Глава 3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НАДВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ АРМИИ

1. Организационно-правовая структура подведомственного финансового контроля в армии

Надведомственный (внешний) финансовый контроль за расходами военного ведомства в мирное время в исследуемый период осуществлялся Государственным контролем, включавшим в себя и контрольные учреждения по военной и морской отчетности. В составе Государственного контроля действовали подразделения, осуществлявшие контроль по военным и морским ведомствам, а именно Военно-счетная экспедиция (1811—1836), преобразованная в 1837 г. в Департамент военных отчетов, и Департамент морских отчетов (в 1811—1827 гг. — Адмиралтейская счетная экспедиция), действовавший до 1883 г.

Для усиления эффективности работы этих ведомств в 1883 г. путем их слияния был образован Департамент военной и морской отчетности. Одновременно в составе Государственного контроля создавались и работали: Временная контрольная комиссия по части провиантской (1829—1840), Временная контрольная комиссия по части комиссариатской (1829—1840), Временная контрольная комиссия по части артиллерийской и инженерной (1829—1838), Временная контрольная комиссия для решения счетов и счетных дел прежнего времени (1819—1829), Временная комиссия для счетов морского ведомства (1831—1836). Департаменты возглавлялись генерал-контролерами, а временные комиссии — управляющими.

Согласно Манифесту «О устройстве Главного Управления ревизии Государственных счетов» от 28 января 1811 г.[1] в состав Управления вошли два департамента, одним из которых был Департамент ревизии государственных счетов по части военной.[2] Этот Департамент состоял из Счетной экспедиции, учреждавшейся при Военной и Адмиралтейской коллегиях.

Манифест об учреждении Государственного контроля определял, что в ведение государственного контролера должны поступить как экспедиции по ревизии гражданской и военной отчетности с подчиненными им местами и лицами (п. 6, 7 и 8), так и «учрежденные по

- 64 -

разным предметам особенные отделения и разряды для ревизии счетов» (п. 10). Таким образом, все ревизионное дело сосредоточивается в Государственном контроле.

С самого начала работы Государственного контроля у него возникали проблемы с ревизией военной отчетности. Она превосходила гражданскую как размерами, так и неисправным состоянием. В конце первого года существования контрольного учреждения его руководитель в докладе Императору писал, что «имеется более 160 000 счетных дел не только не обревизованных, но и не рассмотренных»; что «к большей части дел их принадлежит множество особенных приложений, что ими не только наполнены по стенам все комнаты Счетной Военной экспедиции от полу до потолка, но и несколько каземат в крепости; что они разбросаны с давнего времени, без всякого почти порядка и связи, так что разные части одних и тех же дел, не быв сложены и сшиты вместе, подлежало соединять и приводить в порядок».[3] К тому же с 1812 г. начала быстро возрастать и текущая отчетность по военному ведомству.

Сначала чиновники Государственного контроля были направлены для проверки непосредственно в министерства. Перед ними стояла задача произвести проверку счетов и книг на месте. В Военном министерстве контролеры работали в Комиссариатском и Провиантском департаментах, так как там расходовалась значительная часть средств военной сметы.

В именном Указе от 19 июня 1815 г.,[4] данном государственному контролеру, отмечалось, что «с 1812 года доходы государственные главнейшие употребляются на потребности военного сухопутного ведомства, расходы которого должны потому обратить на себя особенное внимание государственной ревизии счетов». В Указе впервые предписывались упрощенные приемы ревизии по отношению к расходам департаментов Военного министерства внутри Империи, которые впоследствии были еще более упрощены и затем
распространены на другие виды расходов.

В соответствии с этим Указом Государственный контроль должен обращать особое внимание на такие предметы ревизии, как: «верен ли баланс по оборотам всех сумм и капиталов, соблюдены ли при заключении на значительные заготовления контрактов установленные правила и польза казенная, были ли, куда следует, представлены контракты на утверждение, не упущены ли при сем представлении какие-либо существенные обстоятельства и соображения, к охранению польз казенных служить долженствовавши,

-65-

выполнены ли контракты в установленные оными сроки; при невыполнении оных произведены ли установленные с подрядчиков взыскания, какие приобретены для казны прибыли, или какие казна понесла убытки при важных заготовлениях посредством комиссий, и тому подобное» (ст. 3). Однако неупорядоченность счетного дела в
департаментах Военного министерства помешала выполнить все требования, изложенные в именном Указе.

В 1822 г. по инициативе государственного контролера для проверки счетов в департаменты Военного министерства были назначены обер-контролеры с помощниками.[5] Делалось это вследствие накопления в департаментах Военного министерства огромного количества шнуровых книг, которые никогда не проверялись ревизорами. По мнению государственного контролера, данные книги в обязательном порядке следовало проверить все до единой. Таким образом, предварительная проверка в самих департаментах
Военного министерства соединялась с окончательной ревизией, производившейся в обоих случаях Государственным контролем.

Согласно Положению Комитета Министров, в Комиссариатском, Провиантском и Артиллерийском департаментах и при Комитете провиантских дел назначались со стороны Государственного контроля по одному чиновнику со званием обер-контролера и жалованьем из общих сумм Военного министерства. Обер-контролеру вменялось в
обязанность, не входя в текущее делопроизводство по департаменту или комитету, пересматривать подготовленные в счетных отделениях записки: а) о пенях за несвоевременное предоставление шнуровых книг и тетрадей; б) об окончательной проверке шнуровых книг и тетрадей с принадлежащими им расчетами и выписками; в) о производстве самих взысканий (пеней и начетов).

Записки счетного отделения с подготовленными к ним выписками поступали прямо к обер-контролеру. При рассмотрении этих записок и изложенной в них проверки обер-контролеры должны были обращать внимание на законность действий не только ответственных лиц (их именовали приходчиками и расходчиками), но и самих распорядителей, не исключая главных присутственных мест и лиц военного ведомства. Проверку же правильности счета и исчисления по составленным в отделениях выпискам, расчетам и учетам обер-контролеры поручали своим помощникам, которые и отмечали найденные при проверке неточности.

Обер-контролер не был обязан сличать предоставленные счетными отделениями документы с самими делами и книгами. Правильность и верность их оформления возлагалось на счетные

-66-

отделения. Однако он имел право, когда признавал необходимым, лично проверять и сличать все документы или мог поручить это помощнику. Когда обер-контролер соглашался с заключением начальника счетного отделения, то подтверждал это своей подписью. В противном случае он излагал собственное мнение, которое и поступало к директору департамента.

При согласии директора с обер-контролером мнение последнего вступало в силу, а при несогласии — они готовили заявления, которые направлялись в Государственный контроль. В случае, если дело шло о взыскании или наложении начетов, то Военная счетная экспедиция представляла все бумаги в Совет Государственного контроля. Их рассматривал государственный контролер, а затем в установленном порядке представлял свое мнение Правительствующему Сенату.

Директор департамента представлял раз в три месяца краткий отчет военному министру о проверках шнуровых книг. Копии этих отчетов передавались государственному контролеру. Ежегодно департаменты составляли подробные ведомости «о решенных и нерешенных книгах» и счетах с кратким изложением мер по взысканиям начетов. Обер-контролер и его помощники были обязаны сверять эти ведомости с делами. Государственный контролер мог в любое время потребовать дело для выборочной проверки. Если при таком контроле обнаруживались какие-либо упущения, то государственный контролер требовал объяснения у ответственных лиц, готовивших дела, и направлял объяснения в Сенат.

Провал принятой правительством меры по назначению обер-контролеров в департаменты Военного министерства был связан с рядом причин. Прежде всего их обязанности были ограничены просмотром только тех записок и счетов, которые предъявлялись им счетными отделениями департаментов. Обер-контролеры не имели права наблюдать за всем ходом ревизии и получать сведения о том, от всех ли мест и лиц получены книги и счета, и вся ли полученная отчетность своевременно ревизуется. К тому же в случае обнаружения недостатков они не всегда могли принять меры по их устранению.

С аналогичными правами и обязанностями назначили обер-контролеров и в морское ведомство. Однако здесь их деятельность была поставлена в несколько иные условия. В департаментах Морского министерства из-за чрезмерного накопления отчетности, оставшейся без предварительной проверки, образовывались временные комиссии, получившие все права, какие имели учреждения Государственного контроля, в том числе право производить ревизию книг. Во временные комиссии передавалась не только предварительная, но и окончательная ревизия отчетности за прошедшие годы, которая не была своевременно передана в Государственный контроль, а также вновь поступившая — впредь до учреждения

-67-

новой счетной части по морскому ведомству. В Адмиралтейской и Черноморской экспедициях оставалась ревизия отчетности, поступившей к ним до учреждения временных комиссий. Такое положение дел сохранялось до создания в Государственном контроле в 1827 г. Департамента морских отчетов.

Как уже отмечалось, Высочайше утвержденным в 1823 г. Положением Комитета Министров была установлена ревизионная система, получившая название «система генеральной отчетности», в окончательном виде оформившаяся в 1836 г. на основании акта об образовании Государственного контроля.[6] С введением системы проверки генеральной отчетности департаменты Военного министерства стали осуществлять контроль за расходами денежных средств путем проверки подлинных книг. Процедура проверки осуществлялась в логической последовательности. В воинских частях велись книги учета, строго учитывались обороты по приходу и расходу денежных и материальных средств. Затем документы проверялись в полках специально созданными ревизионными комиссиями. Только после выполнения этих требований отчеты вместе с книгами и документами отправлялись в департаменты. По результатам ревизии департаменты составляли генеральные отчеты о расходовании средств и направляли их на проверку в Государственный контроль.

В губерниях ревизия производилась в казенных палатах счетными отделениями, переименованными с 1831 г. в контрольные. Свои отчеты казенные палаты представляли на ревизию в соответствующие департаменты министерств и ведомств. Самостоятельными органами финансового контроля на местах казенные палаты становятся после Указа «Общий наказ гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г.[7] К их полномочиям относилось также осуществление контроля за расходами войск. Правовой основой проведения и непосредственной организации этих работ служили соответствующие ведомственные акты. Однако не все казенные палаты получали право на ревизию расходов в военных округах, а только те из них, которые находились в одном городе с военно-окружным управлением. Контрольная палата проверяла документы всех войск, входивших в состав округа.

Совет Государственного контроля осуществлял общее наблюдение за ревизиями контрольных палат, рассматривал их результаты, разрешал возникающие споры, принимал решения о начетах и взысканиях, налагавшихся местными контрольными учреждениями, контролировал в целом работу губернских контрольных палат. Центральное контрольное учреждение давало также заключение по

-68-

финансовым сметам военных ведомств, после того как получала из Военного министерства проект сметы. По рассмотрении проекта сметы (в т. ч. в Министерстве финансов) заключение по ней представлялось в Государственный Совет, где рассматривалась Государственная Роспись доходов и расходов.

В 60-х годах XIX в. расширилась сфера финансово-хозяйственной деятельности, контролируемая органами Государственного контроля в войсках. Стал производится, хотя и в ограниченных рамках, предварительный контроль военных расходов, которому подвергались документы по расходованию средств на строительство казарм, крепостей и других оборонительных сооружений. Контролю подлежали книги учета и расходные документы по всем финансово-хозяйственным операциям. Кроме того, на контроль представлялись ассигновки, требовательные ведомости, отчетные листы, акты, выписки из приказов по части и другие документы.

Кассы казначейств, в которых воинские части получали наличные деньги, еженедельно отсылали в губернские казенные палаты все приходные и расходные документы. Раз в месяц эти палаты представляли в контрольную палату по месту расположения штаба округа свои, а также полученные из касс документы по приходу и расходу средств. Ежемесячно в эти же контрольные палаты высылали документы и воинские части. Палаты, таким образом, имели возможность сопоставить эти документы, сделать сплошную проверку операций по исполнению государственного бюджета.

С 60-х годов XIX в. военное ведомство стало представлять годовой отчет об исполнении сметы Государственному контролю. В этом тоже выражалось усиление контроля за военными расходами, в выявлении злоупотреблений и недостатков в использовании казенных средств. Делалось это в соответствии с Высочайше утвержденными 22 мая 1862 г. «Правилами о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной Росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений».[8]

Государственный контроль осуществлял также проверку расходования материальных средств. Для усовершенствования данной работы вырабатывались общие правила материальной отчетности, которые находили применение на складах, в портах, на заводах Морского министерства. Этим на местах занимались контрольные палаты. Правовой основой проведения и непосредственной организации проверки расходования материальных средств служили ведомственные акты: «Инструкция о порядке делопроизводства в контрольных палатах», утвержденная государственным контролером 30 мая 1866 г., а впоследствии — «Инструкция казенным палатам»,

-69-

утвержденная министром финансов по согласованию с государственным контролером 21 июня 1878 г.[9]

Реформа системы финансового контроля, сметного дела, кассового устройства, денежного обращения совпала с военной реформой в России.[10] Все преобразования в военной сфере касались устройства воинских частей и военных учреждений. Главным образом военная реформа затронула местное управление сухопутными военными силами.

Согласно Высочайше утвержденному «Положению о Военно-окружных управлениях»[11] были образованы 10 военных округов — Варшавский,   Виленский,   Казанский,   Киевский,   Московский, Одесский, Петербургский, Рижский, Финляндский и Харьковский. Военно-окружное управление состояло из военно-окружного совета, окружного штаба, окружного интендантского управления, окружного артиллерийского управления, окружного инженерного управления, окружного военно-медицинского управления,  окружного инспектора военных госпиталей. По мнению П.А. Зайончковского, «военный округ сосредоточивал в своих руках все нити как командного, так и военно-административного управления, представляя собой как бы "своеобразное военное министерство" в миниатюре».[12] Положением о военно-окружных управлениях предусматривалось, что командующий войсками должен был изыскивать все «способы к выгоднейшему содержанию войск и учреждений округа для сокращения расходов на оные» (ст. 26). С этой целью он должен обращать  особое  внимание  на  сметные  исчисления   и   планы заготовления при рассмотрении их в военно-окружном совете, а также заботиться о возможно более точном установлении цен на фуражное довольствие и наблюдать за правильностью заготовок, производимых военно-хозяйственными учреждениями округа. В обязанности военно-окружного совета,  кроме прочего,  включалось и рассмотрение годовых сметных исчислений о доходах и расходах военно-окружных управлений, требований сверхсметных кредитов, планов о постоянных заготовках и строительных операциях.

Окружное интендантское управление состояло из трех отделений — вещевого, продовольственного, денежного. В первых двух отделениях занимались заготовкой вещей и продовольствия, их распределением. Третье отделение занималось денежным «удовлетворением войск и

- 70 -

учреждений денежными окладами, не исключая и квартирных денег, от казны производящихся» (ст. 109). При каждом отделении имелась бухгалтерия. Окружное казначейство состояло при интендантском управлении. В его функции входили прием, хранение и отпуск денежных сумм, принадлежавших всем отделам окружного управления. К обязанностям окружного интенданта относились: составление и представление смет, представление дополнительных смет и росписей, исполнение смет, составление частных планов на постоянные заготовки.

В ходе военной реформы в эти годы были приняты положения об управлении пехотной и кавалерийской дивизией,[13] об управлении местными войсками военного округа, о губернских батальонах и уездных командах, о резервных батальонах пехотных и стрелковых.[14]

В «Положении о Главном Интендантском Управлении» и «Правилах о переходе провиантской и комиссариатской частей отныне существующего устройства к вновь установляемому»[15] регулировался кассовый и ревизионный порядок. Согласно ст. 13 «Правил» «в тех военных округах, где с 1865 года будут введены в действие правила единства кассы и документальной ревизии», проверка денежных оборотов должна совершаться на основании данного закона: доходы — передаваться в кассы Министерства
финансов, а расходы — удовлетворяться «из сих касс посредством ассигновок, подлежащих поверке в контрольных учреждениях, имеющих открыться при означенных кассах».

В целом в результате всех военных преобразований была создана «относительно стройная система местного военного управления, устранявшая ту крайнюю централизацию, которой характеризовалась ранее деятельность Военного министерства». По мнению П.А. Зайончковского, военно-окружная реформа имела и слабые места, такие, как неразработанность задач военных округов в случае войны.[16]

Таким образом, в результате преобразований в Военном министерстве вводилось единство сметы на основе принципа единства бюджета. Все расходы по военной смете стали классифицироваться по параграфам и статьям. Установлен был строгий порядок в передвижении кредитов сметы Военного министерства. С введением новых сметных правил передвижение кредитов из параграфа в параграф мог производить лишь Государственный совет, внутри параграфа — военный министр, а внутри статьи — военный совет округа. В соответствии с принципом единства бюджета в смету Военного министерства подлежали включению все его доходы и

- 71 -

расходы. В результате реформ упорядочивались доходные источники и расходы Военного министерства. Стал соблюдаться принцип гласности бюджета, в том числе относительно военных расходов. В ряду позитивных мер следует назвать и введение единства кассы, что означало упразднение ведомственных касс. Все государственные доходы должны были сосредоточиваться в кассах Государственного казначейства. Создавалась разветвленная сеть касс казначейств, в том числе в губерниях и уездах, где осуществлялись расходы. Воинские части получали наличные деньги в губернских или уездных кассах. Сумма денег, их предназначение и срок выделения определялись соответствующими распорядителями кредитов. Кассы воинских  частей стали считаться   кассами   Государственного казначейства.

В ходе реформ изменилась и отчетность Военного министерства по расходованию средств. Теперь ежегодно составлялись отчеты по исполнению финансовых смет. В то же время в армии усилилась контрольная работа за расходованием средств со стороны ведомственного и надведомственного контроля. Конкретно это выразилось в проведении предварительной проверки проектов военных смет, ревизии расходных и приходных документов. Военные округа наделялись большими финансовыми полномочиями. Военно-окружной совет получил права на контроль за хозяйственной деятельностью воинских частей. Реформа затронула и финансовую деятельность самого Военного министерства, связанную с его обязанностью    составлять   так   называемый предельный, или нормальный, бюджет.

Развивается также предварительный и фактический контроль. В наиболее полной мере предварительный и фактический контроль был применен к войскам, участвовавшим в Ахалтекинской экспедиции   1880—1881 гг.  Опыт  фактической  проверки  всех экспедиционных расходов заинтересовал контрольное и военное ведомство. В марте 1882 г. под председательством военного министра была учреждена   наделенная   широкими    полномочиями    Временная распорядительная комиссия по возведению оборонительных сооружений. Военное министерство выступило с инициативой проведения предварительной (до отпуска из касс) документальной проверки всех денежных выдач и фактической проверки поставок материалов и производства  работ  по  строительству  военных  сооружений. Государственный контроль полностью поддержал эту идею.

Впоследствии по Высочайше утвержденному 22 декабря 1882 г. правилу предварительный и фактический контроль применен к расходам по постройке всех оборонительных сооружений на Западной границе. «Правила о контрольной поверке операций по постройке оборонительных сооружений у города Ковны и деревни

- 72 -

Осовец»[17] были подготовлены совместно Государственным контролем и Военным министерством. Согласно этим правилам все обороты денежных и материальных средств, направленные на постройку оборонительных сооружений, подлежали проверке Государственного контроля. Привлеченным к этой проверке учреждениям предоставлялись как предусмотренные законодательством общие права и обязанности, так и дополнительное право на предварительную ревизию отпускаемых денежных сумм и на фактическую проверку материалов и работ. Ревизоры проверяли все без исключения книги, счета и дела лиц, проводивших строительство военных сооружений. Для предварительной проверки контрольному учреждению доставлялись сразу после их заключения договоры, а также надлежаще оформленные документы подрядчиков и поставщиков. Кроме того, контрольное учреждение проверяло наличие товаров, хранящихся на складах и в магазинах округа. Ревизионный надзор за постройкой оборонительных сооружений поручался управляющим местными контрольными палатами, в ревизионном районе которых производилась работа, при содействии назначаемых им в помощь контролеров, обязанных наблюдать за правильным производством работ.

Последующей проверке контрольного надзора в общеустановленном ревизионном порядке подлежали: а) расходы, производство которых допущено контролем условно или при предварительной проверке было опротестовано; б) выдачи на предмет действительности уплаты сумм тем лицам, которым они предназначались.

За состояние счетоводства и отчетности отвечал местный контроль, который проверял: а) перечень всех платежей о постройке сооружений с обозначением последствий предварительной проверки произведенных расходов и фактической проверки поставленных материалов и выполненных работ; б) расчетные тетради с каждым подрядчиком и по каждому отдельному подряду; в) авансовые книги для наблюдения за движением сумм, отпущенных на работы авансом; г) счета по исполнению каждой отдельной работы.

Местный контроль по истечении каждых трех месяцев представлял государственному контролеру ведомость о ходе ревизионных работ. После окончания всех операций по постройке крепости лицо, отвечавшее за проведение контроля, представляло государственному контролеру общий отчет.

В 1883 г. предварительный и фактический контроль применялся при постройке воинских казарм. Подготовленные с этой целью Государственным контролем «Правила о контрольной поверке операций по постройке хозяйственным способом казарменных для

- 73 -

войск помещений»[18] были Высочайше утверждены по совместному докладу военного министра и государственного контролера 10 августа 1883 г. На основании этих правил Государственный контроль проверял: «1) все ли исполнено в действительности, что значится по отчетности; согласна ли наличность материалов по их количеству с указаниями книг и не представляет ли заготовленный материал явного несоответствия с тем качеством, которое он должен иметь по закону, контракту или вообще установленному документу; соответствует ли журналу производителя работ число людей и подвод, находящихся налицо для производства работ и подлежащих оплате» (ст. 21).

В том же году фактический контроль применялся при строительстве оборонительных работ в городах Варшаве, Новогеоргиевске, Ивангороде.

Фактическая проверка при постройке казарм осуществлялась контрольными палатами. В случае, если на месте сооружения казарм не имелось контрольных палат, то внезапная фактическая проверка производилась командированными для этих целей контролерами. Однако они имели право производить фактическую проверку только в «присутствии в качестве депутата лица, назначенного в число членов комиссии, по особому доверию командующего войсками, а в случае его отсутствия — при другом депутате из членов комиссии по назначению председателя, причем и при таковой поверке контрольные чиновники принимают возможные меры, дабы не препятствовать и не останавливать производства работ» (ст. 24). Последующая проверка осуществлялась в таком же порядке, как и в случае построек оборонительных сооружений.

По опыту некоторых европейских стран (Германии и др.) строительство казарм хозяйственным способом производилось через особые войсковые строительные комиссии, при помощи гражданских инженеров. Распоряжалось постройкой казарм войсковое начальство. За расходованием денежных средств следили контрольные палаты.

В принятом в 1887 г. документе «Указания вновь формируемым войсковым строительным комиссиям»[19] конкретизировались права этих комиссий, а также устанавливался механизм их сотрудничества с контролем. Войсковым строительным комиссиям для успешного выполнения возложенных на них задач следовало в короткий срок определять по соглашению с контролем цены на материалы и услуги

- 74

рабочих. В ведомости цен, подготовленных комиссиями, включались местные справочные цены, утвержденные губернатором; цены справочные городские или уездные (в зависимости от места расположения постройки казарм); сметные цены, утвержденные на четырехлетие; цены местного отдела по квартирному довольствию войск; сметные (т. е. установленные комиссией, утвержденные контролем и разрешенные комитетом по устройству казарм) цены действовавших в последнее время соседних войсковых строительных комиссий (если таковые имелись); заготовительные цены местного отдела по квартирному довольствию войск; заготовительные цены ближайших войсковых строительных комиссий; цены, заявленные комиссиям промышленниками, заводчиками и торговыми фирмами; цены, указанные контролем. Все это делалось для предотвращения
неоправданных расходов при всех закупках войсковыми строительными комиссиями.

Для облегчения проверки предложенных войсковыми строительными комиссиями цен им поручалось доставлять в контрольные учреждения все имеющиеся в их распоряжении данные по установлению цен. Такие данные содержались в сообщениях о ценах городских и иных управлений, занимавшихся строительством общественных или казенных учреждений; прейскуранты торговых фирм; донесения лиц, командированных для изыскания цен на месте; расчеты стоимости провоза материалов, если их предполагалось приобретать из других мест. Войсковые строительные комиссии обязаны были сообщать контролю все данные, послужившие основанием для установления сметных цен.

Контрольным учреждениям поручалось проводить и предварительную проверку ассигновок.[20] В тех случаях, когда проверка не могла быть закончена в определенные сроки, то контроль давал условное согласие на выдачу всей или части занесенной в ассигновку суммы. Контроль при этом сообщал распорядителю кредита те обстоятельства, которые воспрепятствовали проверке ассигновок. Однако войсковые строительные комиссии не освобождались от получения окончательного утверждения уплат, произведенных по условному согласию контроля.

Государственный контроль регулярно посылал в контрольные палаты разъяснения по применению правил контрольной проверки операций при постройке казарм войсковыми строительными комиссиями. В них указывались и конкретные ошибки, допускавшиеся контрольными палатами.

- 75 -

Например, в одном из циркуляров[21] Государственного контроля отмечалось, что при предварительной проверке платежей за строи­тельные материалы и работы некоторые контрольные палаты делали вывод о «правильности и выгодности» соответствующих выплат на основе   исключительно    или    преимущественно    сметных   цен, установленных по соглашению с контролем при первоначальном рассмотрении общего плана заготовок. Указывалось также, что при ревизионной переписке со строительными  комиссиями  многие контрольные палаты дают этим комиссиям повод полагать, что упомянутые цены представляются для них обязательными во всех случаях и не подлежащими никаким изменениям. Между тем сметные цены, устанавливаемые задолго до начала операций, связанных со строительством, необходимы лишь для первоначального определе­ния приблизительной их стоимости и могут меняться ко времени завершения этих операций.  Поэтому сметные цены не должны служить единственным материалом о выгодности и правильности заключаемых на поставки договоров и производимых расчетов. Главным же основанием, по данному циркуляру, для ревизионного заключения о подписанных договорах и производимых покупках являются цены, существующие на день совершения таких операций. У контрольных палат регулярно возникали проблемы с воен­ными строительными комиссиями по поводу проверок всех совер­шаемых ими хозяйственных операций. Некоторые строительные комиссии заявляли, что местный контроль отказывает им в заклю­чении о выгодности цен, определенных на торгах, в тех случаях, когда работы по выполнению построек производились подрядным способом. В ответ на запросы контрольных палат по этому поводу Государственный контроль указывал, что по соглашению с Военным министерством строительным комиссиям вменялось в обязанность передавать на заключение местного контроля установившиеся на торгах цены.

Управляющим контрольными палатами поручалось с особым вниманием относиться к «безусловным отказам в уплате ассигно­вок». Такие отказы считались допустимыми «только в случаях, представляющихся достаточно бесспорными, — как, например: при требовании вторичной выплаты за тот же предмет, — при назначе­нии платежа за работы и материалы, которые при фактической поверке оказались невыполненными и непоставленными, — при составлении расчета без тех удержаний, которые следовали с подряд­чика на точном основании контракта. В других случаях, когда основания к отказу вызывают возражения комиссии,  по коим

- 76 –

мнения могут быть различны, — палаты должны иметь в виду, что если высшая комиссия склонится к мнению местной строительной комиссии, то спорный вопрос, как ревизионный, может быть разрешен только Советом Государственного контроля, — а для рассмотрения дела в Совете требуется довольно продолжительное время, в течение которого ассигновка не всегда может оставаться неуплаченной. Поэтому, дабы не навлечь на предварительный контроль упрека в задержке платежей и не дать повода к справедли­вым претензиям со стороны поставщиков и подрядчиков — если бы приостановка платежа была признана впоследствии неоснова­тельной, — должно считать в подобных случаях предпочтительным условный пропуск ассигновки, — с заявлением строительной комиссии, что спорный вопрос будет разрешен при последующей ревизии общеустановленным порядком».[22]

Деятельность войсковых строительных комиссий и механизм их контроля регулировались многочисленными распоряжениями и указаниями Государственного контроля и соответствующих ведомств. В частности, это касалось таких вопросов, как: участие представите­лей контроля в установлении войсковыми строительными комис­сиями цен на земли, отчуждаемые по добровольным соглашениям с владельцами; о праве представителей контроля участвовать в засе­даниях строительных комиссий; о расходах на закладку казарм; о нарядах, вносимых в книгу нарядов; о проведении денежных выдач по журналам комиссий и др.[23]

Опыт применения системы предварительной и фактической проверки при строительстве военных сооружений оказался настолько удачным, что Военное министерство само настаивало на ее приме­нении при любых более или менее значительных строительных операциях.

В конце XIX в. предварительный и фактический контроль по­лучил развитие на Дальнем Востоке при увеличении строительных работ в Приамурском военном округе. Впоследствии для контроль­ного надзора за данными работами на основании Высочайше утвержденного 9 марта 1896 г. «Положения о производстве строи­тельных работ и заготовок инженерного ведомства в Приамурском военном округе, вызываемых усилением боевой готовности войск этого округа»[24] (далее — Положение 9 марта 1896 г.) был создан «Контроль по казарменным и крепостным сооружениям в Южно-Уссурийском крае».

- 77 -

Для строительных оборонительных и иных военных сооруже­ний, а также для заготовок инженерного ведомства, вызванных усилением боевой готовности Приамурского военного округа, учреждалась Особая комиссия под председательством командующего войсками округа. В состав Комиссии входили представители военного и контрольного ведомства.

В соответствии с нормами Положения от 9 марта 1896 г. при рассмотрении дел Комиссия была обязана наблюдать:

«1) чтобы для хозяйственных предприятий избирались способы, наивыгоднейшие  для  казны  и  не  стеснительные для  частной промышленности;

2) чтобы условия на подряды, поставки и всякого рода пред­приятия между казною и частными лицами составлялись определительно и с ограждением пользы казны;

3) чтобы работы производились согласно с утвержденными строительными предположениями;

4) чтобы кредиты на оборонительные работы отнюдь не смешиваемы  были  с  кредитами,  назначенными  на работы  необоро­нительные» (ст. 3).

Ревизии расходов на постройки и осуществление заготовок в этом военном округе осуществлялись Амурской контрольной палатой (ст.6 Положения от 9 марта 1896 г.).

Местный фактический контроль организовывался следующим образом. Во-первых, для работ в Анучине, Барабате, во Владивостоке, в Муравьев-Амурском, Никольском, Новгородском посту, Ново­киевском, Посете, Раздольном, Славянке и прочих пунктах, в которых по соглашению комиссий с Амурской контрольной палатой решено выполнять работы под наблюдением местного контроля, образуется во Владивостоке Особый местный контроль в составе главного контролера, старшего контролера и двух контролеров, с возложением на этот Контроль предварительной ревизии отпуска сумм, фактической поверки материалов и всех строительных работ и последующей ревизии. Во-вторых, такая же ревизия работ по постройке казарм в Благовещенске, Хабаровске и других пунктах возлагалась на Амур­скую контрольную палату (ст. 7).

Положение от 9 марта 1896 г. предписывало, что в отношении проверки строительных операций по постройке казарм и оборони­тельных сооружений в Приамурском военном округе местные власти должны руководствоваться Высочайше одобренными 22 декабря 1882 г. Правилами о контрольной проверке операций по постройке оборонительных сооружений у города Ковны и деревни Осовца.[25]

- 78 -

Деятельность Государственного контроля в 1896 г., как и в прежние годы, была насыщенной. Инструкции,[26] которые он издал для контрольных учреждений, обеспечивали механизмы проверки расходов министерствами и другими государственными ведомствами. Так, в соответствии с одной инструкцией проверка расходов Министерства финансов по призыву новобранцев до приема их на службу осущест­влялась по источникам расходов на командировочное довольствие лицам, которые входили в состав уездного, окружного и городского воинских присутствий, на канцелярские надобности воинских присутствий, на помещения воинских присутствий, на отправку новобранцев из призывных участков в губернские города для переосвидетельствования и в лечебные заведения для лечения. Подругой инструкции, касавшейся расходов Министерства финансов по приему новобранцев на службу до поступления их в войска, проверялась отчетность воинских начальников по расходу авансовых денег на содержание и отправление в войска новобранцев и расходы на квартирное и вещевое довольствие, на лечение и погребение новобранцев.

При проверке расходов Военного министерства на учебные сборы чинов запаса и ратников ополчения контроль был обязан удостовериться в следующем.

I.          По отчетности уездных воинских начальников:

1)         по расходам на учебные сборы прапорщиков запаса:

-по путевому довольствию,

-по вещевому довольствию;

2)         по расходам на учебные сборы нижних чинов запаса:

-по местному кормовому довольствию,

-по путевому довольствию,

-по медицинскому осмотру запасных нижних чинов,

-по усилению канцелярских средств управлений уездным воинским начальникам;

3)         по расходам на учебные сборы ратников ополчения:

-по местному кормовому довольствию,

-по деньгам на хозяйственные надобности,

-по вещевому довольствию,

-по деньгам на учебные принадлежности,

-по снабжению ратников ополчения огаестрельными орудиями и припасами,

-по медицинскому осмотру ратников,

-по довольствию военных чинов, командируемых для обучения ратников ополчения.

II.        По отчетности войсковых частей:

1) по расходам на учебные сборы прапорщиков частей:

- 79 -

-по денежному довольствию,

-по расходованию учебных припасов;

2) по расходам на учебные сборы нижних чинов запаса:

-по денежному довольствию, по провиантскому и привароч­ному довольствию и по деньгам на хозяйственные надобности,

-по вещевому довольствию,

-по расходам на практические занятия стрельбою,

-по врачебному довольствию,

-по довольствию военных нижних чинов, назначаемых для занятий с запасными.

III. По отчетности губернских распорядительных комитетов и соответствующих им учреждений:

-по квартирному довольствию.

При проверке расходов Военного министерства на обмундиро­вание и снаряжение войск контроль осуществлялся по следующим направлениям: «по довольствию годовыми вещами и деньгами; по довольствию мундирами и аммуничными вещами; по довольствию теплыми вещами; по довольствию постовыми принадлежностями; по довольствию конским снаряжением; по довольствию бессрочными вещами и по отпуску предметов вещевого довольствия, своевремен­но не потребованных или ошибочно недоотпущенных (по приходу, расходу, приходу и расходу материалов, по отчетам в израсходован­ных авансов на содержание мастерских)».

В 1897 г. фактический контроль был произведен при постройке оборонительных сооружений в Кронштадте, в 1898 г. — на Квантунском полуострове, а в 1910 г. — при строительстве воинских казарм в Финляндии.

Государственный контроль регулировал также вопросы счето­водства и отчетности по продовольственным закупкам для потреб­ностей армии.[27] Все правила утверждались Государственным контролером по соглашению с министром финансов и военным министром. Закупка продовольствия (ржи, муки и овса) для нужд войск в размерах, ежегодно назначаемых Военным советом, осуществлялась Министерством финансов при посредстве земств и особо уполномоченных лиц. Главное интендантское управление в начале каждого года передавало Департаменту военной и морской отчетности расчет, на основании которого в распоряжение Мини­стерства финансов передавались денежные средства на расходы по заготовке продовольствия для войск. В этом расчете показывалось, какие именно продукты, в каком количестве и для каких военных округов должны быть доставлены в течение года. В случае непредви-

- 80 -

денных расходов Главное интендантское управление направляло в Департамент военной и морской отчетности дополнительный расчет.

Когда Министерство финансов поручало заготовку хлеба для интендантства земским управам и другим учреждениям, то требовало заключения обязательства (договора). От Министерства финансов для этого выделялся отдел торговли или лицо, получавшее на это специальное право.

К закупочным операциям привлекались и казенные палаты — местные финансовые учреждения. Все денежные суммы перечисля­лись непосредственно в казенные палаты. Они в свою очередь выдавали их по установленному порядку заготовителям. Казенные палаты ежемесячно были обязаны отчитываться перед отделом торговли Министерства финансов, предоставляя ведомости о приходе, расходе и остатке сумм за счет соответствующих кредитов Главного интендантского управления (Военного министерства) и сметы по каждому подразделению. Отдел торговли направлял свой отчет в Департамент военной и морской отчетности и в Главное интендант­ское управление не позже 1 июля следующего за отчетным годом.

На местах окружные интендантские управления доставляли отчеты в контрольные палаты. В отчеты включались подробные ведомости в двух экземплярах о произведенных ими за год расходах, вызванных заготовкой хлеба, с указанием требований (ассигновок), по которым были эти расходы произведены. Контрольные палаты проверяли все отчеты по различным учреждениями, сличали их и один экземпляр возвращали в окружное интендантство (затем он переправлялся в Главное интендантское управление), а второй отсылали в Департамент военной и морской отчетности. Вся схема закупки продовольствия строилась таким образом, чтобы исключить возможность злоупотреблений. При этом государственные учрежде­ния производили закупочные операции для армии совместно с органами самоуправления — земскими управами.

В конце XIX — начале XX в. продолжилось укрепление системы военного управления, в которую теперь входили центральное, полевое и местное управление. Центральным органом управления являлось Военное министерство, а его составными частями были Главный штаб, Главное управление Генерального штаба, Главное артиллерийское управление, Главное инженерное управление и инспекции. Организация полевого управления в начале XX в. строилась согласно «Положению о полевом управлении войск в военное время 1890 года». К местным органам военного управления

-81-

относились военные округа.[28] Совершенствовалось регулирование вопросов составления, рассмотрения и исполнения финансовых смет Военного министерства по различным расходам.[29] Эти меры были направлены на то, чтобы улучшить финансовое обеспечение армии, упорядочить контроль за расходами денежных средств, исчислявшихся десятками миллионов рублей.

Необходимость усиления финансового контроля за военными расходами объяснялась их быстрым ростом. По данным Государст­венного контроля, военные расходы за 1895—1900 гг. составили внушительную для того времени сумму — около 2 млрд руб., а на армию — более 1844 млн рублей.[30] В начале XX в. расходы на армию вновь увеличились в связи с ее перевооружением, а кроме того, по причине начавшейся войны с Японией. Так, в 1904—1905 гг. расходы достигли около Змлрд руб., в 1906 г.— 2,2, а в 1907—1909 гг. — 2 млрд руб.[31] За первую мировую войну Россия истратила более 40 млрд руб.[32]

Учреждение Государственной Думы положило начало развитию в России бюджетного контроля. Государственный контроль, несмотря на некоторые попытки переподчинить его Государственной Думе, остался самостоятельным контрольным органом. Его полномочия несколько расширились, когда началась первая мировая война. Государственный контроль проверял и координировал установление цен на алкогольные напитки, контролировал работу переселенче­ского ведомства, ведомства водных и шоссейных дорог, осуществлял наблюдение за банковскими и кредитными учреждениями.

Война значительно прибавила работы Государственному кон­тролю, и прежде всего потому, что с начала первой мировой войны бюджет России разбивался на две части. Как отмечалось выше, существовал обыкновенный бюджет, включавший доходы и расходы в объеме, предусмотренном для мирного времени, и специальный

- 82 -

военный бюджет. Наличие двух бюджетов неизбежно приводило к снижению эффективности контроля за государственными расходами.

Нужды военного ведомства, вызванные потребностями воен­ного времени, удовлетворялись за счет чрезвычайных сверхсметных ассигнований из средств Государственного казначейства. Вся сумма кредитов на войну объединялась в так называемом военном фонде. Государственные займы для этой цели разрешались Императором в порядке верховного управления.

Война резко ударила по финансовому положению России. Неудивительно, что финансирование военных расходов в годы первой мировой войны происходило преимущественно за счет бумажно-денежной эмиссии и государственных займов.[33]

Даже Государственная Дума не всегда была в курсе проводимой правительством финансовой политики. В Государственной Думе при рассмотрении обыкновенных бюджетов фигурировали многократно заниженные цифры дефицитов. Например, по Росписи 1916 г. дефицит обыкновенного бюджета должен был составить всего 327 млн руб., хотя уже в момент его рассмотрения стало известно, что по совокупности обыкновенного и военного бюджетов дефицит составит самое меньшее 9 млрд руб. Фактический же дефицит достиг суммы 13 767 млн руб.[34]

В 1915 г. правительство предприняло ряд мер по мобилизации промышленности для выполнения военных заказов. Личное участие в этом принимал верховный главнокомандующий. Было образовано Особое Совещание по обороне,[35] выполнявшее во время войны роль органа по руководству перестройкой хозяйства в целях обороны. Руководил Особым Совещанием военный министр, получивший исключительное право «испрошения и незамедлительного открытия кредитов». Государственный контроль мог теперь осуществлять только последующий контроль расходов по выдаче безвозвратных сумм на оборудование новых промышленных предприятий.

В том же году было образовано еще три особых совещания для выработки и проведения мероприятий по продовольствию, топливу и перевозкам. В состав каждого совещания включались представите­ли Государственного контроля.

Положение об Особом Совещании по обороне было утверждено 17 августа 1915 г. Согласно ст. 1 Положения к его компетенции, в

- 83 -

частности, относился высший надзор за деятельностью всех прави­тельственных заводов, арсеналов и мастерских, а также частных заводов и иного рода промышленных предприятий, изготовлявших предметы боевого и прочего материального снабжения армии и флота. Особое Совещание осуществляло распределение заказов между российскими и иностранными заводами и надзор за исполне­нием заказов.

Положение предписывало, что денежные средства, необходимые для осуществления принятых председателем Особого Совещания мер, а также на иные издержки, отпускаются Советом Министров. Поло­жением подтверждалось и установленное ранее право председателя Совета Министров при необходимости безотлагательно производить расходы, требовать от министра финансов предоставления средств в виде авансов. Отметим, что в Положении закреплялось фактическое выведение Особого Совещания из-под контроля по вопросам расходования государственных средств во время войны. Только по окончании войны военный министр должен был представить в Государственный Совет и Государственную Думу отчет о мерах, принятых им по должности председателя Особого Совещания. В течение войны ни одно правительственное учреждение не могло требовать от него отчета. Роль Государственного контроля в Положении ограничивалась функцией последующей ревизии (ст. 17).[36]

На суммы, расходуемые из военного фонда по мерам, одобрен­ным Особым Совещанием, составлялись специальные ведомости. Размеры средств, включаемых в эти ведомости, постоянно возрастали: ведомость № 1 была составлена на 18 313 тыс. руб., ведомость № 3 — на 28 319 тыс. руб., ведомость № 4 содержала уже 44 516 тыс. руб.[37] Ведомости рассматривались Особым межведомственным совещанием при Военном министерстве, в состав которого входил представитель Государственного контроля, а затем представлялись в Совет Министров, который и ассигновал требуемые суммы.

В феврале 1916 г. открывавшаяся четвертая сессия Государст­венной Думы занялась рассмотрением проекта Государственной Росписи на 1916 г. Обсуждение проходило в неспокойной обстановке. Многие депутаты резко критиковали бесконтрольность в расхо­довании средств из военного фонда, Бюджетная комиссия высказала правительству пожелание в искоренении этих недостатков.[38] В такой обстановке правительство поставило на рассмотрение Думы законопроект об Уставе ревизии, который был без особых проволо-

- 84 -

чек принят Думой и направлен в Государственный Совет. Там Устав пролежал до 1917 г.

В годы войны заметно активизировалась банковская деятель­ность. Значительно увеличились объемы банковских сделок, возросли масштабы банковских спекуляций. Источником огромных прибылей являлись так называемые банковские гарантии для промышленных предприятий. Разрешая военные заказы, военное ведомство выда­вало предприятиям крупные авансы, но требовало гарантий со стороны банков. Давая гарантии, банки брали с заводов 16—18 % от прибыли, а иногда и больше. Это приводило к повышению цен на те предметы, которые производились для армии.[39]

При обсуждении в Думе проекта устава ревизии было внесено предложение предоставить Государственному контролю право реви­зовать частные коммерческие банки на предмет законности их деятельности и соответствия банковских операций с их уставами. Необходимость такого контроля диктовалась прежде всего тем, что банки все чаще совершали крупные спекулятивные сделки с товарами (сахаром, золотом и др.), а также с заложенными у них ценными бумагами. Кроме того, предлагалось предоставить Государ­ственному контролю право ревизии и банкирских контор, которые оперировали всевозможными выигрышными билетами.

Против предоставления Государственному контролю права ревизии частных банков выступил сам государственный контролер, обосновывая это тем, что Государственный контроль призван ревизовать учреждения, распоряжающиеся казенными средствами. Государственный контролер доказывал, что ревизия частных кредит­ных учреждений может поменять всю структуру Государственного контроля, что контролировать их на основании устава ревизии нельзя, так как коммерческие банки оперируют частными средства­ми. Позицию государственного контролера поддержал докладчик бюджетной комиссии Думы, который предложил не включать в устав ревизии право ревизовать частные банки.

Однако Государственная Дума все же решила наделить Государ­ственный контроль правом ревизии частных коммерческих банков и банкирских контор. К ст. 3 законопроекта об уставе ревизии были сделаны следующие два дополнения: 1) «Государственному контролеру предоставляется также право производить ревизию деятельности (с точки зрения закономерности действий) частных коммерческих банков в тех случаях, когда он, по соглашению с министром финансов, найдет это необходимым»; 2) «Государственному контролеру предоставляется право ревизии банкирских контор».[40]

- 85 –

Не прошло и недели после принятия этого решения, как Дума постаралась устранить допущенные ею «посягательства» на права частных банков. По настоянию комиссии по исполнению Государ­ственной Росписи вопрос был вновь поставлен на рассмотрение Государственной Думы. При новом голосовании первое дополнение, допускавшее возможность контроля за банками, депутаты отклонили: против него высказались большинство депутатов, однако они оставили в силе второе дополнение, дававшее право контролировать банкирские конторы.[41]

Хотя думские разговоры о контроле и закончились вполне бла­гополучно для банков, однако министр финансов П.Л. Барк счел необходимым принять меры к ограждению банков от опасности установления такого контроля в дальнейшем, взяв инициативу в свои руки.

10 октября 1916 г. появляется Положение Совета Министров «О расширении правительственного надзора над банками коммерче­ского кредита», которое предоставляло министру финансов право принимать «надлежащие меры» к проверке на предмет, не допуска­ются ли банками «нарушения действующих узаконений, воспре­щающих операции с иностранными учреждениями и подданными, или же постановлений закона, правил соответствующих уставов, либо распоряжений правительства, касающихся товарной, валютной и гарантийной операций». В случае обнаружения ошибок министр финансов должен принимать в отношении банков меры, предусмот­ренные Кредитным уставом, например, запретить производство операций, по которым допущены нарушения.[42] В Положении от 10 октября 1916 г. вопрос о спекулятивной деятельности банков был умышленно завуалирован, связан с вопросом об операциях с иностранными учреждениями и подданными, сформулирован в самых общих выражениях. Более того, ссылка на статьи Кредитного устава делала по существу невозможным установить какие-либо нарушения со стороны банков, так как данные статьи касались надзора за производством банками операций на золотую валюту.[43]

Вскоре наступил момент, когда министр финансов воспользо­вался Положением от 10 октября 1916 г. для отражения очередной «атаки» на банки. На этот раз инициатива исходила от уполномо­ченных Особого Совещания на местах. В декабре 1916 г. вопрос о контроле за банками поднял уполномоченный Особого Совещания

- 86 -

Екатеринославского района. Он считал, что от банков надо требо­вать сведений о личных счетах и производимых по ним операциях. Свое предложение уполномоченный обосновывал тем, что материалы о злоупотреблениях разных лиц и учреждений получали бы правиль­ное освещение при возможности проверить личные счета этих лиц и учреждений.[44]

Подобное ходатайство поступило и от уполномоченного Осо­бого Совещания Уральского района, который сообщал, что банки активно участвуют в заготовлении для заводов продовольствия и фуража; закупают и перепродают им сырье и материалы (руду, железо, платину и прочие металлы); принимают на себя посредниче­ские функции по продаже цемента и т.п. Такие хозяйственные операции банков мешали мероприятиям, проводимым этим уполномо­ченным в целях «объединения деятельности промышленных пред­приятий и установления их наилучшего для нужд обороны государ­ства сотрудничества».[45]

Масштабы спекулятивной деятельности коммерческих банков наглядно характеризуются справкой, сохранившейся в делах Особого Совещания. Кредитный устав предоставлял банкам право разрешать своим клиентам так называемые бланковые кредиты — платежи за счет клиентов банка, превышающие наличность текущего счета или сумму залогоюй стоимости представленных ими обеспечений сроком не более чем на 30 дней. По истечении этого срока, если произве­денные банками платежи не будут пополнены наличными деньгами или обеспечены залогами, банки могут приступить к взысканию. Бланковыми кредитами банки стали пользоваться весьма широко.

Все коммерческие банки прежде всего занимались хлебными операциями. Сибирский банк, помимо хлебов, «интересовался» также мясом и жирами; Азовско-Донской банк — металлами, шерстяными тканями; Международный коммерческий и Русско-Азиатский банки открывали бланковые кредиты преимущественно под металлы; Русский банк для внешней торговли и Учетно-ссудный банк давали ссуды главным образом под сахар; Волжско-Камский коммерческий банк — под всевозможные лесные товары. Со второй половины 1915 г. все торговые и торгово-промышленные операции стали совершаться только на наличные деньги; вексельные портфели банков сократились до минимума, и коммерческие банки расшири­ли торговые операции до огромных размеров. Интересен и важен факт, что крупнейшие банки располагали собственными товарными складами и холодильниками.[46]

- 87 -

В связи с ходатайствами уполномоченных председатель Особого Совещания в январе 1917 г. направил письма министрам юстиции, финансов, торговли и промышленности с просьбой дать свое заклю­чение по вопросу, не следует ли право производить через уполномо­ченных осмотр торговых и промышленных предприятий и требовать от них предъявления книг и документов распространить и на товарные и товаро-складочные отделы частных коммерческих банков, а также на личные счета клиентов банка. Председатель Особого Совещания полагал, что это позволит «сократить спекуляцию, достигшую в последнее время громадных размеров».[47]

Министерство юстиции высказалось за положительное решение этого вопроса, Министерство торговли и промышленности на письмо Особого Совещания не ответило, а Министерство финансов выска­залось решительно против. Право проверки товарных, валютных и гарантийных операций банков, писал министр финансов П.Л. Барк, принадлежит только ему. Поэтому если военное ведомство признает желательным обследование той или иной из вышеуказанных операций коммерческих банков, в частности по торговле металлами, то такое обследование должно быть возложено на финансовое ведомство. По этим соображениям министр финансов не считал необходимым распространять полномочия председателя Особого Совещания на частные коммерческие банки.

Таким образом, попытки установить контроль за банками и тем самым хотя бы в какой-то мере ограничить их спекулятивную деятельность во время войны потерпели полный провал.

Февральская революция 1917 г. не внесла никаких существенных изменений в систему государственного финансового контроля. Временное правительство сохранило в силе прежнее законодательство в области финансового контроля.

Государственному контролю было предоставлено право уста­навливать (когда и где он признает необходимым) постоянный предварительный и фактический контроль. Фактическая проверка в отдельных случаях могла производиться по распоряжению началь­ников местных контрольных учреждений. В случае обнаружения при ревизии отчетности признаков злоумышленных действий должност­ных лиц контрольные органы должны были сообщать об этом соответствующему начальству и одновременно прокуратуре для производства расследования и возбуждения дела об уголовной ответственности. Совету Государственного контроля предоставля­лось право назначать в отношении отдельных расходов так назы­ваемую ревизию на выдержку.[48] Однако практических результатов

- 88 –

эти меры не имели: ревизий по назначению государственного контролера почти не производилось. Правила ревизии на выдержку Советом Государственного контроля так и не были разработаны, и контролеры по-прежнему занимались сплошной ревизией отчетности. Государственному контролеру и начальникам местных контрольных учреждений разрешалось назначать ревизию операций, производи­мых общественными организациями и отдельными лицами за счет средств казны.

Временное правительство пыталось создать впечатление, что в контрольном деле установились начала гласности. В состав общих присутствий всех учреждений Государственного контроля могли входить представители губернских земств и губернских городов по месту нахождения учреждений. Представителям общественных организаций предоставлялась возможность знакомиться с положе­нием ревизионного дела в контрольных учреждениях и участвовать в их работе. Однако на деле все это совершенно не разрешало вопроса об участии представителей общественных организаций в контроле: во-первых, участие таких представителей ставилось в зависимость от согласия государственного контролера; во-вторых, их права ограни­чивались только присутствием при осуществлении фактического контроля.

Временное правительство призывало расширять сферу деятель­ности финансового контроля, на деле же выходило совсем иначе. С согласия Временного правительства Министерство путей сообщения потребовало немедленно уничтожить «зависимость железных дорог от государственного контролера и министра финансов», аргументи­ровав требование тем, что представительство Государственного контроля и Министерства финансов в хозяйственной жизни железных дорог сводилось в большинстве случаев к сокращению средств, отпускаемых на эксплуатацию дорог, что мешало развитию железнодорожного хозяйства. Таким образом, ставился вопрос об изъятии из компетенции Государственного контроля крупнейшей отрасли государственного хозяйства — казенных железных дорог.

Принятые Временным правительством решения в области контроля остались нереализованными, и Государственный контроль не мог эффективно бороться с расточительностью и разбазариванием миллионных денежных и материальных средств.

Военные расходы возрастали непрерывно; если в феврале-марте 1917 г. они составляли 50 млн руб. в день, то в июле-августе того же года возросли уже до 66 млн руб. Столь стремительный рост военных расходов объяснялся не только увеличением численности армии и обесценением рубля, но и все усиливавшимся мародерством многочисленных поставщиков, работавших на армию.[49] Управляю-

- 89 -

щий Государственным казначейством Дементьев сообщал Времен­ному правительству, что финансовые и контрольные органы реши­тельно ничего не могут сделать для сокращения военных расходов. Перечни, по которым производился отпуск средств военным учреждениям, представлялись с большим запозданием, часто когда расходы уже были произведены. Например, в июне 1917 г. рассмат­ривались два перечня Военного министерства на 2042 млн руб., предусматривавшие мероприятия, разрешенные еще в 1916 г. или в 1915 г. и большей частью выполненные.[50]

Признавая, что существующие способы расходования сумм из военного фонда требуется подвергнуть «коренному изменению», Временное правительство ограничилось тем, что обязало Министер­ство финансов и Государственный контроль иметь своих пред­ставителей с правом решающего голоса в Военном совете, при ставке главнокомандующего и при начальниках снабжений армий. В полевых контрольных учреждениях были созданы комитеты служа­щих: происходили съезды делегатов, на которых выдвигалось требо­вание предоставления полевому контролю независимости от военного ведомства и самостоятельности в ревизионной работе.

В условиях развала финансов и денежной системы страны задол­женность крупнейших частных коммерческих банков Министерству финансов составила на 8 сентября 1917 г. 722 млн руб., из которых 58 млн руб. были предоставлены банкам в иностранной валюте.[51] Прибыль частных банков достигла колоссальных размеров. Времен­ному правительству не удалось наладить качественную и эффективную работу государственного финансового контроля.

2. Особенности осуществления надведомственного финансового контроля в войсках

В рамках административной реформы, проходившей в России в 1860-х годах, большое значение придавалось развитию государст­венного финансового контроля. В этой сфере сразу же наметились два основных направления преобразований, — во-первых, развитие механизма бюджетного контроля[52] и, во-вторых, усиление надведом­ственного контроля за расходованием государственных средств в отдельных сферах государственного управления.

Крымская война 1853—1856 гг. выявила многочисленные набо­левшие проблемы государственного аппарата, связанные в первую очередь с повальным казнокрадством и взяточничеством, в том

- 90 -

числе в армейских кругах.[53] Отсутствие полевого контроля в армии и привело к значительному ухудшению условий прохождению военной службы, к брожениям и недовольству среди солдат, чреватым социаль­ным взрывом.

Первые попытки создания контрольного органа для ревизии расходов военного времени предпринимались в 1828 г. Во время экспедиции русских войск против турок в составе действующих военных частей были учреждены особые временные счетные комиссии из гражданских служащих. Состояли они при главной квартире армии и при штабах корпусов. К сожалению, этот опыт оказался неудачным.

Следующим этапом в создании полевого контроля в армии ста­ло создание таких же счетных комиссий во время военной кампании в Польше в 1830—1831гг. Этим комиссиям поручалось проверять ведение в военных условиях фактического контроля за расходами на месте производства операции.[54]

Крымская война 1853—1856 гг. также не дала почти никаких положительных результатов в отношении упорядочения учета и ревизии военных расходов, однако она породила поиск причин многочисленных злоупотреблений при осуществлении финансовых операций в военное время.

Причины таких злоупотреблений коренились, прежде всего, в сложной военной обстановке, которая затрудняла применение привыч­ного в условиях мирного времени порядка оформления различных операций по снабжению армии. Боевая обстановка создавала простор для злоупотреблений подрядчиков, заготовителей и чинов­ников военной администрации, поскольку на месте совершения хозяйственных операций специального надзора за деятельностью всех этих лиц не предусматривалось. Возможность совершения злоупотреблений значительно облегчалась еще и тем, что армейское начальство, на которое законом возлагалась обязанность наблюдать за правильным ведением войскового хозяйства, было заинтересовано лишь в непрерывном снабжении войск различными видами довольствия. Оно совсем мало внимания обращало на то, каким путем это достигалось, сколько армейское довольствие стоило государству, как оно хранилось, учитывалось и расходовалось. Причиной злоупотреблений являлось и то, что военнослужащие, на которых возлагалась фактическая ревизия заготовок в районе военных действий, часто сами были исполнителями тех или иных хозяйственных операций.

- 91 -

Все это диктовало необходимость организации не «бумажного», а фактического, реального контроля, обладающего самостоятельно­стью и независимостью, осуществляющегося непосредственно на месте производства военных расходов.

Правовой основой организации полевого контроля в армии явилось принятое в 1876 г. «Положение о полевом управлении войск в военное время», дополненное в феврале 1877 г. «Временным положением о полевом контроле»,[55] а также «Дополнительными постановлениями о порядке применения действующих сметных правил к расходам, вызываемых военными обстоятельствами».[56] С целью осуществления контроля за законностью всех производимых денежных и иных расходов в военное время при действующей армии создавался особый орган — полевой контроль действующей армии. Он состоял из полевого генерал-контролера, полевых обер-контролеров и контролеров. В отдельных корпусах обязанности генерал-контролера исполнял обер-контролер. Согласно «Временному положению о полевом контроле», полевой генерал-контролер и обер-контролеры отдельных корпусов назначались Императором по представлению государственного контролера. Последний самостоя­тельно назначал остальных служащих полевого контроля.

Полевой контроль за расходами в военное время после его образования представлял собой особый вид предварительного и фактического контроля. К конкретным задачам полевого контроля действующей армии относились: фактические проверки сохранно­сти и правильности использования всех отпускаемых на военные нужды денежных и материальных средств; участие в проведении торгов на поставку предметов войскового довольствия; подтвержде­ние фактов продажи или уничтожения казенного имущества; сообще­ние вышестоящему военному начальству о предметах довольствия, которые при ревизии оказались недоброкачественными и негодны­ми к употреблению.

Первоочередное значение уделялось фактическому полевому контролю. Фактической проверке подлежали полевые казначейства и кассы специальных сборщиков, все заведения военного ведомства, находившиеся на территории, подчиненной полевому управлению. К ним относились вещевые, продовольственные, артиллерийские и инженерные склады, аптеки и аптечные склады, а также учреждения и заведения военно-дорожного, почтового и телеграфного отделов полевого управления военными сообщениями и хозяйство воинских частей действующей армии и отдельных корпусов.

В то же время к фактической проверке хозяйства воинских час­тей полевой контроль мог приступить либо с разрешения главно-

- 92 -

командующего армией, либо командиров отдельных корпусов, либо по предложению начальника штаба армии. Остальные проверки полевой контроль производил по собственной инициативе. То обстоя­тельство, что к фактической проверке хозяйства воинских частей работники полевого контроля могли приступать только по предпи­саниям высшего военного начальства, несомненно, мешало раскрытию злоупотреблений. Затрудняло работу полевого контроля и ограниче­ние его деятельности районом военных действий.

На основании Правил о полевом контроле 1877 года были также образованы Полевой контроль Одесского военного округа и Полевой контроль Кавказской армии. На них возлагались задачи фактической проверки хозяйственных операций военных ведомств: в первом случае — в городах Бессарабской области, Екатеринославской, Таврической, Херсонской губерний и в Болгарии, с переходом войск за Балканы, а во втором случае — в районе боевых действий Кавказской армии.

В учреждениях и заведениях военного ведомства полевой кон­троль мог производить внезапную проверку наличия казенного имущества, сверяя полученные результаты со счетными книгами и документами. В случае обнаружения недостатков составлялись акты, подписывавшиеся всеми лицами, участвовавшими в проверке. При этом о всех скрытых недочетах и злоупотреблениях контролеры полевого контроля должны были немедленно докладывать полевому генерал-контролеру или корпусному обер-контролеру. Последние, в свою очередь, сообщали об этих фактах главнокомандующему армией или командиру корпуса, а также государственному контролеру.

Впервые фактический полевой контроль был организован в 1877—1878 гг. в Дунайской и Кавказской армиях.[57] Применение фактического контроля во время военных действий доказало его преимущества и необходимость как для армии, так и для казны.

Следующий раз фактический контроль организовал генерал-адъютант М.Д. Скобелев во время Ахалтекинской экспедиции 1880— 1881 гг. Высказываясь в пользу полевого контроля, М.Д. Скобелев писал: «Опыт Ахал-Текинской экспедиции, где введен был предва­рительный контроль, показал, сколько пользы могут принести контрольные учреждения, правильно поставленные... Введение же фактического контроля тем более желательно, что, обеспечивая соответственность заготовок и стоимость их, мирная практика подготовит контрольных деятелей, практически знакомых с условиями военного быта: они послужат кадром для организации полевого контроля при действующей армии, где необходимо ввести

- 93 -

кроме фактического еще и предварительный. Кроме назначения контроля в военно-окружной совет, я верю в необходимость дать контролю самое широкое применение и в мирное время...».[58] М.Д. Скобелев не только интересовался проблемами организации полевого контроля, улучшением работы интендантства, но и делал конкретные шаги для реализации своих идей.[59]

Положительный опыт применения полевого контроля во время Ахалтекинской экспедиции подвиг власти к дальнейшему совершен­ству законодательства по этим насущным вопросам. 26 февраля 1890 г. Император утвердил новое «Положение о полевом управле­нии войск в военное время»,[60] дополненное затем разделом «Положение о предметах и порядке действий полевого контроля».[61] Устанавливались также правила финансового обеспечения расходов, вызываемых военными обстоятельствами.[62]

Согласно новому «Положению о полевом управлении войск в военное время» полевое управление армии состояло из полевого штаба армии, находившегося в ведении начальника штаба и пяти главных отделов, непосредственно подчинявшихся командующему армией. К ним относились: управление интенданта армии, управле­ние инспектора артиллерии армии, управление инспектора инже­неров армии, управление главного полевого казначея и управление главного полевого контролера. В состав управлений армии в военное время также входили управления: главного полевого контролера, военно-окружного контролера и контролеров корпусов. В управле­ния дивизий, не входивших в состав корпусов, могли назначаться дивизионные контролеры с присвоением им прав и обязанностей корпусных контролеров.

- 94 -

Соответственно названному Положению большими полномо­чиями в области полевого контроля наделялся командующий армией. Он окончательно разрешал все вопросы, возникавшие при проведении полевого контроля хозяйственных операций отделами полевого управления и подведомственными им органами. Коман­дующий армией при необходимости мог изменить перечень (список), в котором указывались подлежащие предварительной проверке со стороны полевого контроля виды денежных выдач из казны. Кроме того, командующий армией, по представлению соответствующих начальников главных отделов полевого управления, утверждал на определенный период предельные цены на закупаемые для нужд армии вещи и продовольствие, а также размеры оплаты за найм рабочих, производство перевозок и работ.

Основанием для определения предельных цен должны были служить сведения о местных ценах, существовавших в районе ведения военных действий, и соображения об ожидаемых ценовых изменениях. При представлении на утверждение предельных цен к соответствующей записке прилагались сведения о местных ценах и заключение главного полевого контролера относительно «проекти­рования цен». Закон предусматривал возможность утверждения цен без заключения главного полевого контролера в случаях, «не терпящих отлагательства». Очевидно, что такое правило значительно затрудняло работу полевого контроля.

Командующий армией в любое время мог прибегнуть к воз­можности определения «предельной цены» без участия контролера, ссылаясь на военную тайну.

Начальники главных отделов имели право запрашивать заклю­чение главного полевого контролера по совершаемым хозяйствен­ными операциям на сумму свыше 25 000 руб. Принятие заключения главного полевого контролера не слагало с начальников главных отделов ответственности за порядок и своевременность выполнения всех необходимых мер по удовлетворению потребностей армии.

На полевой контроль возлагались и новые обязанности: рас­смотрение перечней на дополнительные расходы военного времени; выдача предварительных заключений по хозяйственным операциям, по которым такие заключения будут запрошены; предварительная проверка выданных из казны денежных средств; наблюдение за своевременным предоставлением отчетности на ревизию и оконча­тельная ревизия отчетности за военное время.

По-прежнему основополагающее значение придавалось факти­ческому контролю, в задачи которого входили: наблюдение за сохранностью денежных и материальных средств; в полевых кассах, хозяйственных учреждениях и заведениях, находившихся при армии; проверка наличия транспортных средств, правильность исполнения строительных операций. Кроме того, органам,  осуществлявшим

- 95 -

фактический полевой контроль, было предоставлено право участво­вать, в меру возможности и по собственной инициативе, «в освиде­тельствовании вещей и припасов при приеме их от контрагентов, комиссионеров и поставщиков».

Хотя проверка внутреннего хозяйства армии была по-прежнему поставлена в зависимость от усмотрения военного командования, но в отличие от Временного положения 1877 г., по которому аппарат полевого контроля определялся государственным контролером, Положением 1890 года определялся штат управлений главного поле­вого контролера, военно-окружного контролера и контролеров корпусных и дивизионных (последние находились в ведении глав­ного полевого контролера). Главный полевой контролер имел право с согласия управляющих контрольными палатами, находившихся в войсках, привлекать их служащих для выполнения различных поручений, входивших в обязанности полевого контроля.

Управление главного полевого контролера состояло из канце­лярии и чинов для поручений.[63] Кроме управления главному полевому контролеру непосредственно подчинялся председатель временной ревизионной комиссии, учреждавшейся для окончатель­ной ревизии отчетности за военное время. Главный полевой контролер, осуществляя руководство учреждениями полевого контроля, был обязан своей деятельностью содействовать коман­дующему армией в организации правильного расходования денежных и материальных средств.

Главный полевой контролер назначался на должность Импера­тором по представлению государственного контролера и с учетом мнения командующего армией. При формировании своего управле­ния главный полевой контролер получал из Военного министерства сведения о размерах уже открытых отделам полевого управления армии кредитов. Непосредственно из отделов полевого управления армии он получал: 1) списки подведомственных касс и учреждений, подлежащих фактической проверке, с указанием их мест нахожде­ния или же частей, к которым они были приданы; 2) сведения о строительстве различных военных и иных объектов, стоимость которых превышала 25 000 руб.; 3) сведения о хозяйственных операциях на сумму более 25 000 руб., предпринятых для заготовки предметов довольствия армии, а также для найма и содержания транспортных средств.

Осуществляя надзор за деятельностью подведомственных ему органов и лиц, за своевременным исполнением возложенных на них обязанностей, главный полевой контролер согласно постановлени-

- 96 -

ям и специальным для полевого контроля положениям имел право давать необходимые указания в дополнение и развитие положений вышестоящих государственных органов. Если возникала необходи­мость дополнить или разъяснить эти положения какими-либо указаниями, обязательными не только для чинов полевого контроля, но и для управлений и заведений армии, то главный полевой контролер представлял их на усмотрение командующего армией, который мог объявить эти указания своим приказом, обязательным к исполнению по армии.

Главный полевой контролер должен был регулярно представ­лять государственному контролеру необходимые сведения о состоянии и деятельности полевого контроля. Так, он был обязан отправлять копии со всех общих распоряжений, приказов и инструкций, издаваемых им для руководства органами полевого контроля. В круг его полномочий входило назначение и снятие с должностей всех чинов полевого контроля, состоявших в армии.

Военно-окружной контролер имел полномочия, соответство­вавшие полномочиям главного полевого контроля, но только в рамках иной военной единицы (например, в корпусе, отдельной дивизии). Однако временная ревизионная комиссия ему не подчи­нялась, даже если находилась в районе расположения управления военно-окружного контролера.

Согласно Положению 1890 года в состав управления корпуса в военное время включались специально образованные органы управ­ления корпусного интенданта, корпусной инженер, корпусной комендант, корпусной контролер и корпусное казначейство.

Корпусной контролер подчинялся непосредственно командиру корпуса. Последний имел право, когда считал нужным и возмож­ным, запрашивать заключение корпусного контролера по тем хозяйственным операциям, которые находились в его ведении (например, по вопросу утверждения предельных цен на закупаемые вещи и продовольствие).

К предметам ведения корпусного контролера относились: а) фактическая проверка наличия материальных и денежных капи­талов в корпусном казначействе и в других хозяйственных учрежде­ниях и заведениях, состоящих при корпусе; б) фактическая проверка действительности исполнения технических смет; в) сбор сведений о ценах, существовавших в районе расположения корпуса на предметы довольствия, предоставление этих сведений полевому главному контролеру и корпусному интенданту; г) своевременная дача заклю­чений относительно утверждаемых предельных цен; д) документаль­ная проверка законности осуществления торговых операций; е) предварительная проверка денежных выдач из казны и наблюдение за своевременным представлением отчетности на ревизию; ж) другие полномочия. Некоторые названные полномочия осуществлялись

97 -

непосредственно корпусным контролером или, по его распоряже­нию, подчиненными лицами.

Корпусной контролер также выполнял поручения командира корпуса по проверке военного имущества и денежных капиталов в подведомственных ему частях и военно-врачебных заведениях, по наблюдению за осуществлением хозяйственных операций. Он должен был исполнять все указания и поручения главного полевого контро­лера. В целом полномочия корпусного контролера аналогичны правам и обязанностям главного полевого контролера и военно-окружного контролера, они ограничивались только масштабами корпуса.

В «Положении о предметах и порядке действий полевого кон­троля» конкретизировались и уточнялись права и обязанности полевого контроля.

Так, уже отмечалось, что особая роль отводилась фактическому контролю. Устанавливались правовые механизмы этого контроля. Всякая фактическая проверка должна была производиться в присутствии уполномоченных представителей от военного ведомства. Они назна­чались после своевременного обращения руководителей полевого контроля к военному начальству. Допускалось проведение фактиче­ской проверки без участия представителей от военного ведомства только в случае отсутствия на месте контроля войск, военных управлений, от которых могли назначаться эти депутаты.

Контроль военно-врачебных заведений осуществлялся в поле­вых госпиталях в присутствии лиц, назначаемых главным врачом, а в других госпиталях — в присутствии комиссий, создававшихся в составе этих заведений, согласно ст. 419 «Положения о военно-врачебных заведениях военного времени».

Фактическая проверка огнестрельных припасов и иного иму­щества, требовавшая практического опыта и особых знаний, производилась должностными лицами полевого контроля в присутствии лиц, заведовавших хозяйством проверяемых учрежде­ний, представителей и специалистов. О назначении для участия в контроле специалистов в данной области представители полевого контроля обращались к начальнику той службы, которой подчиня­лось проверяемое учреждение.

При контроле касс проверялись все находящиеся в них суммы порядком, установленным для внезапного освидетельствования казначейств и касс специальных сборщиков внутри страны. Проверка же материального имущества могла распространяться на все имущество, находящееся в учреждении, или же ограничиваться одним или несколькими видами имущества. Это зависело от полно­мочий проверяющего.

О произведенной фактической проверке чины полевого кон­троля обязаны были делать записи в материальных книгах прове-

- 98

ренных учреждений за подписью всех присутствовавших при этом лиц. В случае обнаружения каких-либо упущений проверяемые составляли акт в двух экземплярах: один передавался в проверяемое учреждение, а другой — вышестоящему органу.

Акты, составлявшиеся чинами полевого контроля о замеченных при фактической проверке казенного имущества злоупотреблениях, должны были содержать точное, но в то же время возможно краткое изложение результатов проверки. К акту могли прилагаться и объяснения лиц — руководителей проверяемых учреждений.

Если в ходе фактической проверки касс, складов и магазинов обнаруживались излишки денег и имущества, контролер оприходовал их как казенную собственность. При этом составлялся акт с приложением к нему объяснительной записки должностного лица (руководителя, начальника) проверяемого учреждения о причинах оказавшегося излишка. Корпусной контролер, получив от начальства проверенного учреждения объяснения, мог или признать дело оконченным (о чем он своевременно и в сжатые по времени сроки сообщал начальству проверенного учреждения), или же признать, что дело должно получить дальнейшее разбирательство.

Корпусной контролер представлял свое заключение по делу командиру корпуса. Последний был обязан уведомить корпусного контролера о принятых конкретных мерах или же сообщить, что дело оставлено без последствий. Получив уведомление корпусного начальства, контролер мог или признать дело оконченным (о чем ставил в известность свое начальство) или же, в случае оставления заключения корпусного контролера без последствия, а равно и при его несогласии со сделанными распоряжениями, представить дело на усмотрение главного полевого контролера или военно-окружного контролера.

Вышеперечисленными полномочиями корпусного контроля также обладали военно-окружной контролер и главный полевой контролер, в случае если считали «нужным присвоить право сноситься с военным начальством на правах корпусных контролеров».[64]

Главный полевой контролер имел право после рассмотрения полученного дела закрыть его. Об этом он сообщал командиру корпуса или начальнику отдельной дивизии, а также начальнику отдела полевого управления. Если он считал, что вскрытые злоупот­ребления требуют принятия строгих мер, то представлял дело на окончательное решение командующего армией.

Соответствующие права в рамках предоставленной власти имел и военно-окружной контролер. В иных случаях все дела он направ­лял главному полевому контролеру.

- 99 -

Полевой контроль осуществлял наблюдение за своевременным представлением в ревизионные учреждения отчетов по оборотам Денежных и материальных средств. Для более четкой организации такого наблюдения военно-окружной контролер и главный полевой контролер имели право потребовать, чтобы все учреждения, выдающие для ведения счетоводства шнуровые книги и отчетные листы, сообщали чинам полевого контроля по истечении каждого месяца сведения о том, кому именно, когда, на какой предмет счетоводства и за какими номерами выданы шнуровые книги и отчетные листы. Полевые кассы и смотрители интендантских магазинов и складов, а равно командиры транспорта, отпуская деньги или продукты, были обязаны отмечать в своих книгах под расходными статьями, в какие части войск, управления или заве­дения был произведен отпуск.

Положением регулировались также вопросы окончательной ревизии отчетности за военное время. Одновременно с приведением армии в военное положение государственный контролер, по согла­шению с военным министром, направлял в правительство представ­ление в установленном порядке об открытии при каждой армии и отдельном корпусе временных ревизионных комиссий для оконча­тельной ревизии отчетности за военное время.

В тех случаях, когда это признавалось возможным, по предва­рительному соглашению военного министра и государственного контролера, временные ревизионные комиссии могли учреждаться не по числу армии и отдельных корпусов, а в меньшем количестве. При этом каждый раз определялось, в какую ревизионную комиссию должна передаваться отчетность армии (отдельного корпуса), а также регулировались взаимоотношения главных полевых контроле­ров (корпусных контролеров отдельных корпусов), управляющих временными ревизионными комиссиями. Такие комиссии могли создаваться как в пределах страны, так и за границей, в тылу действующих войск.

В комиссию в течение всего периода военных действий посту­пала отчетность денежных касс, вещевых складов, распорядительных и иных учреждений, относившихся к армии и находившихся в районе ее действий. По окончании войны в комиссию, кроме всех других дел, поступали и счета полевого контроля. На временную ревизион­ную комиссию возлагалась окончательная ревизия как денежной, так и материальной отчетности, составленной за период военного времени. Исключением являлись «обревизованные» полевым контролем управления и учреждения по составлению финансовых отчетов за военное время в случае, если по ним не возникало вопросов.

Инструкции о порядке делопроизводства временной ревизион­ной комиссии и полевого контроля утверждались государственным контролером.

- 100 -

Впервые Положение от 26 февраля 1890 г. применено во время Китайской экспедиции русских войск (1900—1901), когда в войсковых частях формировались соответствующие управления полевого контроля. После перевода войск Приамурского округа и Квантунской области на военное положение были сформированы следующие учреждения Полевого контроля: управления корпусных контролеров отдельных корпусов при командующих войсками Квантунской области и Приамурского военного округа; Управление военно-окружного контролера Приамурского военного округа; а после образо­вания Десантного и 3-его Сибирского неотдельных корпусов — управления корпусных контролеров и при этих двух корпусах.

Вследствие незначительности данной экспедиции и непродол­жительности военных операций деятельность Полевого контроля не получила широкого развития, однако отзывы о нем военного коман­дования были положительными. Об успехах Полевого контроля рапортовал военному министру командующий войсками Квантун­ской области и морскими силами на Тихом океане генерал-адъютант Е.И. Алексеев. В таком же духе был и отзыв командира 3-его Сибирского корпуса генерал-лейтенанта Мылова.

Для окончательной проверки отчетности в военных расходах на Китайскую экспедицию 1 января 1901г. по указу Императора на основе постепенно расформировывающихся учреждений Полевого контроля были образованы временные ревизионные комиссии в Хабаровске и Порт-Артуре. После двух лет работы комиссии были закрыты. За это время они выявили неправильных распоряжений по расходам на 1 056 000 руб., в том числе предупреждено неправильных выдач и возвращено в казну 687 000 руб.[65]

Наиболее полно выполнить свои функции, предусмотренные Положением 1890 года, полевому контролю удалось в русско-японскую войну. В то время задача контроля не ограничивалась фактической ревизией наличия материальных и денежных ценно­стей и предварительной проверкой тех выданных денежных сумм, для которых такая проверка была установлена соглашением военного ведомства и государственным контролером. На органы Полевого контроля были возложены и полномочия по рассмотрению перечней на дополнительные по военному времени расходы, сбор сведений о ценах на все предметы военного довольствия и сообщение предвари­тельных заключений о проектируемых максимальных ценах для различных заготовок. Широко применялась предусмотренная Поло­жением проверка внутреннего хозяйства войсковых частей.

Большое значение имела работа Полевого контроля по сбору сведений о ценах, а также участие ответственных представителей этого контроля в составлении перечней предстоящих дополнитель-

- 101 -

ных расходов военного времени. Таким путем получалась досто­верная информация для исчисления предстоящих расходов.

Перечень расходов на содержание армий составлялись на каж­дые четыре месяца вперед. После их рассмотрения в подгото­вительной комиссии при канцелярии Военного министерства (с участием представителей Министерства финансов и Государст­венного контроля) перечень направлялся на обсуждение и утверждение Особого Совещания в составе председателя Департамента экономии Государственного Совета, государственного контролера, министра финансов и военного министра, а также управляющего Морским министерством.

Об эффективности деятельности Полевого контроля во время русско-японской войны свидетельствует и то, что он предложил после рассмотрения перечня расходов сократить сумму затрат на 109 000 000 руб.[66]

Роль Полевого контроля особенно возрастала при проверке не всегда умелой и часто недобросовестной работы интендантства. Военное командование систематически привлекало органы Полевого контроля к проверочным действиям, далеко выходящим за пределы, предписанные Положением 1890 года. Так, при закупке для войск продовольствия, фуража, обмундирования особо учрежденными для этого комиссиями в их состав стали обязательно привлекаться представители полевого контроля. Например, давая заключение о проектируемых предельных ценах на март 1904 г., Полевой контроль предложил следующие коррективы: для Мукдена цена на ячмень — 1 руб., вместо предложенной интендантством — 1 руб. 30 коп.; для Хайчена на чай — 14 руб., вместо — 28 руб.; на ячмень — 90 коп., вместо — 1 руб.; на мясо — 5 руб., вместо — 6 руб.; на солому — 35 коп., вместо — 40 коп., и т. д.

По распоряжению главнокомандующего войсками на Дальнем Востоке генерала Н.П. Линевича, Полевому контролю было предо­ставлено также право производить внезапные ревизии хозяйства войсковых частей, наличия авансовых сумм на заготовки у всех должностных лиц. Проверка состояния денежных сумм войсковых частей в конце русско-японской войны дала возможность установить их значительные накопления: они равнялись свыше 24 000 000 рублей, из которых 13 000 000 руб. были предоставлены войсковым частям на приведение в порядок расстроенного за время войны хозяйства, а 10 000 000 руб. обращены на покрытие расходов по снабжению войск бельем.[67]        

- 102 -

За время русско-японской войны Полевой контроль произво­дил также проверки расходов общества Красного Креста на театре военных действий.

Деятельность Полевого контроля в русско-японскую кампанию снискала положительные оценки не только командующих армиями, командиров корпусов, но и была поддержана в печати. Отметим, что на фоне массовых хищений и «повального воровства», имевших место в интендантствах и хозяйственных частях войск, отдача от работы Полевого контроля выглядела многозначительной.

Для последующего документального контроля расходов, вы­званных войной с Японией, по Указу Императора от 14 мая 1904 г., была образована Временная ревизионная комиссия в Хабаровске. На эту Комиссию возлагалась ревизия отчетности по денежным оборотам полевых казначейств и касс специальных сборщиков, а также по расходам распорядительных управлений, произведенных из отпущенных им полевыми казначействами денежных сумм. Кроме того, Комиссия получила полномочия на проверку оборотов мате­риального имущества, сосредоточенного в районе военных дейст­вий, и на составление финансового отчета за военное время.

Временная ревизионная комиссия получила некоторые особые права по сравнению с контрольными учреждениями, проверявшими расходы, совершенные в мирное время. Например, ей разрешалось, в случае утраты или непредставления отчетности «утверждать обороты не оправданные документами», «не возбуждать переписки по поводу формальных отступлений в счетоводстве и отчетности», а также «оставлять без преследования» допущенные в определенных случаях, по чрезвычайным обстоятельствам, проступки, которые привели к убыткам и утратам казенного имущества.

Позже, когда выяснилась огромная сумма затрат, произведен­ных вне района военных действий, для проверки расходов военного ведомства внутри страны и всех чрезвычайных по военному времени расходов морского ведомства были образованы согласно «Высо­чайше утвержденной 7 марта 1905 года мемории Особого Совеща­ния» два временных отделения в составе Департамента военной и морской отчетности. После окончания войны и возвращения в Евро­пейскую часть России действовавших на Дальнем Востоке войск, вместо Хабаровской комиссии и временных отделений Департамента, в декабре 1906 г. по Указу Императора была учреждена Временная ревизионная комиссия в Санкт-Петербурге с такими же правами, как Хабаровская комиссия.

В адрес Временной ревизионной комиссии стали направляться отчеты по военным расходам. По отчетам денежные расходы равнялись 1 825 000 руб., а материальные — около 1 млрд руб. Доставленная на ревизию отчетность оказалась в большей части «в неисправном виде» и неполной по составу. Для приведения ее

- 103 -

в порядок и на восполнение недостающих сведений и документов потребовалось несколько лет упорного труда. К концу 1910 г. проверка   денежной   отчетности   была   осуществлена   только   на 1 300 000 руб., а материальной — на сумму 500 000 000 руб. Причем в порядке предварительной ревизии было отклонено претензий к
казне на сумму до 2 400 000 руб., а обращено в начет при последую­ щей ревизии свыше 3 380 000 руб. Кроме того, по настоянию Временной ревизионной комиссии, военное ведомство перечислило из своих специальных средств и депозитов в доход казны остатки от сумм, выделенных на военные расходы (1 180 000 руб.).[68]

К концу войны с Японией общая численность Полевого кон­троля достигала 161 человек, в том числе: 4 главных контролера, 2 военно-окружных, 18 корпусных контролеров, 3 крепостных контро­лера, 5 дивизионных контролеров, 80 контролеров и 49 счетных
чиновников. На содержание Полевого контроля было израсходовано всего 1685 000 руб., что составило 0,26% от всех чрезвычайных расходов во время войны, равнявшихся около 643 000 000 руб.[69]

Следует отметить, что малочисленность штатного состава Поле­вого контроля отрицательно сказывалась на его работе, но несмотря на это, Полевой контроль своей активной деятельностью сберег казне 19 000 000 руб. Благодаря участию Полевого контроля в проверке войскового хозяйства были выявлены огромные размеры оставшихся в войсках материальных средств, выделенных на время войны для конкретных целей, и Полевой контроль поднял вопрос о возвращении этих средств в казну.[70]

О работе Полевого контроля в русско-японскую войну делился в своих воспоминаниях корпусной контролер С.Я. Гусев, отмечав­ший как недостатки, так и достоинства Полевого контроля. По его мнению, Полевой контроль сделал очень много для предотвращения злоупотреблений со стороны интендантства и военных частей. «По распоряжению Государственного контролера, — писал С.Я. Гусев, — необходимо было выяснить состояние экономических и хозяйствен­ных сумм войсковых частей на 1 ноября 1905 года. Но многие части по своим книгам эти остатки выводили неправильно, спрятав значительные суммы или в числе переходящих сумм, или в счете разных капиталов, поэтому предстояло проверить правильность всех записей денежных книг, постатейно, а попутно и произвести ревизию всех оборотов по существу. Эта огромная работа, вызвавшая сильное напряжение сил, была окончена в срок и дала очень интересные результаты. При проверке книг попутно мною определен был излишек

- 104 -

отпуска от казны около 78 000 руб. и остаток аванса, не возвращен­ный в казну и неправильно показанный израсходованным в размере 35 000 рублей, так что благодаря только проверке книг мною было предъявлено требование о возврате в казну около 123 000 рублей».[71]

Таких случаев злоупотреблений в войсковых частях всегда было предостаточно.

Генерал-адъютант А.Н. Куропаткин считал работу Полевого контроля во время русско-японской войны неудовлетворительной. По его мнению, следовало более активно развивать фактическую ревизию, а не документальную.[72] К тому же работа Полевого контроля затруднялась в связи с широкими полномочиями высшего команд­ного состава в расходовании кредитов.[73]

Следующее Положение о полевом управлении войск в военное время, применявшееся во время первой мировой войны, было утверждено 16 июля 1914 г., т. е. всего за несколько дней до начала войны. Приложения же к нему, в том числе Положение о предметах и порядке действий Полевого контроля и Положение о полевых и крепостных казначействах, были утверждены 13 августа 1914 г. Работа по окончательному согласованию редакции двух названных приложений велась с такой быстротой, что дело поневоле свелось к небольшим редакционным исправлениям соответствующих поло­жений 1890 года (в основном они коснулись изменений окладов и штатов).

При этом ст. 6 Положения от 26 февраля 1890 г., в соответствии с которой проверка Полевым контролем состояния материальных и денежных средств и внутреннего хозяйства войсковых частей могла быть произведена лишь по уполномочию, данному контролю военным начальством, осталась неизмененной в новом Положении и была дополнена специальным примечанием. В примечании указы­валось, что даже в тех учреждениях и заведениях военного ведомства, которым приданы небольшие воинские части, Полевой контроль при ревизиях таких учреждений и предприятий не вправе приступать к проверке хозяйства небольших охраняющих их воинских частей без специального полномочия на это со стороны военного начальства. Опыт предыдущих войн доказал всю нецелесообразность такого ограничения в обстановке военного времени. Само военное коман­дование действующей армии отказывалось от этого ограничения, но

- 105 -

военное ведомство, очевидно, в интересах «чести мундира», упор­ствовало и в конце концов настояло на его сохранении.

Во время первой мировой войны Полевой контроль принимал участие и в необычной для него работе по организации в тылу выплат за уничтоженное имущество. Дело в том, что по распоряже­нию военного командования при отступлении уничтожалось ценное для неприятеля имущество частных лиц: посевы, запасы зерна и фуража, скот. Денежные компенсации выдавались полевыми казна­чействами в тех местах, куда попадали беженцы, имевшие удостове­рения об уничтожении имущества по военным обстоятельствам. Оценки такого имущества, произведенные с участием представите­лей Полевого контроля, были более обоснованны, чем оценки, произведенные без участия контролеров. Участие Полевого контроля в этой работе сберегло казне не один миллион рублей.

В годы первой мировой войны Полевой контроль достиг новых высот. В течение 1914—1915 гг. были сформированы управления главного полевого контролера Северо-Западного,[74] Северного,[75] Запад­ного фронтов,[76] а также в кавказских армиях. В этих управлениях согласно Положению 1914 года сосредоточивались: распоряжения по объединению и направлению деятельности всех учреждений полевого контроля; сведения о деятельности этих учреждений; производство по делам контроля, требующим разрешения главного начальника снабжений; делопроизводство по личному составу чинов Полевого контроля и рапорт по пополнению этих чинов; необходи­мая ценовая информация; работа по составлению заключений по предположениям о производстве сверхштатных и сверхтабельных расходов и отпусков; работа по составлению заключений о проекти­руемых, общих для всего района предельных ценах для производства различных хозяйственных операций, цен и окладов «для довольствия войск собственным попечением», посуточных окладов для больных и раненых, продовольственных и иных тарифов, а также цен и прочих условий производства реквизиций (ст. 362).

Дополнительно создавались специализированные органы Полевого контроля. К ним относились, например, полевой строительный контроль, возглавлявшийся главным контролером (имелись также должности старших контролеров и делопроизводителей),[77] а также управление крепостного контроля (например, Управление, образо-

- 106 -

ванное   в  крепости   Петра I),[78]  управление   полевого  дорожного контролера.[79]

Как и в русско-японскую войну, в первую мировую войну в армиях всех фронтов составлялись перечни расходов по содержанию войск, управлений, учреждений и заведений на четыре месяца вперед. К ним обязательно прилагались объяснительные записки, где обосновывались и разъяснялись предусмотренные расходы. Предельные цены составлялись на фронтах преимущественно по административно-территориальному принципу. Так, по Западному фронту, к примеру, в архивах сохранились ведомости предельных и справочных цен по Виленскому округу путей сообщения, в том числе в районе Пскова и Псковского уезда. Предельные цены уста­навливались по таким наименованиям, как рабочая сила и различ­ные материалы (бревна сосновые, еловые, дубовые; доски сосновые, еловые; малярные и металлические материалы; краски сухие и т. д.).[80]

Учитывая опыт русско-японской войны, в 1915 г. для проверки расходования чрезвычайных кредитов была создана Временная ревизионная комиссия. В нее поступала вся денежная отчетность казначейств, складов, распорядительных и иных учреждений. После окончания войны органы Полевого контроля были обязаны высылать в эту Комиссию все дела и отчеты. Комиссия должна была работать вплоть до завершения составления финансового отчета за все время войны. Однако в связи с революционными событиями 1917 г. и сменой правительства намеченная проверка военных расходов осталась незавершенной.

Исследование опыта организации финансового контроля в войсках в военное время позволяет сделать некоторые выводы.

Основные причины создания Полевого контроля в действующей армии — систематические злоупотребления органов финансово-хозяйственной деятельности войск, проявлявшиеся в массовых хищениях денежных и материальных средств. Ситуация усугублялась еще и тем, что территориальные контрольные палаты не справлялись с ревизией, прежде всего из-за особой мобильности войск во время военных действий. Однако даже после окончания военных действий проверка расходов, совершенных в ходе войны, затягивалась на длительное время. Все это в совокупности и потребовало создания контрольного органа в войсках действующей армии.

В системе общей классификации финансового контроля в до­революционной России полевой контроль являлся надведомственным,

- 107 -

внешним. В то же время он содержал элементы ведомственного контроля, что придавало полевому контролю смешанный характер. Такая двойственность полевого контроля была неразрывно связана с его особенностями — он проводился только в военное время в действующей армии.

Деятельность полевого контроля значительно активизировалась в период русско-японской и первой мировой войн. В это время создается необходимая правовая база для улучшения работы Полевого контроля.

Полевой контроль привлекался к ревизии финансово-хозяй­ственной деятельности воинских частей, проводил предварительную проверку перечней расходов, давал заключения по хозяйственным операциям, участвовал в установлении предельных цен, проверял фактическое наличие материальных и денежных средств.

В первую мировую войну Полевой контроль являлся основным органом, осуществлявшим надзор за законностью и правильностью использования военных ассигнований. Полевой контроль проверял предварительным и последующим способом все расходы военного ведомства.

Работа полевого контроля при всех выше отмеченных положи­тельных результатах, конечно, имела и недостатки, которые были связаны с рядом субъективных моментов, наложивших отпечаток на развитие всей системы государственного контроля в России.

У государственного контроля в России всегда было много про­тивников. Безнаказанность преступлений лишь поощряла казно­крадство. Высокие покровители титулованных и нетитулованных казнокрадов всячески пытались сделать полевой контроль бессильным. Аналогии для современной России напрашиваются сами собой.

- 108 -


[1] Полное Собрание Законов Российской Империи. Собр. 1-е (далее — ПСЗ-1). Т. XXXI. № 24502.

[2]  Там же.

[3] Цит. по: Государственный контроль. 1811—1911. СПб., 1911. С. 22.

[4] Указ «О поверке отчетов Департаментов и главных мест Военного министерства по оборотам сумм с 1812 года совершившимся» от 19 июня 1815 г. // ПСЗ-1. Т. XXXIII.

№ 25879.

[5] Высочайше утвержденное положение Комитета Министров «Об определении при Департаментах Военного Министерства Обер-контролеров с Помощниками от Государственного контроля, для проверки счетов» от 25 ноября 1822 г. // ПСЗ-1. Т. XXXIII. № 29225.

[6] Полное Собрание Законов Российской Империи. Собр. 2-е (далее — ПСЗ-2). Т. XI. Отд. 2. № 9812.

[7] Там же. Т. XII. Отд. 2. № 10303.

[8] Там же. Т. XXXVII. Отд. 1. № 38309.

[9] Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка // Сборник действующих узаконений, правил и форм с дополнениями и изменениями по 1 января 1912 года, циркулярными разъяснениями Министерства финансов и Государственного контроля и алфавитным указателем. 5-е изд. СПб., 1912. С. 366—368,404—410.

[10] Об этом подробнее см.: Зайончковский П.Л. Военные реформы 1860—1870 годов в России. М., 1952; Тиванов В.В. Финансы русской армии. М., 1993.

[11] ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 41162.

[12] Зайончковский П.А.. Военные реформы 1860—1870 годов в России. С. 95.

[13] ПСЗ-2. Т. XXXIX. Отд. 1. № 41165.

[14] Там же. № 41166.

[15] Там же. №41167.

[16] Зайончковский П.Л. Военные реформы 1860—1870 годов в России. С. 97.

[17] Собрание Положений о ревизионных установлениях и изданных для их руководства правил. СПб., 1897. С. 134-139/

[18] Там же. С. 140-148.

[19] Сборник распоряжений и указаний, которыми надлежит руководствоваться при постройке казарм хозяйственным способом по приказу по Военному ведомству. 1887. № 13. СПб., 1913. С. 3—4 (далее — Сборник распоряжений и указаний...).

[20] Об условном утверждении контролем ассигновок // Сборник распоряжений и указаний... С. 7.

[21] Циркуляр Государственного контролера контрольным палатам, проверяю­щим операции по сооружению казарм хозяйственным распоряжением войскового начальства, от 14 июня 1885 года // Сборник распоряжений и указаний... С. 8—12.

[22] Сборник распоряжений и указаний... С. 10.

[23] Там же. С. 10-15.

[24] Полное Собрание Законов Российской Империи. Собр. 3-е (далее — ПСЗ-3). Т. XVI. Отд. 1. № 12602.

[25] По соглашению с министрами военным и финансов Государственным кон­тролером 24 ноября 1900 г, были изданы «Правила в расчетах по расходам на потребности военного ведомства по случаю событий на Дальнем Востоке» (Контрольный ежегодник за 1900 год. СПб., 1901. С. 72—75).

[26] Контрольный ежегодник за 1896 год. СПб., 1897. С. 28—52.

[27] Правила счетоводства и отчетности по закупке, при посредстве Министерства финансов, муки, ржи и овса для потребностей войска. Приложение №1 к циркуляру от 27 января 1901 г. за № 4 // Контрольный ежегодник за 1901 год. СПб., 1902. С. 73-77.

[28] О военном управлении в начале XX в. смотри подробнее: Бескровный Л.Г. Армия и флот России в начале XX века: Очерки военно-экономического потенциала. М., 1986.

[29] См., напр.: Правила составления, рассмотрения и исполнения финансовых смет Военного Министерства по расходам на перевооружение армии в пятилетие 1897-1901 годах // Контрольный ежегодник за 1898 год. СПб., 1899. С. 127—130; Сведения,   необходимые   Департаменту   Военной   и   Морской   отчетности   при рассмотрении смет на 1888 год // Контрольный ежегодник за 1901 год. СПб., 1902. С. 152—153; Циркуляр Государственного контроля 5 марта 1901 года № 8. По смете Военного Министерства // Контрольный ежегодник за 1902 год. СПб., 1903. С. 77—81.

[30] Министерство финансов. 1802-1902. Ч. 1 СПб., 1902. С. 648-650.

[31] Статистический ежегодник России. 1910. СПб., 1911. С. 642—643, 648—649.

[32] Бескровный Л.Г. Армия и флот России в начале XX века... С. 229.

[33] См., напр.: Дементьев Г.Д. Государственные доходы и расходы России и положение Государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца 1917 года. Пг.,  1917; Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959.

[34] Доклады бюджетной комиссии Государственной Думы, созыв IV, сессия 4. Вып. 3. № 45. С. 8.

[35] РГВИА. Ф. 369. Д. 1. Оп. 1. Л. 1-3.

[36] Там же. Д. 1. Оп. 1. Л. 371,372 об. 373.

[37] Там же. Д. 39. Оп. 1. Л. 21 об. 23,50.

[38] Приложения к стенографическим отчетам Государственной Думы, созыв IV,, сессия 4. Вып. 2. Пг., 1916. С. 102.

[39] КоняевАИ. Финансовый контроль в дореволюционной России. С. 141.

[40] Приложения к стенографическим отчетам Государственной Думы, созыв IV, сессия 4. Вып. 3. №141.

[41] Стенографические отчеты Государственной Думы, созыв IV,  сессия 4, стб. 3552-3559, 3903-3904. Пг., 1916.

[42] Собрание узаконений и распоряжений правительства.  Отд. 1.  №  295. 25 октября 1916 г.

[43] Свод Законов Российской Империи. Т. XI, ч.2. Изд. 1903 г. Устав кредитный. Разд. X. Гл. 5.

[44] РГВИА. Ф. 369. Оп. 1. Д. 299. Л. 14-14 об.

[45] Там же. Л. 25-26.

[46] Там же. Л. 99-100.

[47] Там же. Л. 20-21.

[48] Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отд. 1. №62. Ст. 366.

[49] Коняев А.И, Финансовый контроль в дореволюционной России. С. 156.

[50] Стенографический отчет заседания Экономического Совета при Временном правительстве 31 июля 1917 г. № 5. Пг., 1917. С. 8.

[51] Погребинский А.А. Очерки истории финансов дореволюционной России (XIX-XX вв). М., 1954. С. 250-251.

[52] См., напр.: Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912.

[53] См., напр.: Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. СПб., 1882. Т. 1—2; Зайончковский A.M. Восточная война 1853—1856 гг. СПб., 1908. Т. 1.

[54] См., напр.: Сакович ВА. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. С. 1.41—143.

[55] ПСЗ-2. Т. LII. Ст. № 56980.

[56] Там же. №56981.

[57] См., напр.: Описание русско-турецкой войны 1877—1878 гг. на Балканском полуострове. СПб., 1905. Т. 3; Скапан ДА. Мои воспоминания 1877—1878 гг. СПб., 1913. Т. 1.

[58] Мнение командира 4-го Армейского корпуса генерал-адъютанта Скобелева об организации местного военного управления и о корпусах. СПб., 1881. С. 4.

[59] См., напр.: Сухотин. Извлечение из отчета генерал-адъютанта Скобелева о маневрах I, II и XV германского корпусов в 1879 г. Вып. 2. СПб., 1883; Приказы генерала М.Д. Скобелева (1876-1882). СПб., 1884; Эсадзе B.C. Скобелев в Закаспии. Очерк Ахал-Текинской экспедиции 1880—1881 гг. М., 1914.

[60] ПСЗ-З-е. Т. X. № 6609.

[61] Положения о полевом контроле (Правила и формы смежного, кассового и ревизионного порядка: Сборник действительных узаконений, правил и форм, с дополнениями и изменениями по 1 июля 18% г. и циркулярными разъяснениями Министерства финансов и Государственного контроля) / Сост.: В.А. Сакович я Н.Н. Широков. СПб., 1897. С. 158—185 (далее - Положения о полевом контроле...).

[62] См., напр.: Высочайше утвержденные 26 февраля 1890 правила о порядке испрошения, разрешения и ассигнования военному министерству денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами. Приложение № 3 к ст. 75 «Положения о полевом управлении войск» // Положения о полевом контроле... С. 100-103.

[63] Для делопроизводства и для поручений на службе в управлении Главного полевого контролера состояли: один старший контролер, четыре контролера, один секретарь и четыре писаря (Штаты и табели // ПСЗ-3. Т. X. № 6609).

[64] Положения о полевом контроле... С. 178.

[65] Государственный контроль. С. 329.

[66] Отчет о деятельности полевого контроля в русско-японскую войну. СПб., 1909. С. 14 (далее — Отчет о деятельности полевого контроля...).

[67] Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги? М., 1907. С. 67—69;  Отчет о деятельности полевого контроля... С. 37—46.

[68] Государственный контроль. 1811—1911. С. 3,32. — См. также: Бшшмовт А.Д. Немецкий ученый о русско-японской войне и русских финансах. Киев, 1906.

[69] Отчет о деятельности полевого контроля... С. 13.

[70] Там же. С. 291.

[71] Гусев С.Я. Свежие раны. Воспоминания корпусного контролера о русско-японской войне. СПб., 1911. С. 213.

[72] Отчет о деятельности полевого контроля... С. 291—294.

[73] Филатьев Д. Полевое управление войск. СПб., 1912. С. 123. — См. также: Русско-японская война 1904—1905 гг.: В 8 т. Т. 1. Работа Военно-исторической комиссии по описанию русско-японской войны. СПб., 1910. С. 132; Мартынов Е.И. Из печального опыта русско-японской войны. СПб., 1906.

[74] Российский государственный военно-исторический архив (далее — РГВИА). Ф. 2028. Управление главного полевого контролера армий Северо-западного фронта.

[75] Там же. Ф. 2040. Управление главного полевого контролера армий Северного фронта.

[76] Там же. Ф. 2057. Управление главного полевого контролера армий Западаете фронта.

[77] Там же. Ф. 2040. Д. 1. Л.9, 31, 38 об.

[78] Управление крепостного контроля крепости Петра I было образовано по ходатайству Главного полевого контролера армий Северного флота (Там же. Ф. 2040. Д. 4. Л. 1,2,14).

[79] РГВИА. Ф. 2057. Д. 4. Л. 1,1 об.

[80] Там же. Л. 1,1 об., 2 об.-4 об., 14, 15.