного демократического волеизъявления граждан на избирательных участках. Учитывая демографические и возрастные характеристики электорального массива, русскоязычные избиратели составляли примерно 45 %, а казахи, несмотря на их общее преобладание, - 30-32 % среди обладающих активным избирательным правом. При этом процент казахов, выдвинутых кандидатами в депутаты парламента, составил 77 %.

Позднее нарушения избирательного законодательства стали поводом к вынесению Конституционным Судом постановления от 6 марта 1995 года, которым избранный парламент признавался нелегитимным[32]. Здесь стоит обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, само законодательство о выборах разрабатывалось в недрах президентского аппарата и отражало прежде всего волю главы государства. Президент курировал и проведение самой избирательной кампании, так что ее плюсы и минусы на его совести. Во-вторых, примечательно, что действующее в тот период законодательство о выборах не расценивало в качестве юридически значимых нарушений как раз те, которые стали основой решений Конституционного Суда. Но на эти юридические тонкости мало кто обращал внимание, когда речь шла о воле Президента. Надо отметить, что в марте 1994 года избирался не только Верховный Совет, но и депутаты местных представительных органов власти. И избирались они по тем же нормам того же законодательства и тех же инструкций ЦИК, что и парламент. Однако парламент признан нелегитимным и распущен, а низовые представительные органы сохранены без изменений. В этом ярко проявилась конъюнктурная непоследовательность властей Казахстана, совершенно очевидно преследовавших при вынесении решения о роспуске парламента не правовые, а политические цели.

Назарбаев блестяще разыграл эту партию, представив себя вынужденным выполнить решение судебного органа «против своей воли». Фактически он добился принятия еще одного решения - определения Конституционного Суда от 11 марта 1995 года[33], которым признавался действующим уже упоминавшийся нами Закон от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий», в результате чего глава государства получал всю полноту как исполнитель ной, так и законодательной власти.

Чтобы придать видимую легитимность этим шагам, Президент Казахстана еще до появления решения Конституционного Суда (что очень показательно) учреждает 1 марта суррогатный совещательный орган - Ассамблею народов Казахстана. Из общего числа в 260 делегатов этого «представительного органа» 40 были отобраны лично Президентом, а остальных избирали органы местной власти согласно реанимированной для этого советской практике. Фактически эта Ассамблея создала иллюзию народного представительства в тот период, когда Президент за короткий срок воплотил собственную волю в многочисленных указах, составивших основу законодательства Казахстана. Именно Ассамблея народов Казахстана 24 марта 1995 года приняла Резолюцию о всенародном референдуме по вопросу продления полномочий Назарбаева до декабря 2000 года[34].

Референдум состоялся 29 апреля 1995 года. За продление полномочий Президента высказались 95,46 %, против - 3,76 %[35]. В ходе голосования были отмечены такие же нарушения, как и на всех предыдущих выборах[36] . Это всенародное голосование проводилось на основе разработанного не законодательным органом, а президентской командой Указа, имеющего силу конституционного закона «О республиканском референдуме», принятого 25 марта 1995 года[37].

За период с марта по декабрь 1995 года Назарбаев своими указами ввел в действие все наиболее важные законы, регламентирующие политическую и экономическую деятельность в Казахстане в том виде, как этого хотел он сам. По утверждению Назарбаева, за этот период им изданы 134 указа, имеющих силу закона, и более 60 указов о ратификации международных договоров[38]. Парламент не имел никакого отношения к этим актам. Фактически Назарбаев «вылепил» правовые формы организации общества и государства Казахстана по своему усмотрению.

Назарбаев был также инициатором проекта новой Конституции. Именно его идеи создания сверхсильной президентской власти с ограниченными полномочиями парламента юристами воплотили в конституционные нормы. Он координировал весь ход работы над текстом Конституции[39].

Новая Конституция[40] фиксировала уже двухпалатную систему парламента республики, при этом с уменьшением состава высшего представительного органа. В верхней палате парламента - Сенате насчитывалось 47 сенаторов[41], причем семь из них должны были назначаться лично Президентом. Сенаторы должны были избираться на основе не прямого, а косвенного голосования депутатами области, города республиканского значения или столицы. Половина избираемых сенаторов подлежала переизбранию через каждые два года.

Мажилис (нижняя палата парламента Казахстана) включал 67 депутатов, избираемых по мажоритарной системе на четыре года, то есть в очередной раз произошло значительное укрупнение избирательных округов. Тем самым законодательство фактически шло по пути предоставления преимуществ тем кандидатам в депутаты, которые могли опереться прежде всего на помощь исполнительной власти либо на значительные финансовые средства. Впрочем, для независимого Казахстана стало характерно сращивание политической власти и финансовой мощи в одних руках. Этот симбиоз образовал гремучий «коктейль», использовавшийся властью против инициатив, исходящих от гражданского общества. Возможность президентской власти вмешиваться в процесс выборов полно и конкретно были прописаны в Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан»[42] от 28 сентября 1995 года[43].

Одним из самых показательных примеров служит имущественный ценз[44], вводимый под благовидной формой избирательного взноса. Кандидат в президенты должен внести тысячекратный размер установленной минимальной заработной платы, кандидат в депутаты Мажилиса - стократный (п.2 ст. 73, ст. 84 Указа «О выборах в Республике Казахстан»). Имущественные цензы устанавливались лишь на раннем этапе формирования современного конституционного строя в условиях поголовной неграмотности значительной части населения[45]. Однако уже в начале XX века эта практика была почти повсеместно отменена. Безусловно, известны страны, где закон предусматривает внесение кандидатами избирательного залога. Но там, во-первых, сумма залога не является запредельной для кандидата в депутаты, во-вторых, это именно залог и он возвращается кандидату, если тот наберет некоторое число голосов избирателей в свою поддержку. В странах СНГ подобный институт установлен в Армении, где залог возвращается кандидату в президенты , если тот набрал на выборах не менее 5 % голосов[46] . Тем самым, не желая идти по пути создания подлинно справедливых институтов демократии выборов, власть в Казахстане, отказываясь от одних одиозных законоустановлений, изобретала новые, преследующие ту же самую цель - сохранить и упрочить свое монопольное положение на верху пирамиды власти.

5 декабря 1995 года состоялись выборы в Сенат. Избрание сенаторов косвенным путем (из 5 669 выборщиков реально голосовали 5 314, или 93,74 % от общего числа выборщиков) было, кроме того, шагом назад и в другом отношении: из 40 избираемых сенаторов большинство - 28 - избирались на безальтернативной основе (более 70 %)[47]. Национальный состав избранных сенаторов удивительным образом подтверждал знакомую тенденцию: 28 сенаторов - казахи, 12 - русские[48] . Сам Президент своими указами назначил 7 сенаторов: 4 казаха и 3 русских, четверо из которых на период назначения состояли в администрации Президента и в правительстве[49].

9 декабря 1995 года состоялись выборы в Мажилис. Безальтернативных выборов здесь не было, хотя конкуренция за мандаты депутатов нижней палаты оказалась не слишком большой - в борьбе участвовало 285 кандидатов (в среднем 4,2 претендента на один мандат). Ко дню голосования 28 кандидатов сняли по разным причинам.

Из 67 избранных депутатов Мажилиса 43 - казахи, и только 24 - представители других национальностей (20 русских, 2 украинца, 1 немец, 1 кореянка)[50]. Кардинально преобразился и партийный состав парламента, подавляющее большинство в нем заняли пропрезидентские политические организации.

В 1997 году истекал двухлетний срок полномочий депутатов Сената, избранных 5 декабря 1995 года. Поэтому состоялись выборы части сенаторов. Кандидатами в депутаты Сената зарегистрировались всего 23 человека. В 9 областях выборы были безальтернативными[51]. В четырех областях на мандат претендовали по два кандидата[52]. В Акмолинской области и в городе Алматы на мандат претендовали по три кандидата. В большинстве мандаты сенаторов достались представителям властных структур. В результате этих выборов этническая пропорция в Сенате еще более приобрела крен в сторону представительства только одного этноса. Из 15 избранных сенаторов 9 - казахи, 5 - русские, 1 - уйгур[53].

Представляется, что такая политика, помимо прочих обстоятельств, являлась причиной массового оттока русскоязычного населения из Казахстана. В свою очередь активная миграция русскоязычного населения усиливала авторитарные черты политической власти Казахстана, так как славянские этносы более активны и способны сопротивляться установлению традиционных для восточных обществ недемократических правил поведения в политике.

Развитие ситуации в Казахстане за период независимости свидетельствует о том, что Назарбаеву удалось в значительной степени создать и укрепить режим личной власти, устранить с политической арены всех сколько-нибудь весомых оппонентов[54], подмять под себя основные источники финансовых поступлений. Иными словами, Назарбаев сумел создать авторитарный режим. С формально-юридической точки зрения подобные режимы некоторые авторы именуют «президентской диктатурой»[55]. Произошло характерное соединение политической власти с экономическим могуществом, бюрократический вариант вползания в рынок привел к формированию системы клиентелизма, в условиях которой элементы гражданского общества не могут играть сколько-нибудь весомую роль, а система обратной связи между обществом и главой государства приобретает характер «фасадной демократии». Даже конституционное нормотворчество было превращено в средство авторитарных устремлений.

Во второй половине 1998 года именно укрепление своей власти внутри страны позволило Назарбаеву прийти к выводу о том, что он может смело осуществить очередную внешнюю «демократизацию». Основные средства массовой информации находились под контролем Назарбаева, его власть опиралась на разветвленный аппарат чиновников, в сознание которых прочно вошла идея зависимости их личного благополучия от воли Президента, которому они, несомненно, будут служить и выполнять все его решения, в том числе откровенно противоправные, о чем уже свидетельствуют многочисленные факты из современной истории Казахстана.

В октябре 1998 года Назарбаев в очередной раз разыграл неплохую политическую партию, представив себя инициатором демократических преобразований, «против своего желания» идущим навстречу парламенту в его стремлении провести досрочные выборы Президента . Для этого 30 сентября 1998 года Назарбаев обратился с посланием к народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии»[56].

Президент Казахстана в своем послании сформулировал семь основных элементов политической реформы, направленной, как было отмечено, на демократизацию и либерализацию. Примечательно, что первым из этих элементов должна была стать реформа демократии выборов. Назарбаев призвал сделать грядущие национальные выборы свободными и справедливыми.

В ответ на это послание депутаты парламента 7 октября 1998 года, до этого фактически безропотно голосовавшие за все инициативы Президента, якобы настояли на проведении досрочных выборов, а Назарбаев, «дабы не допустить раскола в обществе», пошел им навстречу[57]. Президент в очередной раз продавил выгодную ему реформу положений Конституции. Сделано это было менее жесткими методами, чем в 1993 и 1995 годах.

Очевидно, что установленный срок выборов, 10 января 1998 года, крайне неудобен для проведения действительно свободных и демократических выборов[58] . За это время ни один из альтернативных кандидатов не способен создать хорошую команду и подготовить грамотную избирательную кампанию[59].

Для реализации президентских предложений внесено 19 поправок в 13 статей Конституции[60]. Значительная часть из них посвящена усилению роли президентской власти. Так, был снят верхний возрастной предел для занятия должности Президента , а нижний предел повышался с 35 до 40 лет, срок полномочий Президента увеличивался с пяти до семи лет[61], уточнялся порядок преемственности власти в случае досрочного освобождения Президента от должности или его смерти. Последнее обстоятельство весьма интересно. Из конституционной системы Казахстана фактически оказалось изъято понятие «внеочередные выборы Президента». Весьма примечательно также снятие требования участия в голосовании более 50 % избирателей, внесенных в списки. По мнению Назарбаева, прежняя норма нарушала права граждан, решивших участвовать в голосовании, теми, кто решил не голосовать. В соответствии с этой, далеко не безупречной с точки зрения права логикой, ныне достаточно даже одного человека, пришедшего к урнам в день голосования, чтобы целое государство обрело своего главу. Обещанное в послании Президента увеличение роли политических партий на практике вылилось в предоставление последним возможности конкурировать за 10 депутатских мандатов по партийным спискам[62] в нижнюю палату парламента, насчитывающую всего 77 мест. При этом был установлен самый высокий в странах СНГ заградительный барьер для депутатов-партийцев - 7 %[63].

Вряд ли подобное можно назвать решительной демократизацией. Хотя определенный шаг в направлении бюрократической либерализации системы власти был сделан, особенно если вспомнить, что еще два года назад в ответ на критику в отношении выборов Президент Казахстана в своей книге «На пороге XXI века» утверждал, что выборы еще не свидетельствуют о наличии или отсутствии демократии в таком государстве, как Казахстан[64].

В исходе выборов в Казахстане мало кто сомневался. Система власти, любовно взлелеянная Нурсултаном Абишевичем, и на сей раз не дала сбоя. За Назарбаева отдали 79,78 % голосов[65] . Международные наблюдатели отмечали, что избирательный процесс в Казахстане и на сей раз оказался весьма далеким от обязательств по ОБСЕ[66].

Победа Назарбаева на президентских выборах явила собой завершение мягкого конституционного переворота, начало которому положили драматические события марта 1995 года. Политический режим, столь усердно конструируемый долгие годы, сумел адаптироваться в новой системе координат, свойственных обществу переходного типа, и обрел определенную устойчивость. Этот режим сумел достаточно безболезненно для себя инкорпорировать отдельные элементы, присущие демократической форме правления, переработать и видоизменить их, приспособив для потребностей авторитарной по своей сути системы власти одного человека - Президента государства. Решив таким образом «коренную проблему» власти на Востоке - утвердив незыблемость положения центральной фигуры на политическом олимпе, в Казахстане была открыта дорога другим частичным изменениям в политической жизни и в законодательстве, изменениям, которые уже не могли всерьез претендовать на качественные перемены в расстановке политических сил, допущенных к реальным рычагам власти и управления в обществе.

Это подтвердили состоявшиеся осенью 1999 года выборы в обе палаты парламента. Выборы в Сенат 17 сентября изобиловали нарушениями демократии и норм законодательства. Прежде всего следует отметить, что нормам демократического общества вряд ли соответствовал сам примененный принцип, по которому фактически новых сенаторов избирали депутаты маслихатов, обязанные вскоре (менее чем через месяц) сложить с себя свои полномочия. Это обстоятельство позволяло властям воздействовать на выборщиков в своих интересах.

Всего было выдвинуто 29 кандидатов в сенаторы. Из них 20 - от соответствующих маслихатов и только 9 выдвинули себя сами. Среди избранных 16 сенаторов казахи составляли абсолютное большинство - 14 человек, а русских не было совсем (1 сенатор немец, 1 татарин).

К выборам в Мажилис оказались допущены 10 политических партий для голосования по партийным спискам[67] . По мажоритарным одномандатным округам зарегистрировались 547 кандидатов. В итоговом докладе ОБСЕ/БДИПЧ отмечалось, что продвижение страны на пути к демократии существенно подорвано следующими обстоятельствами: 1) неправомерным вмешательством исполнительной власти; 2) нечестным проведением предвыборной кампании партиями, имеющими отношение к существующим властным структурам; 3) угрозой бюрократического, административного и правового преследования средств массовой информации; 4) преимущественной поддержкой избирательными комиссиями нижнего уровня кандидатов и партий, поддерживаемых региональными и местными властями; 5) искусственно созданными затруднениями и запугиванием во время проведения предвыборных кампаний оппозиционных партий и кандидатов[68].

Итоги выборов показали, что нарушения, на которые шла власть, позволили ей создать такой же подконтрольный ей парламент, как и в результате выборов конца 1995 года. Пропрезидентские партии[69] и кандидаты, связанные с исполнительной властью, составили абсолютное большинство.

В результате выборов 46 из 77 депутатов Мажилиса являлись представителями властных структур. Избранный депутатский корпус еще более усилил крен в сторону преобладания казахского этноса. Теперь соотношение казахов к русским стало 3:1. Казахи составляли 75 % (58 депутатов), а русские - 25 % (19 депутатов).

Таким образом, авторитарная и этнократическая компонента власти в Казахстане еще более укрепилась. До сих пор в этой республике деформирован изначальный, фундаментальный подход к выборам, определяющий их «качество», - выборы не являются ни честными, ни свободными. В Казахстане отсутствуют системные гарантии демократичности выборов, пока еще нет полноценной политической конкуренции. Это автоматически приводит к авторитарному характеру властных институтов. В этом смысле президентская мантия Назарбаева имеет подкладку, характерную для ханских халатов владык прошлого.

Куртов Аждар - президент Московского центра изучения публичного права.


[1] Весна 89: география и анатомия парламентских выборов. М., 1990. С. 177-178.

[2] Там же. С.154.

[3] Закон Казахской ССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Казахской ССР» от 22 сентября 1989 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1989. №40-41. Ст.336.

[4] Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1989. № 40-41. Ст.339.

[5] Там же. Ст.340.

[6] В соответствии со статьей 84 Конституции Казахской ССР 1978 года в редакции Закона от 22 сентября 1989 года.

[7] Право прямого делегирования депутатов в ВС Казахской ССР предоставлено республиканским органам общественных организаций.

[8] Зинченко В.В. Правовое положение общественных объединений, политических партий: их роль в реформировании политического строя Казахстана // Государство и политические партии: история и современность. Алматы, 1998. С.84.

[9] В России на республиканском уровне институт выборов от общественных организаций не был введен скорее не по причине большей демократичности ее тогдашнего законодателя, а в связи с тем простым фактом, что исторически отсутствовали республиканские структуры Коммунистической партии РСФСР, а значит, коммунисты не могли получить дополнительно мандаты, используя этот институт.

[10] Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. № 18. Ст.190.

[11] Президентом на пятилетний срок может быть избран гражданин Казахской ССР не моложе 35 и не старше 65 лет, постоянно проживающий на территории республики не менее 10 лет и владеющий как казахским, так и русским языками.

[12] Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1991. № 30-41. Ст.475.

[13] АБВ. №4. 1994, 14 января.

[14] Об итогах выборов Президента Казахской ССР. Сообщение Центральной избирательной комиссии по выборам Президента Казахской ССР // Казахстанская правда. 1991, 7 декабря.

[15] Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1991. № 48-50. Ст.585.

[16] Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1993. № 3. Ст.54.

[17] Президент Казахстана в одной из своих работ отмечал, что в республике проведено «достаточно четкое распределение функций трех ветвей власти в Основном Законе страны» (Назарбаев Н. Идейная консолидация общества как условие прогресса Казахстана. Алматы, 1993. С.14). Несколько позднее в речи на первой сессии Ассамблеи народов Казахстана 24 марта 1995 года Назарбаев будет утверждать прямо противоположное: «В Конституции также нет системы сдержек и противовесов» (Назарбаев Н.А. За мир и согласие в нашем доме // Казахстан и мировое сообщество. 1995. №1. С.21).

[18] Советы Казахстана. 1993, 7 декабря.

[19] Независимая газета. 1993, 10 декабря.

[20] Советы Казахстана. 1993, 9 декабря.

[21] Там же. 18 декабря.

[22] Там же. 16 декабря.

[23] Там же.

[24] Здесь следует отметить, что действовавшая в то время Конституция 1993 года не содержала норм, позволяющих делегировать законодательные полномочия парламента кому бы то ни было. Статья 62 Конституции признавала Верховный Совет единственным законодательным органом без малейших намеков на возможность уступки этих функций. Что касается конституционных законов, то Закон от 10 декабря 1993 года вообще это специально не оговаривал. В этом отношении сама возможность появления подобного Закона и его правовая природа с чисто юридической точки зрения была весьма спорной.

[25] Dannreuther R. Creating New States in Central Asia. London: IISS, 1994. P. 4.

[26] Жертвой откровенных угроз и запугиваний стал, например, бывший спикер Абдильдин, вынужденный отказаться от участия в выборах. См.: Ростовкий М. Нурсултан Назарбаев: сумерки «острова стабильности» // Московский комсомолец. 1994, 21 сентября.

[27] Советы Казахстана. 1994, 3 февраля, 8 февраля.

[28] Там же. 3 марта.

[29] Чеботарев А. Проблемы обеспечения законности конституционных преобразований в Республике Казахстан // Социальные конфликты: Экспертиза. Прогнозирование. Технологии разрешения. №13 Региональная конфликтология: Казахстан. М., 1997. С.100-101.

[30] Советы Казахстана. 1994, 17 марта.

[31] Время. 1994, 19 марта.

[32] Подробнее об этом см.: Куртов А.А. Партии Казахстана и особенности развития политического процесса в республике // Казахстан: реалии и перспективы независимого развития. М., 1995. С.214-219.

[33] Казахстанская правда. 1995, 16 марта.

[34] Там же. 1 апреля.

[35] Сообщение об итогах голосования на республиканском референдуме 29 апреля 1995 года // Казахстанская правда. 1995, 4 мая.

[36] Чеботарев А. Указ. соч. С.106.

[37] См. подробнее об этом: Куртов А.А. Указ. соч. С.227-228.

[38] Казахстанская правда. 1996, 31 января.

[39] Ким В. Основной Закон - работает! // Казахстан ская правда. 1997, 28 августа.

[40] Казахстанская правда. 1995, 8 сентября.

[41] Это число уменьшится в результате сокращения числа областей в Казахстане в 1997 году.

[42] Казахстанская правда. 1995, 30 сентября.

[43] Об изъянах этого акта вскоре после его принятия заявили ряд общественных объединений // Казахстанская правда. 1995, 31 октября.

[44] Эта справедливая характеристика дается и казахстанскими авторами. См., напр.: Машанов М., Тулегулов А. Формирование политической элиты Казахстана: законодательные аспекты // Центральная Азия. 1998. №2. С. 17.

[45] См.: Майер Г. Избирательное право. М., 1906. С.4.; Ковалевский М. М. История монархии и монархических доктрин. СПб, 1912. С. 107.; Гессен В.М. Основы конституционного права. Пр., 1918. С.299.

[46] Статьи 5, 6 Закона Республики Армения «О выборах Президента Республики». См. подробнее: Куртов А.А. Конституционное устройство Республики Армения // Армения: проблемы независимого развития. М., 1998. С. 38.

[47] Постсоветская Центральная Азия: потери и приобретения. М., 1998. С. 51.

[48] Казахстанская правда. 1995, 13 декабря.

[49] Казахстанская правда. 1996, 25 января.

[50] Сообщения ЦИК Республики Казахстан «Об итогах выборов депутатов Мажилиса парламента Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 1995, 20, 27, 30-31 декабря, 1996, 24, 26 января, 9 февраля.

[51] В Актюбинской, Алматинской, Атырауской, Восточно-Казахстанской, Западно-Казахстанской, Костанайской, Павлодарской, Северо-Казахстанской и Южно-Казахстанской областях.

[52] В Жамбылской, Карагандинской, Кызылординской и Мангистауской областях.

[53] Сообщение ЦИК Республики Казахстан «Об итогах выборов депутатов Сената Парламента Республики Казахстан, состоявшихся 8 октября 1997 года» // Казахстанская правда. 1997, 15 октября; Постановление ЦИК Республики Казахстан от 8 декабря 1997 г. «Об избрании и регистрации депутатов Сената Парламента Республики Казахстан на выборах, состоявшихся 8 октября 1997 года» // Казахстанская правда. 1997, 9 декабря.

[54] В том числе при помощи прямых репрессий представителей оппозиции. См: Жовтис Е. Почему низок КПД общественно-политических институтов? // Мысль. 1998. №11. С.28.

[55] Моисеев С. Искушение президентской системой // Pro et Contra. 1998. №3. С.81.

[56] Казахстанская правда. 1998, 1 октября.

[57] Казахстанская правда. 1998, 8 октября.; Панорама. № 39. 1998, 9 октября.

[58] Обеспокоенность по этому поводу выразил заместитель официального представителя государственного департамента США Джеймс Фоули (Деловая неделя. 1998. №41). 9 октября то же самое было высказано на пресс-конференции посла США в Казахстане Элизабет Джоунс. (Панорама. № 40. 1998, 16 октября). Казахстанские номинанты и лауреаты Международной премии ЕС и США за 1998 год за вклад в развитие демократии и гражданского общества Евгений Жовтис, Нурбулат Масанов, Елена Садовская и Ирина Черноловская выступили с заявлением, в котором сказано, что в установившихся условиях практически исключается свободное волеизъявление граждан и на деле в Казахстане имеет место тенденция формирования политической модели квазидемократии (451о по Фаренгейту. 1998. № 3).

[59] В ноябре Компартия Казахстана сделает заявление о том, что «в сложившейся обстановке честных выборов не будет, поскольку не равны условия для претендентов» (Деловая неделя. 1998. №44).

[60] См.: Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 1998, 8 октября.

[61] Семь лет - это довольно большой срок президентских полномочий. Аналогичные правила действуют в Турции, Италии, Франции и Ирландии.

[62] Для сравнения: в России депутаты, избираемые по партийным спискам, составляют половину парламентариев Государственной Думы, в Грузии из 235 депутатов большинство - 150 - избираются по пропорциональной избирательной системе.

[63] Сам Назарбаев вначале предлагал депутатам узаконить более высокий заградительный барьер - 10%, парламентарии предлагали 5 % (Казахстанская правда. 1998, 8 октября).

[64] Назарбаев Н.А. На пороге XXI века // Алматы. 1996. С.156,158.

[65] Сообщение ЦИК Республики Казахстан «Об итогах состоявшихся 10 января 1999 г. выборов и регистрации избранного Президента Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 1999, 16 января.

[66] Стандартам демократии не соответствуют // Деловая неделя. 1999. № 2., Миссия БДИПЧ в очередной раз заявляет, что избирательный процесс в Казахстане далек от стандартов ОБСЕ // Панорама. № 2. 1999, 15 января.

[67] Правда, против лидера Республиканской народной партии Казахстана применили характерную дискриминационную норму законодательства, в результате чего эта партия вынуждена была отказаться от выставления своего партийного списка.

[68] ОБСЕ. Бюро по демократическим институтам и правам человека. Республика Казахстан. Парламентские выборы 10 и 24 октября 1999 г. Окончательный отчет // архив автора.

[69] К числу пропрезидентских партий относятся: партия «Отан», Гражданская партия Казахстана, Партия Возрождения Казахстана, Аграрная партия Казахстана.


Источник информации:
Институт права и публичной политики. ( http://www.ilpp.ru/kpvo/index.html )

Информация обновлена:01.01.2008


Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст документа, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru