Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности положений Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике"

Прекращение производства по настоящему делу представляется весьма спорным, необоснованным и, по сути, является уклонением от целей и задач конституционного судопроизводства, обыкновенным отказом в правосудии.

Граждане, обратившиеся в Конституционный Суд за защитой своих конституционных прав на местное самоуправление, оспаривая два закона Кабардино-Балкарской Республики, поставили, по меньшей мере, несколько вопросов: об изменении границ территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, и упразднении муниципального образования без учета мнения населения, о противодействии проведению местного референдума, об исключении межселенных территорий из пределов ведения муниципального образования, о нарушении порядка опубликования оспариваемых законов, а следовательно, и о правомерности их применения. Если Конституционный Суд считает себя обязанным, как он отмечает в пункте 2 Определения от 17 июля 2006 года № 137-O, принимать решения только по предмету, указанному в обращении, то, очевидно, заявители остались в недоумении, почему их вопросы не только остались без разрешения, но и большей частью не упомянуты в решении вообще.

Прекращая производство по делу, Конституционный Суд ссылается на статью 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", которая предусматривает три случая прекращения производства: 1) если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения, 2) если будет установлено, что вопрос не получил разрешения в Конституции Российской Федерации или 3) если по своему характеру и значению вопрос не относится к числу конституционных. Конституционный Суд не раскрывает, какие случаи имеет в виду в данном деле, но очевидно, что не два последних. Бесспорно, что гарантии местного самоуправления - вопрос конституционного уровня, и он многократно рассматривался ранее самим Конституционным Судом, не говоря уже о том, что он нашел разрешение в Конституции Российской Федерации как в виде общих принципов (статьи 3, 12, 32, 130-133), так и норм прямого действия именно для данного обращения (статья 131, часть 2).

Весьма сомнительна была бы отсылка и к первому случаю. В ходе заседания не были выявлены никакие иные обстоятельства, факты и основания, которыми можно было бы оправдать отказ в принятии жалоб и которые не были бы известны на стадии подготовки дела и в момент принятия решения пленумом Конституционного Суда (статья 42 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") о принятии обращений к рассмотрению, что означало признание их допустимости и отсутствия оснований для отказа. Расхождение с позицией пленума в силу статьи 73 названного Федерального конституционного закона требовало передачи дела палатой на рассмотрение в пленарном заседании. Однако палата, признав тем самым, что в ходе заседания сомнений в допустимости жалоб не возникало и исследование вопросов дела завершено, объявила об окончании слушания (статья 69 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Представляется, что никаких законных оснований для прекращения данного дела нет, поскольку отсутствуют какие-либо признаки случаев отказа в принятии обращения к рассмотрению, которое прямо определено в статьях 43, 44, 96 и 97 названного Федерального конституционного закона. Так, очевидно, что вопросы, поставленные в жалобах, подведомственны именно Конституционному Суду. Оспариваемые акты не отменены, не утратили силу и не были предметом рассмотрения Конституционного Суда ранее; жалобы заявителями не отзывались. В то же время определенные в статье 97 Федерального конституционного закона признаки допустимости жалоб очевидны: оспариваемые законы применялись в конкретных делах заявителей, в том числе рассмотренных в судах общей юрисдикции, затрагивали и нарушали их конституционные права и свободы. Характерно, что эти признаки допустимости жалоб, в общем-то, никем и не оспариваются.

Конституционный Суд между тем выдвигает новое и не известное закону основание прекращения дела, утверждая, что проверка оспариваемых законов Кабардино-Балкарской Республики, основанных, по его мнению, на Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", порождает якобы неопределенность в конституционности этого Федерального закона. Проверять же последний он не вправе ввиду отсутствия обращения. Странная, однако, логика. Конституционный Суд понуждает заявителей вопреки их намерениям и позициям обжаловать федеральный закон, выдвигая это требование условием допустимости рассмотрения их жалобы, условием, не основанным ни на Конституции Российской Федерации, ни на законе и, по существу, являющимся произвольным ограничением права на судебную защиту. Даже если предположить, как утверждает (но не доказывает) Конституционный Суд, неразрывную нормативную связь федерального закона и оспариваемых законов субъекта Российской Федерации, ничто не обязывает заявителей оспаривать всю совокупность взаимосвязанных или повторяющихся аналогичных норм разных законов. Ничто не препятствует им (что они и сделали) ставить вопрос о проверке закона субъекта Российской Федерации на соответствие его Конституции Российской Федерации - независимо от его связи с федеральным законом. Самое поразительное здесь, что заявители по настоящему делу в отличие от Конституционного Суда не только не имеют оснований сомневаться в конституционности федерального закона, но, наоборот, апеллируют к нему наряду с Конституцией Российской Федерации, причем именно к тем его положениям, отсутствие которых в оспариваемых законах Кабардино-Балкарской Республики они считают неконституционными.

Неясно также, какую собственно "неопределенность" в конституционности федерального закона может порождать решение по жалобам заявителей и почему вдруг возникает надуманный вопрос о его отмене. Конституционный Суд никак это недоумение не снимает. Оно тем более очевидно, что главный и основной аргумент заявителей достаточно бесспорен. Он основан на прямом и ясном требовании части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации: "Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления", и части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации: "Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий". Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией и являющаяся составной частью нашей правовой системы, также устанавливает, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом" (статья 5).

Собственно, Конституционный Суд уже высказывал свою позицию в Постановлении от 24 января 1997 года № 1-П, абсолютно применимую и в данном деле: "В случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум".

В Постановлении же от 30 ноября 2000 года № 15-П Конституционный Суд утверждал, что "реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации, поэтому не соответствуют Конституции Российской Федерации нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление". Разве указанные позиции не обязательны для законодателей, правоприменителей и самого Конституционного Суда?

Наконец, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - тот самый, который, по мнению Конституционного Суда, находится "в неразрывной нормативной связи" с оспариваемыми законами Кабардино-Балкарской Республики, но при этом не воспринят ими и не осуществлен на практике, - однозначно утверждает, что изменение границ муниципального образования (статья 12), а также преобразование муниципальных образований (статья 13), включая и реформирование местного самоуправления в переходный период (статья 84), могут осуществляться только с учетом мнения населения, с его согласия, выраженного путем голосования или референдума.

Прекращение настоящего дела по искусственно сконструированным и произвольным основаниям выглядит особенно недопустимым на фоне длительной и крайне драматичной борьбы заявителей, представляющих интересы значительной части населения Кабардино-Балкарской Республики за отстаивание своих конституционных прав на местное самоуправление.