Концепция вмешательства в международно-правовой доктрине США /

• Концепция вмешательства в международно-правовой доктрине США.
  Рогачев, И. И.
  

  И. И. РОГАЧЕВ*

  Концепция вмешательства в международно-правовой доктрине США

  Частое применение Соединенными Штатами силы в качестве средства воздействия на международные отношения послужило причиной значительного и постоянного интереса к данной теме ведущих специалистов международного права США, таких, как Джон Мур, Ричард Фолк, Вольфганг Фридман, Роджер Фишер и др.

  Употребляя термин «intervention», американские юристы оговаривают, что в XIX и в начале XX вв. он подразумевал использование вооруженной .силы, однако после второй мировой войны возобладала тенденция его расширительного толкования (и в современном значении он, очевидно, вполне соответствует термину «вмешательство», используемому в советской правовой науке).¹ Некоторые юристы предпочитают употреблять термин «interference» или «involvement» в случаях, когда речь идет о действиях США или их союзников, считая термин «intervention» самым сильным.

  Ст. 15 Устава Организации американских государств, принятого в 1948 г., дает одно из наиболее широких толкований этого понятия: «Никакое государство или группа государств ни под каким предлогом не имеют права на прямое или косвенное вмешательство во внутренние или внешние дела любого государства. Вышеуказанный принцип относится не только к вооруженному вмешательству, но и к любой другой форме вмешательства или тенденции, имеющей целью посягательство на личность государства или его политические, экономические и культурные органы».²

  Некоторые американские специалисты в области международного права утверждают, что определения вмешательства должны быть подвижными, поскольку иногда, когда великие державы говорят «да» или «нет», и даже сам факт существования великих держав можно квалифицировать как вмешательство.³ По мнению других, слишком широкое определение вмешательства стирает разницу между убеждением и принуждением в политике. Поэтому возникли предложения установить следующий признак, позволяющий отграничивать вмешательство о г других действий, оказывающих влияние через границы: вмешательство — это любая акция, начинающаяся с преднамеренного поправимого взаимодействия между нациями, которая значительным образом влияет на внутреннюю общественную сферу другого суверенного государства и которая по сути недалека от агрессивного нарушения международных границ.⁴

  Отсутствие в международном праве общепризнанного определения вмешательства многие американские юристы объясняют «противоречивостью политической ситуации», «неустойчивостью международной системы», т. е. сосуществованием государств, принадлежащих к различным общественно-политическим системам. Некоторые авторы прямо указывают, что с усилением вмешательства «коммунистического мира растет цена невмешательства Запада». Такая точка зрения нашла свое отражение в ст. 6 военно-политического договора Рио-де-Жанейро 1947 г. и в резолюциях совещания министров иностранных дел стран — членов ОАГ 1962 г., где коммунизм объявлен несовместимым с принципами межамериканской системы. В то же время даже весьма консервативно настроенные юристы выступают за ограничение вмешательства, осуждают «слишком частое» вмешательство США в коммунистических странах.

  Вмешательство при международных вооруженных конфликтах. Отправной точкой изучения проблемы вмешательства доктрина США считает п. 4 ст. 2 Устава ООН:

  «Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо иным образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций».⁵

  Однако законным признается применение силы в международных отношениях в соответствии с «неотъемлемым правом на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания мира и безопасности» (ст. 51 Устава ООН).⁶

  Таким образом, находящееся у власти законное правительство государства, подвергшегося вооруженному нападению, имеет право обратиться за помощью (в том числе военной) к третьему государству, а это последнее в свою очередь имеет право оказать ему такую законную помощь. Но даже в такой очевидной ситуации, с точки-зрения американских .юристов, существует ряд проблем, которые допускают неоднозначное толкование.

  Во-первых, каким образом квалифицировать «вооруженное нападение»? Вопрос встает в связи с тем, что, по мнению экспертов США, в последнее время в практике международных отношений редко встречается открытая вооруженная агрессия в форме, которую неоспоримо можно было бы квалифицировать с точки зрения права как таковую, и достаточно часто используются такие методы, как инфильтрация через границу обученных и вооруженных другим государством антиправительственных групп, направление военных советников и т. п.

  Большинство юристов (Ф. Мур, Р. Фолк, М. Хальперн) склоняется к расширительному толкованию термина «вооруженное нападение», включая в него не только непосредственные военные акции одного государства против другого, но и обучение, вооружение и засылку антиправительственных элементов, а также акты терроризма и саботажа, шпионаж. Некоторые специалисты при этом указывают, что существующие «законные» формы вмешательства могут оказаться «эффективнее» и опаснее, чем незаконное применение силы. Например, экономический бойкот Кубы со стороны США имел гораздо более серьезные последствия, чем нарушения ее воздушных границ самолетами-разведчиками ВВС США во время «карибского кризиса»⁷ (по мнению других, шпионаж — вообще явление нормальное, поскольку национальные интересы некоторых государств могут быть направлены против других государств, включая и подготовку к войне и т. д.).

  Важный аспект американской доктрины вмешательства — так называемое «правило пропорционального ответа», определяющее законность иностранной военной помощи. Сводно это правило можно сформулировать примерно так: «Силы и средства, предоставляемые третьим государством в виде военной помощи находящемуся у власти законному правительству государства — объекта агрессии, должны соответствовать силам и средствам, используемым агрессором».

  Д. Партан определяет пропорцию следующим образом: «Употребляемая при вмешательстве сила должна соответствовать той, которая необходима для достижения законного результата».⁸

  Э. Хоукипс поддерживает следующую трактовку этого принципа: «Контрмеры должны соответствовать требованиям разумной необходимости для обороны основных ценностей, которые находятся в опасности».⁹

  Однако в то же время отмечается, что теоретически четкие формулировки весьма сложно применять на практике, поскольку, например, для успешной борьбы с партизанскими отрядами («инфильтрацией») необходимо соотношение 10:1 в пользу регулярной армии. Это правило предполагает также соблюдение приблизительных пропорций в средствах и методах осуществления «ответных действий» (ответные военные меры не должны выходить за территорию, подвергшуюся нападению, и т.д.).

  Проблема временного параметра, по мнению юристов США, возникает в связи с несовершенством формулировки ст. 51 Устава ООН: «...до тех пор, пока Совет Безопасности ООН не примет мер, необходимых для поддержания мира и безопасности». С точки зрения американцев, ее следовало бы дополнить или уточнить с тем, чтобы не возникло сомнений в законности действий, предпринимаемых в рамках коллективной самообороны, когда Совет Безопасности длительное время не принимает соответствующего определения в отношении ситуации вооруженного конфликта.¹⁰

  В целом в доктрине международного права США подчеркивается законность предусмотренного международным правом военного вмешательства государства в международный вооруженный конфликт на стороне другого государства, подвергшегося вооруженному нападению, и даже расширительно толкуется такая ситуация.

  Вмешательство при вооруженных конфликтах немеждународного характера. Более сложной является проблема вмешательства иностранного государства в вооруженный конфликт немеждународного характера. В этой ситуации одной из главных трудностей доктрина США признает большое количество ситуаций, в которых может возникнуть вопрос о вмешательстве. Круг действий государств, которые могут квалифицироваться как вмешательство во внутренний конфликт, очень широк: от преждевременного признания антиправительственных сил воюющей или восставшей стороной до направления в страну военных советников и регулярных войск, поддерживающих ту или иную сторону.

  При противоречивости концепций, на основе которых делается попытка определить, в каких случаях вмешательство во внутренний конфликт может считаться законным, существует одна точка зрения, признаваемая практически всеми учеными США: законна помощь находящемуся у власти признанному правительству по крайней мере до тех пор, пока оппозиция не признана восставшей или воюющей стороной. Более конкретные ситуации можно суммарно описать следующим образом:

  Законное правительство ведет борьбу с повстанцами, которые не признаны воюющей или восставшей стороной и не получают иностранной помощи: иностранная помощь правительству скорее всего законна.

  При аналогичном статусе сторон иностранная помощь повстанцам (вмешательство в конфликт на стороне повстанцев) будет незаконной, а помощь правительству — законной. Существует, однако, точка зрения, что обращение за помощью любой из сторон внутреннего конфликта есть свидетельство ее слабости, и, таким образом, возникает вопрос о том, кто же является в действительности выразителем интересов большинства населения и, следовательно, законным представителем власти в государстве. Такая аргументация логически ведет к признанию строгого невмешательства в любой внутренний конфликт, а эту позицию большинство американских специалистов не разделяют. Однако повстанцы, даже не будучи признанными восставшей пли воюющей стороной, имеют право обратиться к третьим странам с просьбой не помогать находящемуся у власти правительству. Поскольку правительство оказывается перед лицом вмешательства извне, иностранное вмешательство на его стороне в такой ситуации американские ученые называют «counter-intervention». Дополнительную сложность представляют поиски критерия для отличия повстанческого движения, пользующегося внешней поддержкой, от иностранного вторжения, пользующегося поддержкой внутри страны. — Широко признанное правительство ведет борьбу с повстанцами, тоже получившими широкое международное признание в виде восставшей или воюющей стороны. В этом случае, по мнению американских юристов, международное право требует невмешательства третьих стран. Поскольку при вмешательстве в гражданскую войну практически невозможно найти объективную отправную точку для разграничения законной коллективной самообороны и незаконного вмешательства, то помощь как той, так и другой стороне целесообразнее признать незаконной.

  Если правительство первым прибегает к иностранной военной помощи, то повстанцы оказываются перед лицом вооруженного нападения извне и получают право просить иностранной помощи, а правительство вместе с этим теряет право при каких бы то ни было обстоятельствах ссылаться в дальнейшем на получение повстанцами Такой помощи.

  Ричард Фолк выводит «правило взаимности»: против вмешательства законно контрвмешательство.¹¹

  Третьи страны оказываются, таким образом, перед необходимостью выбирать между строгим невмешательством, укрепляя своим поведением международный правопорядок, и вмешательством на чьей-либо стороне с неизбежным контрвмешательством₁ интернационализацией конфликта со всеми вытекающими последствиями.

  Практика международных отношений показывает, что третьи страны обычно делятся по крайней мере на две группы: относящиеся к первой не признают субъектом международного права повстанцев и считают незаконной всякую оказываемую им внешнюю помощь, оправдывая тем самым свою «законную» помощь находящемуся у власти правительству; относящиеся ко второй объявляют повстанцев «единственным законным представителем народа» соответствующей страны и начинают активно сотрудничать с ними. Американские юристы считают, что до сих пор в своих подходах к конфликтам третьи страны исходили из политических интересов и идеологических соображений, а не из примата права.

  Позиция ряда американских юристов страдает здесь излишней «идеологизацией». Так, они признают возможность «превентивной интервенции», или «непрямого империалистического вмешательства», если в описанной выше схеме конфликта западные страны составляют первую группу, которая поддерживает существующую власть в борьбе с «прокоммунистическим антиправительственным движением». Цель данной акции — не упустить инициативу и попытаться решающим образом изменить положение в пользу правительства до того, как вмешательство «коммунистического мира» на стороне повстанцев сделает это невозможным. Однако большинство американских юристов считает «превентивное вмешательство» незаконным, особо выделяя его в своей классификации.

  М. Хальперн выделяет также «вмешательство предосторожности» («precautionary intervention»), т. е. необходимость предпринять какие-либо действия с целью избежать неблагоприятных последствий бездействия. Подразумеваются меры экономического и политического, а не военного характера, которые следовало применить, например, к ЮАР для того, чтобы заставить режим пойти на уступки, пока не последовал социальный (расовый) взрыв и не пришлось прибегать к другому, более серьезному, виду вмешательства. Такой мягкий «подвид» вмешательства американцы называют «партнерским» («intervention in partnership»).¹²

  Для прояснения сложной и наиболее распространенной в реальной политике конфликтной ситуации необходимо решить два вопроса: 1) о признании повстанцев восставшей или воюющей стороной и 2) о квалификации фактов. Проблема квалификации фактов по существу включает в себя проблему признания повстанцев, однако юристы США единогласно разделяют эти две проблемы как имеющие самостоятельное значение. В качестве отправной точки все согласны в том, что акт признания не должен исходить из политических интересов. В целом американская доктрина восприняла критерии признания, разработанные известным юристом-международником конца XIX — начала XX в. Л. Оппенгеймом:

  1) наличие гражданской войны, масштабных военный действий;

  2) оккупация оппозицией значительной части территории и эффективное административное управление ею;

  3) соблюдение законов и обычаев войны повстанцами, действующими под ответственным руководством;

  4) практическая необходимость для третьих государств определить свою позицию в отношении этой гражданской войны.

  Быстрое и без соблюдения одного из критериев (контроль над значительной территорией) признание правительства Франко со стороны Германии и Италии В. Фридман считает актом незаконного вмешательства.¹³ Примером противоположного характера является длительное непризнание Соединенными Штатами правительства КНР.

  В целях исключения разногласий при признании некоторые юристы предлагали передать этот вопрос в компетенцию ООН для решения его квалифицированным большинством голосов Генеральной Ассамблеи.¹⁴

  Решение проблемы квалификации ситуаций практически означало бы определение (не)законности вмешательства в том или ином случае.

  Можно ли квалифицировать как коллективную самооборону действия государства, которое, «защищаясь от агрессии», ввело войска в другое государство, поскольку считает, что повстанцы, ведущие борьбу против правительства этого государства, поощряются и подстрекаются третьим государством? Многие американские юристы считают, что на одно- или двусторонней основе (в отсутствие авторитетного международного органа по установлению фактов) объективно ответить на этот вопрос невозможно, поэтому и его тоже предлагалось передать на рассмотрение Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи ООН.

  Противники такого метода (В. Фридман и др.) указывали, что вмешательство ООН в международные конфликты оправдано, если оно обеспечивает создание буфера между враждующими нациями (Кипр, сектор Газа для разделения вооруженных сил Египта и Израиля), но совершенно неэффективно при социальных конфликтах (Конго).¹⁵

  Советская наука международного права использует термин «принцип невмешательства», развивает, дополняет и уточняет его, основываясь на важнейших международных документах, к числу которых относятся: Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств и об ограждении их независимости и суверенитета (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2131 (XX) от 21 декабря 1965 г.), Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (резолюция 2625(ХХВ) от 24 октября 1970 г.), и Декларация о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств (резолюция 36/103 от 9 декабря 1981 г.).

  В Декларации о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств в категоричной форме заявлено: «Ни одно государство или группа государств не имеет права осуществлять интервенцию или вмешательство в любой форме или по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела других государств». Эта формулировка распространяется, безусловно, и на «гуманитарную интервенцию» (пример — высадка вооруженных сил США на Гренаду в 1983 г.) и на «демократическую интервенцию» (Панама, декабрь 1989 г.), с законностью которых мы не можем согласиться.¹⁶ В Декларации о принципах международного права дан перечень неправомерных действий государств, являющихся нарушением принципа невмешательства.

  С точки зрения практики межгосударственных отношений признание одним из его субъектов законности некоторых видов вмешательства делает позицию такого субъекта в отношении какой-либо конкретной конфликтной ситуации трудно предсказуемой для других государств, что существенно затрудняет конструктивное сотрудничество между ними и объективно способствует сохранению нестабильной кризисе опасной обстановки в мире.

  Новое политическое мышление должно обеспечить соблюдение принципа невмешательства как нормы межгосударственных отношений, гарантировать тем самым принципы суверенитета, равноправия и самоопределения народов, которые составляют основу современного международного права.

   

  * Атташе Международно-правового управления МИД СССР.

  ¹ См., напр., Moore J. N. Intervention: A Monochromatic Term for a Polychromatic Reality//Law and the Indo-China War. Princeton, 1972. P. 83—115.

  ² Международное право в избранных документах: В 3 т. / Отв. ред. В. Н. Дурденевский. Т. 2. М., 1957. С. 204.

  ³ На1pern M. The Morality and Politics of Intervention // Rosenau D. N., ed. International Aspects of Civil Strife. Princeton, 1964. P. 242.

  ⁴ Ha1pern M. Op. cit. P. 243.

  ⁵ Международное право в документах / Составитель Н. Т, Блатова, М., 1982. С. 197—198.

  ⁶ Там же. С. 208.

  ⁷ Friedman W. Intervention, Civil War and the Role of International Law// The Vietnam War and International Law. Princeton, 1968. P. 153.

  ⁸ Partan D. G. Legal Aspects of the Vietnam Conflict//Ibid. P, 228.

  ⁹ Hawkins E. D. An Approach to Issues of International Law Raised by United States Actions in Vietnam//Ibid. P. 189.

  ¹⁰См., напр. Moore J. N. The Lawfullness of Military Assistance to the Republic of Viet-Nam//Ibid. P. 249.

  ¹¹Fа1k R. A,. International Law and the United States Role in the Viet-Nara War // Ibid. P. 385.

  ¹² Halpern M. Op. cit. P. 257.

  ¹³ Friedman W. Op. cit. P. 156.

  ¹⁴ Fisher R. Intervention: Three Problems of Policy and Law//The Vietnam War and International Law. Princeton, 1968. P. 145.

  ¹⁵ Ibid. P. 158.

  ¹⁶ Moore J. N. Law and the Indo-China War. Princeton, 1972. P. IX.