Учиться в России!
Регистрация »» // Логин:  пароль:

Федеральный правовой портал (v.3.2)
ПОИСК
+ подробный поиск
Подняться выше » Главная/Все документы/

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ


Местное самоуправление и минимальные социальные стандарты /


А. Д. Узяков.

Узяков, А. Д.
2004

Аннотация: Опубликовано : Чиновник. - 2004. - № 5 (33).
Полный текст документа:

Узяков, А. Д.

Местное самоуправление и минимальные социальные стандарты.

На развитие социальной сферы в России влияет ограниченность имеющихся ресурсов и многочисленность контингентов населения, требующих социальной защиты. Не последнюю роль играет переход на новые, неизвестные ранее принципы решения задач в социальной сфере, отсутствие до последнего времени внятной стратегии социально-экономического развития России с четко расставленными приоритетами, пробелы и противоречия в существующем законодательстве, некачественное исполнение функций социальной защиты со стороны государственных и муниципальных органов. В связи с трудностями в реализации социальной политики большое значение приобретает поиск новых, нетрадиционных ее инструментов и введение их в правовое поле. Одним из таких инструментов являются минимальные социальные стандарты, все чаще упоминаемые в нормативных правовых актах, но пока еще слабо исследованные теоретически.

Конституция Российской Федерации (ст. 7) характеризует наше государство как правовое и социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан. К сожалению, развитие социальной сферы в России сталкивается с рядом весьма масштабных трудностей, среди которых следует отметить, во-первых, ограниченность имеющихся в стране ресурсов и, во-вторых, многочисленность контингентов населения, требующих социальной защиты. Так, к середине 2004 г. размер социальных обязательств государства составлял 2,8 трлн. руб., тогда как реальные возможности страны обеспечивали их покрытие только на сумму 500 млрд. руб.[1] В начале века в стране насчитывалось 40 млн. пенсионеров, более 7 млн. инвалидов, 4,5 млн. страдающих психическими заболеваниями и почти 1 млн. неполных семей[2].

Не последнюю роль в возникновении указанных трудностей играют переход на новые, неизвестные ранее в стране принципы решения задач в социальной сфере (от огосударствленной к максимально либеральной модели социальной политики), отсутствие до последнего времени внятной стратегии социально-экономического развития России с четко расставленными приоритетами, пробелы и противоречия в существующем законодательстве, некачественное исполнение функций социальной защиты со стороны государственных и муниципальных органов и т.п.

В связи с имеющимися трудностями в реализации социальной политики большое значение приобретает поиск новых, нетрадиционных ее инструментов и введение их в правовое поле. Одним из таких инструментов являются минимальные социальные стандарты, все чаще упоминаемые в нормативных правовых актах, но пока еще слабо исследованные теоретически. В качестве примеров, наглядно иллюстрирующих широкое распространение социальных стандартов в регулировании социальной сферы, можно указать на:

- минимальный размер оплаты труда (Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда");

- прожиточный минимум (Федеральный закон от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации");

- социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры и т.д. (Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. №1063-р "Социальные нормы и нормативы") и т.д.

Проблема использования социальных стандартов имеет особо важное значение на уровне органов местного самоуправления. Если федеральный и региональный уровни должны отдавать приоритет решению стратегических, концептуальных вопросов социальной политики, то большинство социальных услуг население получает на муниципальном уровне; именно на местах легче всего выявляются конкретные социальные проблемы и определяется круг лиц, нуждающихся в социальной защите. Поэтому не случайно Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 4 ст. 5) определяет, что формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Вместе с тем, в соответствии с п. 5 ст. 5 указанного закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. Нельзя также не отметить, что вводимый в действие с 1 января 2006 г. новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 53) содержит норму, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Специальный анализ показал, что на середину 2004 г. термины "социальный стандарт", "социальная норма", "социальный норматив" встречаются более чем в 340 нормативных актах только федерального уровня, а например, в муниципальных образованиях Ленинградской и Оренбургской областей на указанный момент мы насчитали свыше 50 таких документов.

Интересным примером сочетания регионального и местного подходов может считаться Устав Московской области, который констатирует, что государственным социальным стандартом Московской области признается установленный законом Московской области норматив (группа нормативов) организационного, финансового, материального и правового обеспечения, примененный к обязательству органов государственной власти Московской области по защите и гарантиям конституционного права граждан. Устав вводит важную норму, согласно которой в Московской области обеспечивается равный доступ к системе областных государственных социальных стандартов. Органы местного самоуправления на своей территории могут повышать уровень областных государственных социальных стандартов, вводя муниципальные социальные стандарты в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и законами Московской области. В развитие указанных положений Правительство Московской области своим постановлением от 13.05.2002 №175/16 утвердило "Методику определения нормативной потребности муниципальных образований Московской области в объектах социальной инфраструктуры". Весьма объемный документ фактически содержит в своем составе пять независимых методик определения нормативной потребности муниципальных образований:

а) в объектах здравоохранения;

б) в объектах физической культуры и спорта;

в) в объектах образования;

г) в объектах социальной инфраструктуры в системе культуры;

д) в объектах транспортной инфраструктуры.

Давая общую характеристику методики, следует отметить ее весьма высокий научный уровень, подробнейшую детализацию расчетов каждого социального стандарта (норматива), большое число цифровых исходных данных для расчетов и тесную увязку с существующей нормативной базой в области управления социальной сферой. На наш взгляд, данная методика вполне может быть использована как типовая и в других субъектах Федерации (с соответствующей привязкой к местным условиям).

Анализ существующей нормотворческой практики показывает, что в рассматриваемой нами проблеме необходимо выделить три ключевых вопроса. Во-первых, это определение того, что следует считать минимальным социальным стандартом. Во-вторых, это анализ правовой природы социального стандарта как такового. И наконец, в-третьих, это анализ принципов регулирования социальной сферы на основе минимальных социальных стандартов.

По первому из указанных вопросов следует прежде всего сослаться на Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (ст. 6), где минимальные государственные социальные стандарты определяются как государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

Несколько более конкретное определение можно найти в Законе Самарской области от 17 марта 2000 г. 6-ГД "О государственных минимальных социальных стандартах Самарской области", в котором говорится (ст. 2), что государственный минимальный социальный стандарт Самарской области - это минимальный уровень гарантий предоставления общедоступных, бесплатных и льготируемых социальных услуг, пособий и выплат, выражаемый в нормах и нормативах и обеспечиваемый за счет финансирования из консолидированного бюджета области и государственных территориальных внебюджетных фондов.

В проекте Федерального закона №209727-Ф3 "О минимальных государственных социальных стандартах" (принят Государственной Думой в первом чтении 11 июня 2003 г.) минимальные государственные социальные стандарты определяются как единые на всей территории Российской Федерации требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных социальных услуг гражданам Российской Федерации на минимально допустимом уровне для обеспечения реализации установленных в Конституции Российской Федерации отдельных социальных гарантий и прав граждан, финансируемые из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Если обратиться к научным публикациям, то, например, А. Шаронов и И. Ильин считают, что государственный минимальный социальный стандарт - установленный законом Российской Федерации необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в нормах и нормативах социальной защиты населения и предоставлении населению общедоступных социальных услуг за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов[3]. С другой стороны, А.Г. Гиляров определяет государственный минимальный социальный стандарт как установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека[4].

Уже простое перечисление имеющихся определений показывает как существенные различия в подходах к пониманию минимального социального стандарта, так и недочеты дефиниций. Так, в формулировке Бюджетного кодекса Российской Федерации социальные стандарты рассматриваются как частный вид социальной услуги, что не стыкуется, например, с ее определением из Федерального закона от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения", где "социальные услуги - действия по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом". Ни в одном из приведенных определений не указывается, что социальный стандарт должен быть выражен в виде того или иного количественного показателя и что этот показатель, вообще говоря, "привязан" к тому или иному периоду социально-экономического развития страны.

Однако можно выделить несколько позиций, по которым наблюдается известное согласие:

а) минимальные социальные стандарты фиксируют уровень удовлетворения социальных потребностей населения, который может быть гарантирован государством на современном этапе его развития;

б) социальные гарантии, выражаемые минимальными социальными стандартами, должны быть общедоступными и бесплатными;

в) минимальные социальные стандарты реализуются за счет бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

г) минимальные социальные стандарты устанавливаются законом или в соответствии с законом.

Суммируя указанные позиции и опуская подробный их разбор, можно дать следующее определение: минимальным социальным стандартом называется установленный в соответствии с законом показатель, фиксирующий минимальный гарантированный уровень общедоступного и бесплатного удовлетворения социальных потребностей населения в данный период за счет бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

По вопросу о правовой природе минимального социального стандарта следует обратить внимание на то, что рассматриваемые инструменты социальной политики появляются только в тех ситуациях, когда возникает отношение между той или иной группой населения и институтами, ответственными за удовлетворение ее социальных потребностей. Например, можно говорить об отношении ветеранов и государства по поводу обеспечения социальной защиты данной категории граждан (Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ "О ветеранах"), об отношении жителей данной территории и органов местного самоуправления и т.п. В этих случаях минимальные социальные стандарты регламентируют указанные отношения в рамках двух основных моделей правового регулирования[5]:

- авторитарный метод (или метод субординации) - это способ властного, императивного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права. Примером может служить принудительное установление обязательных минимальных социальных стандартов с верхних уровней управления (минимальный размер оплаты труда, социальная норма площади жилья и т.п.);

- автономный метод (или метод координации) - это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. В данном случае минимальные социальные стандарты, в частности, устанавливаются в рамках переговорного процесса и закрепляются в том или ином документе, имеющем юридическую силу (например, социальные стандарты в рамках коллективного договора[6]).

Обращаясь к рассмотрению вопроса о принципах применения минимальных социальных стандартов в осуществлении социальных функций местного самоуправления, отметим, что рассматриваемый инструмент представляется наиболее адекватным современным тенденциям в социальной сфере российского государства. В самом деле, приведенные выше цифры показывают полную невозможность применения старой патерналистской модели социальной политики в России. С другой стороны, перевод механизмов социальной защиты на полностью рыночные принципы также невозможен как по причине бедности значительной части российских граждан, так и в связи с невозможностью распространения указанных принципов на ряд категорий населения (инвалиды, пенсионеры и т.п.).

Выход из указанного противоречия видится в построении некоторой промежуточной системы социальной защиты, основанной, в частности, на широком использовании минимальных социальных стандартов, например:

а) незащищенные группы населения получают бесплатные и общедоступные услуги в пределах установленных государством минимальных социальных стандартов. Услуги сверх минимальных социальных стандартов должны оказываться на платной основе;

б) остальные группы населения получают социальные услуги на платной основе.

Активно пропагандируемая ныне политика замены всех льгот денежными компенсациями, на наш взгляд, есть не что иное, как попытка снять с государства и органов власти всех уровней ответственность за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан, как это декларируется в Конституции РФ, отказ от построения в России правового и социального государства.

* * *

Подводя итоги, отметим, что социальная стандартизация становится новой сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений в условиях становления рыночных отношений. Решение теоретических и прикладных вопросов социальной стандартизации может стать одним из ключевых направлений в укреплении института местного самоуправления и становлении социального государства в Российской Федерации.

В последнее время наметился заметный рост интереса к проблеме социальной стандартизации как в теоретическом, так и в прикладном плане, что подтверждается значительным числом нормативных актов, обращающихся к такому инструменту социальной политики, как минимальные социальные стандарты.

Данные процессы не случайны, поскольку такого типа показатели являются наиболее адекватным инструментом, обеспечивающим решение сложных задач социальной политики в небогатой стране, переходящей на рельсы рыночной экономики. Социальные стандарты являются тем механизмом, который позволит, в частности, перейти от постатейного к подушевому финансированию расходов на социальные нужды, что значительно повысит эффективность использования выделяемых средств на социальное развитие.

При этом особого внимания заслуживают минимальные социальные стандарты на уровне местного самоуправления, где непосредственно реализуются социальные функции и где наиболее сильна "социальная компонента" среди других направлений деятельности.



[1] Известия. 2004. 13 мая.

[2] Основы социальной работы. М., 2001. С. 17-18.

[3] Муниципальная экономика. 2002. №1. С.63.

[4] Гиляров А.Г. Социальные стандарты и социальная политика. Апатиты, 2003. С. 46.

[5] Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. М., 1999. С. 370-371.

[6] См., например: Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями работодателей и правительством Российской Федерации на 2002-2004 годы от 20 декабря 2001 г.


Источник информации:
Сайт Информационно-аналитического вестника Уральской академии государственной службы ¨Чиновник¨. ( http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=519 )

Информация обновлена:15.08.2005


Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст документа, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

Copyright 2002-2006 © Дирекция портала "Юридическая Россия" наверх
Редакция портала: info@law.edu.ru
Участие в портале и более общие вопросы: reception@law.edu.ru
Сообщения о неполадках и ошибках: system@law.edu.ru